基層部門預算執行審計現狀與思考

王文菊

基層部門預算執行審計的現狀

近年來，審計機關認真貫徹落實預算管理改革意見，聚焦主責主業，深入開展預算執行審計，促使預算執行審計工作在加強預算管理、嚴肅財經紀律等方面發揮了重要的作用，取得了較好的成績，全面提升了審計監督效能。但從審計實踐來看，市縣層面的部門預算執行審計工作還存在許多與新形勢發展不相適應的地方，影響了預算執行審計的進一步深化，制約著預算執行審計的發展，總的來說表現在以下幾個方面：

（一）受財政體制影響，部門預算執行審計遇到瓶頸。市縣審計機關在開展部門預算執行審計中，發現大部分單位都存在預算編制不完整、不科學等問題。審計提出問題后，被審單位雖認同問題的存在，但限于財力等諸多因素無法做到有效整改。審計查出的問題屢審屢犯，無法真正從根本上解決，預算編制審計在一定程度上受到影響。一是現行的財政體制下，地方財政壓力較大，造成部門預算經費不足。1994年分稅制財政體制開始實施，一定程度上提高了各級地方政府理財的主動性，但地方的財政收入多來源于征管成本高、難度大的中小稅種，地方的財政收入不穩定，加之近年來不斷加大對民生、基礎設施建設等領域的資金投入，地方財政面臨著巨大的財政收支壓力。二是預算編制中基本支出定額標準多年未提高，影響預算編制的科學性。現行的定額標準有的已與當前的社會經濟發展和物價水平不適應，公務用車運行維護費等支出的定額標準明顯偏低，如我市行政單位每輛車每年2萬元的標準、事業單位每輛車每年1.5萬元的標準；30人以上的單位每年安排公務費20萬元等，這些定額標準導致財政部門核定給各部門的正常經費支出預算不足，經常出現擠占項目經費，頻繁調整預算、追加預算等問題。三是大部分單位編制專項資金預算時，將項目支出與基本支出混淆使用。在項目立項編制中，一方面對完成項目目標、任務所需的條件缺乏充足分析，盲目申請資金、依據不充分，造成虛報項目、高估冒算、超范圍編制預算，項目資金未使用；另一方面又存在基本支出中的辦公費、水電費等在項目支出中列支擠占項目經費的情況。

（二）受審計理念影響，部門預算績效審計效果不佳。近年來，審計署提出全面推進績效審計，審計要逐漸從財務收支的合規性向效益型轉變，在資金審計時要以績效目標為導向，規范財政資金使用，促使發揮效益。但目前市縣審計機關的預算績效審計尚未完全開展或效果不佳。一是預算績效審計基礎薄弱。預算績效審計實施時間短、基礎弱，審計人員可借鑒、可操作性的指導意見不足，可借鑒經驗不夠。二是預算績效自評價值不高。按照要求單位應對預算資金執行情況進行績效評價，提交預算績效報告。單位績效自評中績效指標較為寬泛，社會效益和經濟效益很難衡量，評價結果不具體，針對性普遍比較差，單位績效自評可用信息不多。三是預算績效評價體系尚不健全。各單位職能不同，績效目標設置也不相同，績效評價的方法單一，主觀因素判斷占比較大，目前尚未出臺對績效情況統一的衡量標準，績效評價的隨意性較大，審計評價工作的作用也因缺乏詳實量化的數據而大大受限。

（三）受審計環境影響，部門預算執行審計質量不高。在開展部門預算執行審計中，審計發現的問題大多集中在收支預算管理不嚴格、財務管理水平不高、國有資產管理不規范等內容。一是審計環境發生了變化，預算單位財務逐漸規范。隨著審計全覆蓋的提出，對各單位的預算執行基本都進行了輪審，部門單位在財務管理方面逐漸規范。二是基層審計機關審計任務繁重和審計力量不足的矛盾依然突出。基層審計機關工作的任務越來越艱巨，審計任務重與審計力量不足的矛盾日益突出，特別是部分審計時效性強、任務重、要求高、難度大，審計人員疲于應付完成項目，對一些項目未深入思考，只是簡單的按部就班開展工作。三是研究型審計未充分開展。在部門預算執行審計中，目前大多數審計人員在微觀問題進行了重點關注，比如對預決算編制是否科學、合理，預算收支是否真實、預算執行是否到位等方面進行重點審計，無法真正從宏觀角度去分析存在的問題，思考總結的少，對問題的形成因素和發生原因欠缺系統的思考，提出的解決策略針對性不高，不能從體制機制的高度給政府提出合理化建議。

切實提高部門預算執行審計質量的路徑

（一）樹立宏觀意識，促進重大政策措施落實到位。面對新形勢，審計人員要提高預算執行審計的宏觀性，當好重大政策落實的監督者。一要關注在部門預算編制中重大政策是否落實到位。要對預算編制中財政支出結構進行分析，比對一般性支出占比是否下降，總額是否減少，審查“過緊日子”要求在資金預算分配上是否得到落實。審查是否將論證不深入、審核把關不嚴等前期準備不充分的項目納入預算，造成項目進展緩慢，形成資金浪費等問題。審查是否將上年結轉結余資金、其他收入納入本年預算，查看是否出現預算指標壓減但實際支出不減等深層次的問題。二要關注預算執行中重大政策是否落實到位。重點關注單位在推進深化供給側結構性改革、“放管服”改革等重點任務方面的職責履行和目標任務完成情況，特別是要聚焦減稅降費、拖欠民營企業賬款整治等政策落實情況，關注清理規范收費項目、中央八項規定精神等落實情況，及時發現和糾正弄虛作假、有令不行、有禁不止，以及重大履職不到位等問題，確保黨委政府的相關政策措施落地見效。

（二）創新審計方式，探索大數據、績效審計和研究型審計。改進創新審計方式方法，將大數據審計、績效審計和研究型審計理念貫穿于部門預算執行審計的全過程。一要開展績效審計。部門預算審計工作應逐步從審查真實性、合法性向審查真實性、合法性和效益性的績效審計轉變。建立一套科學完整可操作性強的預算執行審計指標評價體系，進一步完善制度，實現審計目標的量化體現，為科學、規范開展預算執行審計提供法律保障，保證績效審計質量。同時深入研究帶有共性的深層次問題，從資金效益的角度、風險的層面來分析，從管理上、制度上發現和揭露效益方面存在的問題，促進財政制度和規范管理。二要開展大數據審計。樹立大數據審計理念，拓寬大數據審計范圍。運用大數據審計方法，快速對審計數據進行深層次、全方位分析，通過數據分析形成疑點數據，發現審計疑點，鎖定重點問題，揭示存在的問題，極大地提高審計效率，實現預算部門審計全覆蓋。三要開展研究型審計。堅持把研究貫穿于審計項目始終，年初提出年度審計理論研究計劃或方向，圍繞研究確定審計項目；組織實施時，開展審計理論專題研究資料收集，對問題進行深入研究；撰寫審計報告時，總結研究審計成果，系統分析影響改革推進、制約高質量發展的根本性和深層次原因，立足經濟監督要求，堅持從財政財務收支情況分析研究，提出有針對性的對策建議。

（三）加強審計全過程管理，提高預算執行審計質量。部門預算執行審計是一項宏觀性非常強的工作，要提高審計成效，必須從審計工作的各個環節入手，加強預算執行審計的全過程管理，堅持把好“五關”。一要把好審前準備關。按照部門預算執行審計工作要求，收集相關資料，學習財政等相關政策法規，詳細了解被審計單位相關數據及業務工作流程，編制科學精準、針對性較強的實施方案，為項目開展做好前期準備。二要把好現場實施關。審計實施是審計質量好壞最為關鍵的一個環節，應堅持“全面審計、突出重點”的方針，根據實際情況隨機應變的調整工作思路和審計重點。部門預算執行審計內容涉及面寬，加之有些違規違紀問題手段隱蔽，審計中要善于利用延伸審計，將問題一追到底，查深查透。同時指出的問題要真實準確，分析原因要深刻細致，要充分聽取被審計單位和相關方面意見，落實“三個區分開來”，客觀審慎作出評價和結論。三要把好報告撰寫關。審計報告是審計成果的最終體現，直接反映審計質量高低。要對審計取證進行充分詳細的分析匯總，根據查明的事實合理得出審計結論。撰寫報告時要統籌謀劃好審計報告布局，報告反映的內容要全面翔實，在緊扣預算執行財務收支合法合規的基礎上，將政策落實、任務完成等情況納入報告內容，向報告使用者提供內容可信可靠、真實完整的審計報告。四要把好審計建議關。對審計發現的問題，要追根溯源，進行從現象到本質，從微觀到宏觀的深層次剖析，并從體制機制、完善制度、強化管理、防范風險等方面，探討解決途徑和提出宏觀建議，以便制定更切實可行的預算管理制度，確保預算科學化、規范化，推動被審計單位工作提質增效。五要把好審計整改關。督促被審計單位對審計發現的問題加大整改力度，深刻認識預算執行中存在的缺陷和不足，促使預算單位糾正問題，改進工作，提高單位在未來預算執行中的科學性和規范性，進一步實現部門預算的約束力，推動提高財政財務管理工作水平。

（作者單位：漢中市審計局）