美國金融監管強化的根源、重點及影響

鄭聯盛 朱佳晨

Source， Focus and Impact of

Strengthening Financial Regulation in the US

2023年3月份以來，美歐銀行業風險暴露并爆發了具有國際影響的重大金融風險事件。當前美歐銀行業風險整體尚在可控范圍之內，但金融監管體系的有效性值得反思。2023年7月底，美國公布了金融監管改革計劃，正著力進行金融監管強化，針對性地優化其金融監管體系，以提升監管的有效性。

美國金融監管強化的根源

2023年3月8日，美國硅谷銀行宣布通過出售證券投資組合以及發行股票的方式進行緊急融資，引發銀行擠兌，短短兩日后因資不抵債被宣布關閉。硅谷銀行快速倒閉引發后續一系列美歐銀行破產事件。例如，3月12日簽名銀行被關閉、3月13日銀門銀行宣布破產、3月19日全球系統重要性銀行之一瑞士信貸被瑞銀集團收購、5月1日第一共和銀行破產并被摩根大通收購、7月28日美國心臟地帶三州銀行因資不抵債被接管等。

硅谷銀行等倒閉的原因是多方面的。就內部而言，這些銀行都存在嚴重的資產負債和期限錯配問題，如硅谷銀行資產擴張激進、負債結構集中、忽視特定風險的盈利模式并不合理，特別是專注于初創企業和風險投資機構的融資服務，導致風險過度集中且沒有得到及時處置。就宏觀環境而言，美聯儲連續激進加息直接改變無風險資產和風險資產定價，惡化銀行資產負債關系。更重要的是，就監管體系而言，此番銀行業風險充分暴露現行金融監管標準相對放松、監管有效性不充分、壓力測試參數不合理等漏洞及缺陷。

美國金融監管當局降低了大銀行的監管標準。2018年特朗普政府通過《經濟增長、監管放松和消費者保護法》放松了金融監管標準，對于第IV類銀行的銀行資本要求和流動性要求均有所放松，硅谷銀行、第一共和銀行均在此列。為此，硅谷銀行不再需要設置逆周期資本緩沖、可以

將累計其他綜合收益（AOCI）項目從資本計提中扣除，即便出現浮虧，資本充足率仍可能保持在高位。此外，該銀行無需滿足流動性覆蓋率和凈穩定資金比例的監管要求。

壓力測試不充分。銀行壓力測試是現代金融監管體系建設的重要組成部分，而《經濟增長、監管放松和消費者保護法》取消了資產2500億美元以下銀行必須每年接受美聯儲壓力測試的要求。此外，美國現行銀行壓力測試設計也存在缺陷。首先，在風險情景的設計上不夠全面，忽略了此番美聯儲激進加息的風險情景。其次，壓力測試使用的系統性風險指標大多是順周期經濟變量。再次，信息不對稱問題突出，銀行往往忽視長期風險、過度關注短期盈利，致使壓力測試實踐不夠嚴格。最后，壓力測試流程不盡統一，不同監管機構采取的方法、模型、數據和變量略有差異，特別是流動性比率等指標估算具有主觀性。

風險資產估值存在缺陷。監管指標的計量依賴于會計準則，而現行會計準則的風險資產估值標準存在監管套利空間。根據硅谷銀行遵循的美國通用認會計準則（GAAP），金融資產可分為交易性金融資產、持有至到期投資（HTM）和可供出售金融資產（AFS）。其中，HTM賬戶不需要在表中確認公允價值變動從而可隱藏資產貶值的浮虧，雖然在附注中必須披露HTM賬戶的未實現損益，但公允價值變動沒有被納入資本充足率的計提之中，虛高了資本充足率。AFS賬戶的公允價值變動需要計入其他綜合收益，而《經濟增長、監管放松和消費者保護法》允許銀行計算監管資本時可將累計其他綜合收益的波動部分剔除?？梢姡韫茹y行在計算資本充足率時遺漏了HTM和AFS的潛在風險。

美國金融監管強化的重點內容

2023年7月底，美聯儲聯合多家監管機構出臺了美國金融監管改革的草案計劃，監管改進重點主要包括實施更高的資本充足率要求、完善風險加權資產的計算方法、優化壓力測試和改進緊急融資等事后應急措施等。

提出更嚴格的資本充足率要求

自巴塞爾協議提出以來，資本充足率要求成為現代金融監管體系的核心指標，同時，大型銀行特別是系統重要性銀行的資本一直都是監管當局關注的重點。資產規模在1000億至2500億美元之間的硅谷銀行破產讓監管當局意識到，規模中等的銀行破產也可能產生嚴重后果。聯邦存款保險公司主席馬丁·格倫伯格（Martin Gruenberg）就硅谷銀行事件指出，資產在1000億至2500億美元之間的公司要受強制性審慎標準的約束，將更多大中型銀行納入了資本充足率的嚴格要求之下。

資本要求在數量上得到強化。美聯儲2023年7月公布的大型銀行資本要求文件規定，對合并資產總額在1000億美元或以上的銀行和銀行控股公司將強制實施基于壓力測試結果的資本充足率要求，其中大中型銀行核心一級資本充足率（CET1）由4.5%的最低要求、壓力測試結果決定的不低于2.5%的額外要求以及全球系統重要性銀行至少1.0%附加資本充足率組成。將于2023年10月生效的大中型銀行核心一級資本充足率要求至少在7%以上，其中前三家大型銀行將面臨高達13.8%、13.6%和13%的核心一級資本充足率要求。擬定的規則也對全球系統重要性銀行的附加資本要求做出了更加詳細的規定。一方面將某些財務變量的報告從時點數改為較長時間段內的平均數，另一方面通過實施更窄的評分范圍確定詳細的附加資本要求，減少懸崖效應并提高風險敏感性，以更準確地反映系統性風險。

此外，貨幣監理署、聯邦儲備委員會和聯邦存款保險公司的提案還要求所有總資產在1000億美元或以上的銀行機構以一致的會計準則和操作方式來計算監管資本，包括在監管資本中反映可供出售證券的未實現收益和損失，以更好地反映實際吸收損失的能力，并滿足補充杠桿率要求和逆周期資本緩沖標準。

優化風險加權資產的計算方法

資本充足率作為金融監管的核心變量，其計算公式依賴于對風險加權資產的估算，風險加權資產必須充分反映金融機構面臨的各種風險，包括信用風險、操作風險、市場風險等。巴塞爾協議對風險加權資產提出過兩種估算方式——標準法（外部法）和內部評級法。此次金融監管改革前，對于I、II類銀行（即資產規模不低于7000億美元或跨司法管轄區業務規模不低于750億美元及其子公司）適用于內部評級法。此次強化監管的計劃對風險加權資產計算提出了更加穩健且嚴格的標準化方式并要求減少內部評級法的使用。一方面，監管當局開發了對風險更為敏感的擴展型風險計量法（Expanded Risk-based Approach）代替內部評級法計算風險加權資產，并將這一要求適用范圍拓寬至I—IV類銀行，即將此前特朗普政府豁免強制性監管、資產規模在1000億至2500億美元的機構納入監管范疇之中。另一方面，采取資本監管的雙重要求結構（Dual-requirement Structure），即在根據之前標準計算和新提出的擴展型風險計量法計算的風險加權資產結果中，選擇高者來滿足最低資本要求，這使風險加權資產計算方式的風險敏感性和風險一致性都得到加強，成為監管升級實踐中的核心內容。

此外，新監管計劃還將改進市場風險、操作風險和衍生品風險等的計量方法。對于市場風險，基于模型的新方法將更好地考慮尾部風險、反映流動性較差的交易頭寸的風險，并適度要求流動性較差的頭寸計提更多資金準備。對于操作風險，將根據歷史運營損失情況小幅適度增加要求，以增加對風險的敏感性。對由于交易對手信用風險變化而導致場外交易衍生品合約估值變化的風險（CVA風險）將采用更為敏感的計量方式，同時為復雜度較低的銀行機構提供負擔較輕的選項。金融機構具體采取的風險加權資產計算模型將會面臨嚴格和謹慎的審查，確保第III類或第IV類銀行的資本計量方法與第I類或第II類銀行的資本計量方法保持一致。

此輪美歐銀行業風險反映了現行會計準則下監管當局在風險資產估值方面存在漏洞。美國通用會計準則（GAAP）對于HTM賬戶和AFS賬戶的處理方式不同。HTM賬戶采用攤余成本法，其資產價格變動無法反映在資產負債表和當期損益中，為掩蓋浮虧提供了“操作”空間。AFS賬戶采用市值法，雖然要求在當期損益中確認公允價值變動，但是這種變動被計入其他綜合收益項，根據此前《經濟增長、監管放松和消費者保護法》的監管要求，第III類或第IV類銀行計算監管資本時可將累計其他綜合收益的波動部分剔除，從而掩蓋了資產的真實風險。新提案力圖彌補這一漏洞，要求第III類或第IV類銀行在監管資本中必須反映其他綜合收益項，明確指出要包括AFS的未實現收益和虧損，這一要求將從2025年7月1日開始試行過渡并在三年內實施到位。

優化壓力測試模型與參數

壓力測試是現代金融監管的重要工具，美聯儲對符合第I、II和III類標準的銀行機構進行每年一次的壓力測試，對第IV類標準的銀行機構則實施兩年一次的壓力測試。據美聯儲2023年6月發布的壓力測試結果披露，共有23家大銀行參與壓力測試。

2023年壓力測試報告顯示，此次的模型相較于2022年以前采用的模型，主要在四個方面進行了優化。一是作為其他零售貸款（Other Retail Loans）模型組成部分的國際消費者、國際小企業、國際第一抵押貸款和國際房屋凈值投資組合項目將按歷史損失分布的百分比分配損失率。二是對商業房地產違約損失模型進行更新，直接刻畫抵押品價值的細微差異對違約貸款追償的影響，對公司未償還貸款的抵押品價值變動更具有風險敏感性。三是預置凈收入（PPNR）模型中公司收入數據直接來源于各機構的交易收入數據，而以往這一數據是在總體上建模并根據其市場份額分配給每個公司。四是2018年開始接受壓力測試的中間控股公司利用歷史預置凈收入數據單獨建模，不再基于行業數據。

而且，壓力測試優化還體現在提高測試所使用銀行數據的透明度和一致性方面，這與美聯儲提案中的其他方案相互融合。例如，要求第III、IV類銀行在計算風險加權資產時包含其他綜合收益項，對資產規模在1000億美元或以上的銀行一視同仁，以提高壓力測試的有效性。

完善風險暴露后的應急方案

硅谷銀行從宣布緊急融資到流動性驟停只經歷了短短兩天時間，充分凸顯了流動性風險管理和事后應急資金規劃的重要性和必要性。美國金融監管當局增編了《機構間融資和流動性風險管理政策聲明》（《Interagency Policy Statement on Funding and Liquidity Risk Management》）以指導金融機構完善應急融資計劃等事后應急方案。

存款機構被要求定期評估資金穩定性，確保在不利情況下有可獲得的廣泛資金來源。首先，存款機構必須了解獲得應急資金的操作步驟，包括潛在交易對手、聯系方式和抵押品可用性等。其次，存款機構要定期測試所有應急借款渠道，充分認識到轉移和提供抵押品，以及獲取關鍵應急資金在操作上具有的挑戰性。第三，存款機構必須考慮到應急資金可能無法使用的情況，應急計劃應考慮這一事態的處置方案或替代安排。第四，要定期和更頻繁地審查和修訂應急資金計劃，以應對不斷變化的流動性風險。

美國監管機構鼓勵一般存款機構將美聯儲貼現窗口納入應急預案之中，建立并保持從貼現窗口借款的業務準備，比如，建立借款安排和確保有抵押物可供借款、考慮定期進行小額交易以確保熟悉貼現窗口的操作。資產超過2.5億美元的信用合作社必須建立并記錄至少一個聯邦政府層級應急流動性來源，可以通過保持在流動性便利中心的成員資格或者在美聯儲貼現窗口建立借款渠道，證明其獲得了聯邦政府層級的應急流動性穩定來源。

美國金融監管強化的潛在影響

此輪美國金融監管的強化計劃是美歐銀行業風險暴露后的針對性補缺措施，將對美國銀行業及其金融系統產生重要影響，也會對國際社會和全球金融系統產生顯著影響。

美國銀行業的資本充足率要求將進一步提高。此輪監管強化著眼于1000億至2500億美元的大中型銀行，這些銀行將面臨更加審慎的標準約束，保證與資產大于2500億美元的大型銀行面臨同樣的資本充足率標準。而被認定為全球系統重要性銀行的機構還會面臨最低1個百分點的額外資本要求。美聯儲負責金融監管的副主席邁克爾·巴爾（Michael Barr）表示，那些最大的銀行將額外附加2個百分點的資本要求，新監管計劃將會使美國大型銀行平均資本充足率增加至16%。另外，由于風險加權資產計量方式改變，資本充足率要求將有所提高。對于公允價格和賬面價值差額的處理方法優化會使大中型銀行需要為其他綜合收益項的變動準備額外資本，進而也提高資本充足水平。

美國銀行業的整體穩健性將得到提升。此次金融監管強化是為了更好地反映風險并做出政策反應，使銀行實際風險與監管資本動態有效掛鉤。此次監管計劃從壓力測試模型到風險加權資產計量方法的優化和改進都在強調新方法和新工具對風險變化的敏感性，提升以資本充足率為核心的監管要求與實際風險的一致性，整個銀行業的穩健性將有所增強。大型銀行往往在金融系統的穩定中發揮重要作用，此次將更多大中型銀行納入新的強監管框架內將進一步降低銀行業的風險水平，增強其整體穩健性。預計監管新規實施后，美國銀行業的資產負債結構將有所優化、資產質量將得到提高、流動性風險將得到緩釋。

金融穩定與貨幣政策的關系得到優化。美歐銀行業風險暴露的原因之一在于貨幣政策的驟然緊縮，惡化了銀行業的資產負債表。此次美國金融監管改革將強化宏觀審慎政策的逆周期調節功能，要求大中型銀行全部啟用逆周期資本緩沖。資本充足率更高的銀行可更有效地抵御貨幣政策調整的潛在影響，貨幣政策和金融穩定的協調性進一步加強。風險加權資產的計算優化了對市場風險的考量、處理和計算，使風險加權資產對市場情況變化和市場風險更加敏感，特別是貨幣政策主導下的利率風險。

美國金融監管強化的啟示

美國金融監管改革主要是為了彌補其金融監管系統的缺陷，我國在借鑒國際經驗時要緊密結合自身經濟金融發展實際，進一步加強和完善具有中國特色的現代金融監管體系。

優化資本充足率監管標準，增強銀行系統的整體穩健性。隨著經濟下行壓力加大，我國銀行業風險有所上升。此次美歐銀行業風險事件顯示，并不是只有規模最大的銀行才會導致系統風險，我國在確保銀行系統整體穩健性的過程中，要注重中型銀行甚至小型機構的風險外溢性。通過優化資本充足率計量標準，保持合理適度的資本充足率。強監管意味著更高的合規成本，盲目提高資本要求可使銀行面臨經濟下行與資本強化的雙重約束，進而抑制信貸。監管當局要結合當前經濟金融的形勢動態審視不同類型銀行的穩健性，分類優化資本充足率要求，著重加強大中型銀行監管，夯實銀行業的穩健基礎。

著力完善壓力測試、風險加權資產計量和會計準則等監管工具。充分認識美聯儲等監管機構對監管工具的技術性優化，以提高監管指標對風險敏感度等的重要性。一是應當充分了解銀行壓力測試的必要性和適宜度，及時優化測試方法和測試指標，特別是要降低測試指標對順周期變量的依賴性。二是要根據經濟金融環境及時調整風險敏感度，在當前經濟下行壓力背景下要適度提高風險敏感度，同時需要考慮未來經濟形勢變化指標發生方向性逆轉的可能性。三是應當增加壓力測試頻率和范圍，及時發現漏洞，提高壓力測試結果的時效性。四是應當嚴格測試環境，增加測試機構數據的透明度和準確性，減少信息不對稱問題。

優化貨幣政策與金融穩定政策的內在關系。美聯儲降通脹目標與銀行業流動性危機的沖突反映出貨幣政策在經濟增長與金融穩定之間可能存在目標沖突。我國應堅持構建并持續優化貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調控框架，增強兩大政策體系的內在協調性。一方面，要建立更加多元的政策工具和更加完善的政策框架，發揮宏觀審慎政策在金融穩定目標上的核心工具功能，減少貨幣政策多重目標的壓力。另一方面，要保持貨幣政策定力，維持穩健貨幣政策總基調，貨幣政策調整要將金融穩定作為重要的決策因子。

完善事后應急方案。監管當局在防范化解金融風險的同時要建立切實可行的事后應急方案。其一，需要督促金融機構充分了解自身資金的穩定性和可獲得應急資金的來源，熟悉應急資金計劃的業務流程。其二，有效審查各機構應急資金計劃是否有效、是否有足夠的動態性以應對市場的流動性變化。其三，監管當局應當鼓勵和提供更多應急資金來源渠道，幫助機構建立更廣泛的應急方案，特別是對系統重要性銀行應當制定更為嚴格、細致和完備的強制性應急方案要求，著力緩釋潛在的流動性風險。

（本文是中國社會科學院“馬工程”重大課題“防范化解重大金融風險——基于跨市場傳染的分析”〔2022MGCZD011〕和中國社會科學院學科建設“金融監管學”重點學科登峰戰略計劃的階段性研究成果）

（作者單位：中國社會科學院金融研究所，中國社會科學院大學應用經濟學院，其中鄭聯盛系中國社會科學院金融研究所研究員、金融風險與金融監管研究室主任、中國社會科學院大學教授、博士生導師）

責任編輯：孫?爽