“雙重目標”金融：農信系統(tǒng)的機遇還是挑戰(zhàn)？

中國人民大學中國普惠金融研究院（CAFI）課題組

“雙重目標”是寫在農信系統(tǒng)基因中的屬性。1951年，在全國信用合作匯報會議和第一屆全國農村金融工作會議之后，為了能夠既便捷又優(yōu)惠地解決農戶社員融資需求問題，以及助力本地農業(yè)生產，農村信用合作社開始在全國試辦。在這之后幾十年的發(fā)展歷程中，農信社一直發(fā)揮著鄉(xiāng)村金融服務“主力軍”的作用。

從“發(fā)展普惠金融”自2013年正式被寫進黨的決議算起，普惠金融已在不斷探索中如火如荼地發(fā)展了十年。鄉(xiāng)村作為開展普惠金融服務的主要陣地之一，十年間不僅生產生活狀況發(fā)生翻天覆地的變化，金融市場的改變亦是每天都在發(fā)生。隨著“兩增兩控”等普惠金融政策的提出，廣大的大型、中型銀行不斷下沉到鄉(xiāng)村，難免出現優(yōu)質客戶群體金融服務過度供應的現象。

在此背景下，本文基于深入調研和研究分析提出，農信系統(tǒng)未來要進一步發(fā)展，一方面需要多措并舉提質增效來保證基本信貸業(yè)務的商業(yè)可持續(xù)性，另一方面在普惠金融高質量發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興、實現“雙碳”目標等國家戰(zhàn)略的背景下，農信系統(tǒng)也應在綠色普惠金融、鞏固脫貧攻堅成果、提升農戶家庭金融健康水平等方面探尋新的業(yè)務方向，履行社會責任，點亮原本就存在于生命中的“雙重目標”基因。

農信系統(tǒng)如何扎根鄉(xiāng)村

無論是開展金融服務還是踐行社會責任，農信系統(tǒng)的優(yōu)勢都在于“扎根”二字。

自成立以來一直扎根于農村地區(qū)，尤其是2003年之后的十年左右時間，隨著大行撤出縣域轉向服務城市化建設，而小貸公司、村鎮(zhèn)銀行等新型機構的規(guī)模相對偏小，農信系統(tǒng)成為鄉(xiāng)村金融最重要的組成部分。近年來，雖然大型銀行重返縣域，新型農村金融機構的發(fā)展取得了一定成效，但農信系統(tǒng)在鄉(xiāng)村的重要作用仍未改變。

扎根農村、服務一方，農信系統(tǒng)機構在金融機構涉農貸款總金額中的比重基本穩(wěn)定在30%左右。“涉農貸款”是判斷金融機構支持鄉(xiāng)村振興總體規(guī)模的綜合指標。雖然在2011年-2020年，涉農貸款占比出現了小幅下降，但結合總資產占比分析可以發(fā)現，農信系統(tǒng)以12.4%的商業(yè)銀行總資產，發(fā)放了28.9%的涉農貸款，這說明農信系統(tǒng)的資產配置主要用于鄉(xiāng)村發(fā)展，多年來總體上堅持了服務鄉(xiāng)村的定位，一直以來都是鄉(xiāng)村金融服務的主要機構。

農信系統(tǒng)在鄉(xiāng)村除了提供金融服務，更重要的是其在實踐中還履行了不容忽視的社會責任，比如通過公益慈善和業(yè)務拓展兩種形式，對金融消費者、鄉(xiāng)村產業(yè)、鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展提供更綜合的支持。

此外，農信系統(tǒng)積極踐行綠色發(fā)展理念，一方面加大對生態(tài)旅游、清潔能源、節(jié)能減排、綠色農業(yè)、廁所革命等新興領域的支持力度；另一方面通過構建個人和企業(yè)綠色行為采集、展示、評價與應用標準體系，將個人和企業(yè)的綠色表現作為授信的前提條件，引導、激勵鄉(xiāng)村居民和企業(yè)踐行綠色低碳行為，有效支持鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設。

不得不正視的生存困境

一、經營指標表現低于同行業(yè)

近年來，農信系統(tǒng)的經營狀況相比其他機構出現了全面下降。如表1所示，作為目前農信系統(tǒng)的主要機構，農商行的主要經營指標在近年來出現了普遍下降：

表1：2014年-2022年不同類型銀行主要經營指標增幅（單位：%）

資料來源：根據原銀保監(jiān)會相關數據進行測算。制表：于宗文

一是資產利潤率與凈息差大幅下降。從盈利能力來看，2014年-2022年各類型銀行的資產利潤率（ROA）和凈息差（NIM，原銀保監(jiān)會自2017年開始披露此數據）均出現了下降，但農商行的資產利潤率總體下降幅度是最大的。值得注意的是，2014年農商行總體的資產利潤率為1.38%，處于最高水平，但2022年為0.52%，是各類銀行中資產收益率最低的機構。從凈息差看，除股份行外的各類銀行都出現了下降，但農商行的降幅28.8%依然是最大的。

二是資本充足水平有待提升。從資本充足率來看，除農商行外，其他銀行的資本充足率都是上升的。農商行的資本充足率在2014年-2022年間從13.8%下降到12.4%，降幅為10.4%。資本充足率的下降，將限制農商行資產擴張能力，從而降低其服務鄉(xiāng)村振興的金融支持能力。

三是資產質量下降嚴重。從資產質量看，各類型銀行的不良貸款率都是上升的，但農商行的上升幅度最大。從2014年的1.87%上升到2022年的3.22%，上升幅度為72.1%。不良貸款率較高，主要是由于農商行面對的客戶和產業(yè)的弱質性較強，但同時也有很多其他因素，如風控能力較低、數字金融轉型較慢、偏離“支農支小”定位目標等。

二、市場化發(fā)展中出現“使命漂移”

農信系統(tǒng)的設立初衷就是“互助合作”性質的金融機構，主要服務于農村地區(qū)的農戶、小微企業(yè)，但是如上所述，其在發(fā)展過程中總體轉向了市場化方向。在這個過程中，由于三農、小微經營者相比非農產業(yè)、大中型企業(yè)具有“弱質性”特征，面臨的自然、市場風險較大，同時經營和財務韌性也相對較低，這就使得部分農信系統(tǒng)的金融機構為追求短期回報，會出現“使命漂移”現象。具體表現在：

首先，農信系統(tǒng)法人機構數量減少，存在“離鄉(xiāng)進城”現象。2010年-2022年，農信系統(tǒng)法人機構數量從2954家下降到了2177家，減少了777家，降幅為26%。出現這種現象的主要原因是農信社通過合并重組等方式進行改制，從而使得地市級法人機構數量迅速增長。

據中國人民銀行（下稱“央行”）統(tǒng)計，“截至2018年末，全國地市級統(tǒng)一法人農信系統(tǒng)23家，地市級城區(qū)法人農信系統(tǒng)437家，共占全部農信系統(tǒng)的21%”。這些地市級法人機構與縣域市場距離較遠，可能會降低開拓鄉(xiāng)村地區(qū)客戶的能力，同時某些機構在業(yè)務方向上還偏離了支農、支小的定位，將金融資源投向了地方融資平臺、國有企業(yè)等大型客戶。

其次，投資業(yè)務曾過快發(fā)展。在利率市場化、數字金融發(fā)展背景下，部分農商行由于貸款投放能力較弱且自身專業(yè)投資能力也有所欠缺，傳統(tǒng)信貸業(yè)務增長乏力。因此，在2013年-2018年，更多的資金運用投向了同業(yè)理財、委外投資等投資業(yè)務，資產結構發(fā)生了較大變化。

在此期間，雖然農信系統(tǒng)資產規(guī)模快速擴大，也一定程度上增加了收益，但投資業(yè)務的擴大，使得直接支持鄉(xiāng)村市場主體發(fā)展的信貸業(yè)務重要性相對降低，這在一定程度上偏離了“支農支小”的定位，形成了一定的“使命漂移”現象，同時由于資金期限錯配，還存在較高的流動性風險。

三、大行“下沉”帶來的挑戰(zhàn)

大行“下沉”縣域趨勢明顯。但與此同時，大行服務農村小微企業(yè)的專業(yè)性也在不斷提升。自2016年后，大型銀行陸續(xù)成立了普惠金融事業(yè)部、農村金融事業(yè)部等專業(yè)化服務機構，引入與服務“大中型企業(yè)”不同的專業(yè)小微金融技術。

大型銀行下沉加劇了鄉(xiāng)村金融市場的競爭程度，也打亂了農信系統(tǒng)在鄉(xiāng)村原有的業(yè)務發(fā)展布局，農信系統(tǒng)需要采取措施應對更激烈競爭帶來的挑戰(zhàn)，減少客戶的流失，特別是優(yōu)質客戶被“掐尖”。

挑戰(zhàn)主要體現在：首先，大型銀行的融資利率更低。大型銀行資金實力雄厚，憑借資金成本低的優(yōu)勢可以向鄉(xiāng)村提供低于同行的利率。

其次，大型銀行更易獲得全國性試點政策。當前，部分面向鄉(xiāng)村的政策會指定金融機構類別，指定的金融機構往往是大型銀行。例如，2022年設立的設備更新改造專項再貸款、科技創(chuàng)新再貸款均僅向21家金融機構發(fā)放，包括農信系統(tǒng)在內的地方性中小銀行幾乎不在名單內，這些機構中符合要求的客戶為了降低融資成本往往會提前歸還貸款，轉而向有貼息的21家機構申請貸款。

再者，大型銀行憑借金融科技為客戶提供更優(yōu)質的服務。金融科技優(yōu)勢是大型銀行在缺少基層網點的情況下下沉鄉(xiāng)村的突破口，大型銀行遠高于農信系統(tǒng)的科技投入，讓其能夠通過線上方式提供除信貸以外更綜合的數字金融服務。數字金融素養(yǎng)高的客戶更易被大型銀行優(yōu)質的線上服務吸引，而農信系統(tǒng)依靠網點和社會服務與客戶建立黏性需要更高的成本。

四、管理體制、公司治理等問題有待解決

除直轄市和部分省區(qū)外，目前多數省農信系統(tǒng)的管理體制是由省政府領導、省聯(lián)社具體負責，這種管理體制是中國由財政主導向金融主導的經濟發(fā)展模式下，中央與地方政府對全國金融資源進行統(tǒng)籌配置的結果。

客觀上，省聯(lián)社對于農信機構在業(yè)務指導、公司治理、防控風險、信息系統(tǒng)建設、資金融通、理順與縣市政府關系方面，充分發(fā)揮了管理、指導、協(xié)調、服務職能。但另一方面，隨著農信系統(tǒng)機構產權改革、公司治理水平逐步提升，縣級法人機構在業(yè)務層面的獨立發(fā)展需求日益迫切。

在這種情況下，省聯(lián)社由各個縣聯(lián)社“自下而上入股成立”和“自上而下管理與控制”的矛盾凸顯。如今，明確省聯(lián)社管理職能、理順二級法人機構之間關系的呼聲越來越多。2003年改革后，隨著產權制度進一步明晰，農信社的公司治理水平有了顯著提升。雖然“三會一層”為主體的公司治理組織架構普遍建立，但仍有一些農信機構在治理上存在嚴重缺陷，主要體現在關鍵經營決策由少數人掌控，未形成有效的委托-代理的制衡機制。

五、風險控制、數字化轉型的能力亟需提升

自2018年以來，央行會定期開展對金融機構的評級，從結果看農信系統(tǒng)高風險機構數量最多。2020年-2021年央行對4023家、4021家大中小銀行的評級中，高風險機構數量最多的仍然集中在農信系統(tǒng)，2020年、2021年農信系統(tǒng)高風險機構數量分別為285家、186家，這些機構的總資產占到整個農信系統(tǒng)總資產的8%、5%。

央行的金融機構評級是針對機構總體的經營效率和風險能力的評級。從前文也可以看到，農商行的不良貸款率相對其他銀行來說是較高的，這也從具體貸款業(yè)務層面說明其風險控制能力相對較低。總體而言，農商系統(tǒng)的風險防控能力仍需提升。

金融業(yè)務的數字化轉型已經成為金融機構提升服務效率、防控風險的必然要求，但是金融科技投入所需要的資金體量是非常大的，作為縣域獨立法人，數字化轉型所需的人才、資金、技術投入能力有限，這也間接造成了在數字化轉型的趨勢下，數字能力弱成為農信系統(tǒng)競爭中的短板。即使作為全省的金融科技服務機構，省聯(lián)社每年也只能投入有限資金。這與大型銀行百億元以上的投入差距頗大。如何提升數字化發(fā)展能力，也是農信系統(tǒng)當前面臨的挑戰(zhàn)之一。

鄉(xiāng)村“雙重目標”金融之國際實踐

從美日荷德四國的情況來看，以合作金融為代表的“雙重目標”金融都是支持農業(yè)發(fā)展的主力軍。在美國，如圖1所示，截至2022年末，約有45%、共3061億美元的農業(yè)貸款余額來自具有信用合作性質的農場信貸系統(tǒng)。

圖1：美國農場信貸系統(tǒng)及其相關組織

資料來源：美國農場信貸系統(tǒng)官網（farmcredit.com）

在日本，如圖2所示，2019年，合作金融機構共占日本農業(yè)信貸市場份額的54%。

圖2：2019年日本農業(yè)信貸市場份額分布

資料來源：日本農林中金綜合研究所主任研究員王雷軒在2022年“日本鄉(xiāng)村金融對助力鄉(xiāng)村振興主題的啟示與思考”討論會上的報告

在荷蘭，無論從信貸還是保險來看，“雙重目標”金融都發(fā)揮了主力作用。如圖3所示，荷蘭絕大部分食品與農業(yè)貸款由Rabobank、ABN AMRO和ING三家銀行提供。

圖3：2020年荷蘭食品與農業(yè)貸款市場份額分布

資料來源：根據公開資料整理（fi-compass）

其中，合作銀行Rabobank在荷蘭食品與農業(yè)貸款領域的市場占有率超過八成。類似的，在荷蘭農業(yè)保險領域，AgriVer、Interpolis、Vereinigte Hagel等主要供應商均具有合作或互助保險公司的治理結構。

在德國，金融機構數量明顯更多、競爭更加激烈。從市場份額來看，如圖4所示，合作銀行（Genossenschaftsbanken）占比50%，儲蓄銀行（Sparkassen）占比23%，商業(yè)銀行占比11%。由于合作銀行和儲蓄銀行都具有“雙重目標”特征，因此目前德國超七成的農業(yè)貸款是由“雙重目標”金融機構提供的。

圖4：2020年德國農業(yè)貸款市場份額分布

資料來源：根據公開資料整理（fi-compass）

世界上絕大多數國家的鄉(xiāng)村都經歷了從農業(yè)為主要產業(yè)到農業(yè)產值和農業(yè)就業(yè)人口占比逐漸變小的過程。相應地，支持鄉(xiāng)村非農產業(yè)、基礎設施和公共服務發(fā)展的金融服務也通常是由已經在鄉(xiāng)村市場長期存在的農業(yè)金融供應商提供。這種情況在日本、荷蘭和德國表現得尤為突出。相較而言，美國的農場信貸系統(tǒng)更加專注于農業(yè)發(fā)展的支持，但同時也會提供鄉(xiāng)村基礎設施和住房抵押貸款融資。

除此之外，支持美國鄉(xiāng)村發(fā)展的主要供應商還包括社區(qū)銀行（Community Banks）、信用社（Credit Unions）、地區(qū)和全國性銀行、貸款基金和風險投資基金等。其中，部分銀行、信用社、貸款基金和風險投資基金經過美國財政部下設的CDFI基金認證成為專注于社區(qū)發(fā)展的CDFI，重點支持低收入社區(qū)建設可負擔住房、幫助社區(qū)內家庭購買或租賃可負擔的住房、投資于當地的醫(yī)療設施、學校或社區(qū)中心等，具有突出的“雙重目標”金融特征。

當發(fā)達國家以利潤驅動為主的金融難以滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求時，“雙重目標”金融就會在鄉(xiāng)村出現。而其能持續(xù)發(fā)揮重要作用主要因為五方面要點：一是城鄉(xiāng)福祉平等的政策目標；二是政府對“雙重目標”金融機構的立法支持和多種政策激勵；三是合適的治理結構自然促成了合適的發(fā)展戰(zhàn)略；四是形成了“上天下地”的完整體系——上能連通資本市場、大金融機構，小機構能夠通過同業(yè)網絡實現更完整的金融功能性和安全性，下能有效觸達主要客群的完整體系；五是堅持采用“金融+賦能”的發(fā)展模式。

事實上，在有些方面中國也采取了相關行動，例如中國推進鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略，實現共同富裕。同時，從國際實踐中，我們還可以得到三點關鍵啟示：一是鄉(xiāng)村發(fā)展的特殊性使得“雙重目標”鄉(xiāng)村金融非常必要；二是政府應該在“雙重目標”鄉(xiāng)村金融的發(fā)展中發(fā)揮重要引導作用；三是可持續(xù)發(fā)展的“雙重目標”鄉(xiāng)村金融，需要適當的治理結構和通達的生態(tài)體系。

未來如何開展“雙重目標”金融

一、以“雙重目標”鞏固和形成新時期在鄉(xiāng)村的優(yōu)勢

農信系統(tǒng)在農村金融服務中的比較優(yōu)勢在于“縣域小法人”的“經營靈活性”和所積累的“社會資本”，在大行和互聯(lián)網金融機構下沉的新金融機構背景下，“社會資本”正在成為更加重要的優(yōu)勢。因此，為使“雙重目標”更加協(xié)調和互為支持，農信系統(tǒng)應當以實現“雙重目標”作為新時期的戰(zhàn)略，增添社會治理、信用體系建設、助力小微和集體經濟數字化轉型等社會服務內容，增加客戶服務黏性。

二、以實現“雙重目標”為宗旨理順農信系統(tǒng)管理體制

省聯(lián)社是助力農信系統(tǒng)金融機構實現“規(guī)模效應”的服務型機構。在共同的“雙重目標”下，省聯(lián)社改革應明確宗旨是：助力縣域法人實現在產權制度、公司治理、風險防控、金融科技發(fā)展等方面全面融入“雙重目標”戰(zhàn)略，并且要增加社會服務的創(chuàng)新內容。為此，無論采取哪一種改制模式，省聯(lián)社改革的方向都是要從“行政管理”轉向“依法管理”并強化“服務功能”。服務功能主要包括有戰(zhàn)略制定、金融科技發(fā)展、協(xié)調融通資金、綜合金融服務等，通過改革強化縣域法人機構外部助力。

三、探索農村金融政策體系的改革調整

以“雙重目標”為戰(zhàn)略發(fā)展方向，支持鄉(xiāng)村發(fā)展，必然要面臨風險較高、弱質性較強的農業(yè)與小微客戶，同時在新時期內還會增加很多社會服務內容，這些社會服務內容很多帶有“公共產品”的性質。在這種背景下，鄉(xiāng)村金融政策體系就要做出相應的調整，明確其有別于純商業(yè)性機構的法律定位，調整現有政策匹配農信系統(tǒng)的服務內容，甚至為兼顧“雙重目標”的機構頒布專門的法律。

化解使命漂移、管理體制、公司治理、風險防控、數字化轉型等問題，定位“雙重目標”是總原則，所有問題化解都要從這個目標出發(fā)。農信機構的未來發(fā)展方向在于，堅持以實現“商業(yè)可持續(xù)和社會效益雙重目標”為核心和出發(fā)點，并將其貫徹到“發(fā)展戰(zhàn)略、管理體制、治理結構、風險控制、數字轉型”等銀行經營的所有方面和流程中。

（本文內容摘選自《中國普惠金融發(fā)展報告（2023）》；編輯：張穎馨、張威）