“雙碳”背景下我國開征碳稅的可行性探索

趙佳 溫立洲

面對“碳達峰”“碳中和”這一長期政策目標，我國面臨較大的減排壓力，碳稅作為除碳排放權交易市場之外的重要經濟手段，是我國實現“雙碳”目標的必然選擇。為了探究開征碳稅在我國的可能性，文章從“雙碳”目標的挑戰、單一碳交易政策的局限性和碳稅的雙重紅利等方面入手分析開征碳稅的必要性，并從理論和實踐兩個角度出發確定碳稅開征的可行性，但是基于我國的碳排放現狀、政策實施情況和經濟發展狀況，貿然開征碳稅不僅會產生經濟負效應還會受社會因素和其他政策的影響，因此我國開征碳稅要在借鑒國外先進經驗的基礎上進行碳稅制度設計，同時建設完善相關配套設施，削弱開征碳稅對經濟的負面影響，協調碳稅與其他稅種及政策工具之間的關系，保障碳稅與碳交易政策的協調運行。

一、我國開征碳稅的必要性與可行性

“碳達峰”“碳中和”目標的提出是推動我國經濟社會實現資源高效利用和綠色低碳發展的重大戰略決策。為扎實推進碳達峰行動，2021年10月，國務院發布《2030年前碳達峰行動方案》，提出要在建立健全市場化機制的同時完善現有的經濟政策，為實現碳達峰的目標提供更有力的制度保障。因此，在充分發揮全國碳排放權交易市場作用的前提下，探索開征碳稅的必要性和可行性能夠更好地幫助建立健全有利于綠色低碳發展的稅收政策體系，充分體現稅收對市場主體綠色低碳發展的促進作用。

（一）我國開征碳稅的必要性

1. 我國面臨實現“雙碳”目標的重大挑戰

自改革開放以來，經濟得到了迅速發展，豐富的自然資源和人口紅利使我國成為制造業大國，但是粗放型的經濟增長方式給我國能源消耗和生態環境都帶來了巨大壓力，尤其是煤炭等能源的持續消耗，不斷加大溫室氣體的排放體量，使我國應對氣候變化面臨更加嚴峻的挑戰。近年來，我國越來越意識到經濟高質量發展的重要性，倡導發展集約型經濟，提倡生態文明建設。但我國經濟發展仍然依托于以煤炭為主的能源消費結構，經濟轉型難以擺脫能源消費的剛性增長以及高耗能、高排放的路徑依賴。

2. 單一碳交易政策難以實現“雙碳”目標

為建立適應中國國情的碳排放權交易機制，經國務院常務會議審議通過，2021年7月，全國碳排放交易市場正式上線交易。碳排放權交易市場的上線在推動企業碳減排方面取得了顯著成效，并對經濟綠色低碳發展起到了積極的促進作用。但是當前的碳市場僅涵蓋了部分高碳排放的行業，尤其是重點排放溫室氣體的大型企業，而對其他數量龐大的碳排放企業并沒有完全覆蓋到，導致市場在對企業碳排放發揮調節作用時受到一定的局限性。

二、我國開征碳稅的現實基礎

（一）我國碳排放及碳稅政策發展現狀

1. 我國碳排放現狀

近年來，我國經濟高速發展，但是由于我國對能源利用存在能源消耗量高、能源結構不合理以及能源利用效率低等問題，導致以化石燃料為主的煤炭能源消耗過快，能源消耗總量呈逐年上升趨勢。根據國家統計局發布的《中國統計年鑒2022》，2021年，我國包括原煤、原油、天然氣、一次電力及其他能源在內的一次能源生產總量為43.3億噸標準煤，同年能源消費總量高達52.4億噸標準煤。不僅造成了巨大的能源缺口阻礙我國經濟的進一步發展，其利用過程產生的溫室氣體對生態環境和氣候造成了難以估量的損害。根據BP發布的《2022年世界能源統計年鑒》，我國作為世界上最大的能源消費國，2021年，我國能源消耗產生的二氧化碳排放量達到105.23億噸，約占全球排放量的31.1%。龐大的能源消耗和二氧化碳排放體量正受到本國政府以及全球各國的廣泛關注，提高能源利用效率、減少二氧化碳排放是推動我國經濟進一步增長和加強國際合作的重要基礎。

2. 我國碳稅政策發展現狀

隨著全球對二氧化碳等溫室氣體排放的關注，越來越多的國家探索推行各種碳減排政策以應對氣候變化。我國作為制造業大國，碳排放量居世界首位，需要積極制定和實施碳稅政策來應對碳減排挑戰，體現人類命運共同體的大國擔當。我國早在2009年就提出低碳減排的碳稅政策，但由于各種原因，截至2023年，我國的碳稅政策仍在討論研究階段，尚未正式落地。雖然碳稅政策沒有實施，但是國家發展改革委于2011年10月印發了批準全國七個省市開展碳交易試點的通知，探究運用市場機制進行配額交易和國家核證自愿減排量交易，控制碳排放量以達到減緩環境氣候問題和實現低碳經濟發展的目的。

（二）我國開征碳稅面臨的難點

1. 短期經濟負效應

碳稅是為了減少二氧化碳的排放量，針對化石燃料燃燒后的碳排量征收的一種稅。碳稅的開征實際上提高了能源行業的生產成本，而企業逐利就會為了降低成本轉型升級為低碳企業，通過引進先進設備或技術創新減少二氧化碳的排放量，實現產業轉型及環境保護，推動經濟的高質量發展并為經濟增長提供長足動力。正如前文所述，碳稅會增加企業成本改變整個行業的發展趨勢，在百年未有之大變局的今天，開征碳稅會對產業經濟、區域經濟和出口貿易產生一定的負效應。

2. 受一定社會因素和其他政策影響

開征碳稅受一定社會因素制約主要體現在碳稅對收入分配的直接效應和間接效應中。一方面，開征碳稅會直接增加居民現有的稅收負擔；另一方面，由于居民生活使用的能源在我國全行業能源消費總量中占有相當重要的比重，開征碳稅會使生產者提高能源產品價格，以稅負轉嫁的形式間接提高居民的生活成本。此外，低收入家庭更傾向于使用價格相對低廉的煤炭、天然氣等化石燃料能源，相對于高收入家庭來說開征碳稅其實際承擔的稅負會相對更高。

3. 面臨碳定價成本和技術條件制約

碳稅課征不僅涉及征稅范圍、計稅依據、稅率等具體稅制要素的確定，還包括龐大的碳排放源管理工作。相對于碳交易市場來說，碳稅下碳排放總量和企業減排意愿存在不確定性，在碳定價前期需要花費大量的資金進行市場調研、信息搜集和分析研判等工作，并整理參考其他國家的實踐經驗確定合理的碳稅制度，避免盲目開征碳稅導致碳定價不合理對實現“雙碳”目標及經濟發展產生負面影響。

三、我國開征碳稅制度可行性研究

（一）我國開征碳稅制度設計

1. 納稅人

碳稅的納稅義務人應當是消耗化石燃料并向自然環境中直接排放二氧化碳的所有單位和個人。參照已經開征碳稅的北歐國家以及其他的發達國家普遍遵循的非例外原則，對所有排放二氧化碳的企業和居民個人征稅，可以更好地發揮稅收政策的調控作用，促進全社會形成綠色低碳的意識和生活方式。

2. 課稅對象與征稅范圍

碳稅的課稅對象應當確定為在生產經營活動和日常生活中因消耗化石燃料直接向自然環境排放的二氧化碳。碳稅制度的確立是為了抑制二氧化碳的排放，而碳排放來源于固定端的生產經營排放和日常生活排放，以及移動端的交通運輸排放。參考丹麥、日本等國家的碳稅實踐發現，在城鎮化的過程中生活類與交通類能耗會快速增長，對其課稅能夠有效抑制過度碳消費行為。另外，考慮到我國的能源結構與資源稟賦差異，應先考慮將煤炭、石油、天然氣等碳排放密集的化石燃料征稅，之后再根據我國的具體情況適時調整課稅范圍。

（二）碳稅開征的配套措施建設

1. 削弱開征碳稅對經濟的負面影響

針對開征碳稅對產業經濟、區域經濟和出口貿易產生的負效應，可以充分運用綠色稅收的稅收中性原則和雙重紅利理論，發揮碳稅調節收入再分配和產業結構優化的作用，促進全社會綠色低碳轉型的同時實現經濟高質量發展。順應碳稅“取之于民，用之于民”稅收中性理念，將從企業單位和居民個人取得的碳稅收入通過補貼或轉移支付的方式進行返還，比如，對進行碳減排技術研發或者購進二氧化碳處理設備的單位企業給予財政補貼，對煤炭富集且經濟發展水平較低的地區給予一定的政策傾斜，另外，對使用清潔能源的居民個人免征碳稅等。

2. 協調碳稅與其他稅種及政策工具之間的關系

第一，考慮到我國已經實施環境保護稅法，并且資源稅、消費稅中已經有關于化石燃料或二氧化碳排放的稅收政策，因此，在引入碳稅之前要做好輿論造勢，積極宣傳碳稅對實現“碳達峰”“碳中和”的重要意義，讓企業和居民充分理解“碳稅利民”的要義。第二，碳稅的順利開征不僅要宣傳到位，做好與其他稅種及政策的協調工作更為重要。從稅制設計看，碳稅可分為單獨和融入型兩種稅制，但是將碳稅設立為獨立稅種面臨著更高的立法成本和實施成本，并且相對附加稅種協調難度更大，因此將碳稅作為附加稅更為合適，但是無論將碳稅作為何種稅種的附加稅都應對其他稅種相關內容重疊之處進行修改，保證各稅種之間配合銜接準確無誤，避免對同一納稅行為的重復征稅。

3. 保障碳稅與碳交易政策的協調運行

相對于單一的碳交易或碳稅政策，碳稅與碳交易的協調運行可以發揮財稅、金融政策的聯動效應，通過政府“有形的手”和市場“無形的手”對二氧化碳排放量進行直接和間接的雙重管控，最終實現對碳減排的宏觀調控。參照國際上協調運用碳稅和碳交易政策的成功實踐，碳稅和碳交易的協調主要包括覆蓋范圍互補和價格機制協調兩個方面。在覆蓋范圍方面，考慮到我國已經上線的碳排放權交易市場已經確定了發電行業重點排放單位名錄，因此，可以規定包括重點名錄在內的碳排放量大戶主要適用碳排放權交易制度，其他小微企業主要適用碳稅制度，同時為了避免對同一納稅主體造成碳稅和碳交易同時實施的雙重負擔，考慮將被納入碳稅調控范圍的企業從碳交易市場上購入的碳排放量予以免稅。

（作者單位：河北經貿大學）