國際金融犯罪的預(yù)防和控制

高鴻　寧昊

以詐騙和洗錢為代表的金融犯罪規(guī)模和影響逐步擴(kuò)大，金融犯罪問題已經(jīng)從一個國家內(nèi)部問題轉(zhuǎn)變?yōu)閲H性問題。金融管理部門、司法機(jī)關(guān)還須統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個領(lǐng)域共同發(fā)力，探索金融犯罪共治藍(lán)海，完善金融風(fēng)險防控體系。進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)防和控制金融犯罪的國際合作，推動不同國家和國際組織在全球詐騙、洗錢、跨境賭博等金融犯罪斗爭工作中簡化司法程序、簽署國際公約、實施互相認(rèn)可的治理標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，金融犯罪雖頻繁被國際議題所討論，卻并未上升到應(yīng)有的重視程度，金融管理部門、司法機(jī)關(guān)還須統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個領(lǐng)域共同發(fā)力，探索金融犯罪共治藍(lán)海，完善金融風(fēng)險防控體系。

我國金融犯罪領(lǐng)域存在的問題

金融監(jiān)管層面。在金融違法行為中，違反金融管理規(guī)定和觸犯法律之間的界限模糊，事實認(rèn)定具有極高的專業(yè)性。雖然金融犯罪在法律上都給予了處罰，但缺乏《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》一類的預(yù)防性、“去犯罪化”的金融法律，加之公眾金融知識儲備不足，缺乏對金融犯罪嚴(yán)重性的認(rèn)識。當(dāng)前打擊金融犯罪的措施與監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融法律的傳統(tǒng)規(guī)定方法不適應(yīng)，相關(guān)工作在一些領(lǐng)域難以被認(rèn)可。監(jiān)管部門在協(xié)助司法部門對金融犯罪進(jìn)行調(diào)查或執(zhí)行時，承擔(dān)的風(fēng)險逐年上升。此外，金融犯罪執(zhí)行難。一方面，金融非法收益比執(zhí)行成本低廉，嚴(yán)重降低了執(zhí)法人員的執(zhí)行意愿；另一方面，案件依靠傳統(tǒng)司法執(zhí)行難以有效執(zhí)行。金融監(jiān)管部門考慮采用非傳統(tǒng)執(zhí)行工具時，沒有刑事起訴的法定權(quán)力還缺乏民事執(zhí)行依據(jù)和能力，甚至沒有金融調(diào)查隊或執(zhí)法隊，難以對金融犯罪違法所得通過專業(yè)化的金融調(diào)查追繳，致使出現(xiàn)刑事犯罪民事化處理，通過簽署保證書、承諾不再犯等形式處置完成，雖然在一定程度上加快了懲處速度和效率，但本質(zhì)上還是出現(xiàn)了處罰不嚴(yán)厲、形式化、表面化等問題。相關(guān)法律也未明確金融管理部門有減少金融犯罪的義務(wù)，金融規(guī)章條例打擊金融犯罪相關(guān)內(nèi)容較少，多種因素最終導(dǎo)致金融犯罪主要交由司法機(jī)關(guān)處理，但司法部門普遍存在經(jīng)驗、專業(yè)上的不足，金融風(fēng)險管控能力弱等問題。

金融行業(yè)層面。行業(yè)內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)由于擔(dān)心聲譽(yù)風(fēng)險，不想將涉及內(nèi)部人員的金融犯罪案件上報或公布，再加上需要協(xié)助有權(quán)機(jī)關(guān)，還需要獨自評估金融犯罪行為，同時承擔(dān)法律和監(jiān)管雙重責(zé)任而導(dǎo)致負(fù)擔(dān)過重。從金融從業(yè)者角度來看，一方面，在對金融犯罪的培訓(xùn)、專業(yè)素養(yǎng)不足的情況下，極易因疏忽大意或未執(zhí)行法律規(guī)定而成為共犯，面臨刑事處罰；另一方面，預(yù)防和控制金融犯罪的工作多與本單位設(shè)定的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)相沖突。從盡職調(diào)查開始，金融機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員就面臨著極大的壓力和風(fēng)險。另外，金融機(jī)構(gòu)外包服務(wù)會帶來信息泄露等問題，特別是外包商人員的高流動性、逐利性及對監(jiān)管規(guī)范、客戶責(zé)任等工作的不了解加大了金融犯罪風(fēng)險。從合規(guī)角度上看，金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性是防控金融犯罪的重要環(huán)節(jié)，可以減少濫用職權(quán)并增加實施犯罪的困難程度，但在執(zhí)行上存在不到位的問題，如反洗錢中形式化的客戶身份識別和表面化的風(fēng)險自評估工作；在流程上存在缺乏整合的問題，如對交易記錄的完整、連續(xù)、可追溯的合規(guī)要求非常嚴(yán)格，但對資金來源和用途只要有可行性的程序即可。金融機(jī)構(gòu)雖然可以根據(jù)自身的風(fēng)險自由度和容忍度對合規(guī)流程進(jìn)行優(yōu)化，但由于復(fù)雜因素缺乏優(yōu)化動力。此外，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)合規(guī)部門難處理犯罪案件，卻要承擔(dān)玩忽職守、協(xié)助犯罪的風(fēng)險。在舉報獎勵上，舉報者通常不會得到機(jī)構(gòu)內(nèi)部的尊重和支持，導(dǎo)致獎勵制度效果不佳。

國內(nèi)社會和國際層面。預(yù)防和控制金融犯罪課題在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的重視不足，金融專業(yè)又少有相關(guān)課程，既缺乏系統(tǒng)性的梳理整合工作，又缺少歷史性的經(jīng)驗總結(jié)和發(fā)展，金融培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對相關(guān)內(nèi)容培訓(xùn)較多，卻少有正規(guī)高校、科研機(jī)構(gòu)的參與。政府內(nèi)受任期影響，缺乏相關(guān)工作的連續(xù)性，而社會上的教育機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所舉辦的私營企業(yè)家培訓(xùn)卻非常注重這部分內(nèi)容。另外，社會媒體在形成輿論并提升金融犯罪的關(guān)注度方面作用顯著，但個別自媒體過度去追求轟動效應(yīng)，就會難讓金融部門認(rèn)可媒體的貢獻(xiàn)并建立長期互信關(guān)系。同時，如果媒體不注重把控報道時機(jī)，過早公開信息就會導(dǎo)致犯罪分子逃逸或破壞證據(jù)、轉(zhuǎn)移贓款，甚至令金融機(jī)構(gòu)遭遇信任危機(jī)。

因此，公開透明對防控金融犯罪都有利。國際組織在預(yù)防和控制金融犯罪方面的倡議近年來逐漸上升，但優(yōu)先級別仍然較低，各國央行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與執(zhí)法部門在認(rèn)識金融犯罪問題上還存在著較大的鴻溝。此外，受各國司法系統(tǒng)制度上的局限，特別是歐美國家為保護(hù)本國資本經(jīng)濟(jì)體的利益，導(dǎo)致國家法律條款難以適應(yīng)大規(guī)模國際金融犯罪治理工作的跨國有效銜接。

國際金融犯罪的預(yù)防和控制

完善監(jiān)管方式，引入創(chuàng)新機(jī)制。金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持審慎監(jiān)管原則，突出國際金融犯罪預(yù)防性監(jiān)管理念，完善金融犯罪風(fēng)險識別程序和化險方案，提前識別風(fēng)險并及時進(jìn)行監(jiān)管介入。針對不同機(jī)構(gòu)的特點，訂制化推行監(jiān)管新規(guī)和措施，減少被動性的事后監(jiān)督手段。創(chuàng)新委托監(jiān)管的方式，通過委托其他機(jī)構(gòu)代理進(jìn)行金融犯罪的調(diào)查和取證來彌補(bǔ)監(jiān)管資源和力量不足的問題。注重更多地參與到協(xié)助司法活動過程當(dāng)中，有效識別和查封金融犯罪資產(chǎn)，從資產(chǎn)來源和性質(zhì)上獲取線索、補(bǔ)全疏漏，完善措施。配合建立受害者資金挽損、補(bǔ)償和返還機(jī)制，在震懾和警示犯罪行為的同時，踐行金融為民服務(wù)、維護(hù)金融法規(guī)權(quán)威。監(jiān)管部門還應(yīng)當(dāng)注重充分發(fā)揮相關(guān)組織的作用，金融行業(yè)的自律管理也是監(jiān)管體制的重要組成部分，同時也是協(xié)助監(jiān)管部門開展工作的重要抓手，發(fā)揮各類自律組織、行業(yè)協(xié)會的作用有助于規(guī)范金融從業(yè)人員的行為操守，增強(qiáng)從業(yè)人員的職業(yè)道德和自律能力，還有著監(jiān)管成本低，靈活兼容各類監(jiān)管和管理工作的優(yōu)勢，進(jìn)一步可以充分利用一些民間組織發(fā)布的數(shù)據(jù)指數(shù)，提升防控金融犯罪的透明度。此外，由于金融機(jī)構(gòu)金融活動中確保參與者信息真實、有效，不被犯罪分子所利用等方面承擔(dān)著重要的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)推動相關(guān)法律給予機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員一定的保護(hù)，嘗試探索保險業(yè)在防控國際金融犯罪工作中的作用，創(chuàng)新銀保聯(lián)動機(jī)制。

推動金融合規(guī)，培養(yǎng)專業(yè)人才。合規(guī)能識別可疑交易行為，發(fā)現(xiàn)異常和風(fēng)險。提升金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性是預(yù)防和控制金融犯罪工作的另一項重要抓手。金融監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升金融犯罪預(yù)防策略和程序，強(qiáng)化對從業(yè)人員的能力，以及對金融犯罪的相關(guān)培訓(xùn)。強(qiáng)化履職經(jīng)驗、業(yè)務(wù)素質(zhì)上的認(rèn)證，加強(qiáng)對能為金融犯罪提供便利的工具、設(shè)備的安全評估和管控。加強(qiáng)金融行業(yè)數(shù)據(jù)信息保護(hù)，有效控制信息的獲取、交易、記錄等能力。頒布條例對機(jī)構(gòu)已整改的內(nèi)容減少處罰，對拒不整改的采取拒絕展期、吊銷或終止許可證等方式嚴(yán)肅處理。同時規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的部門配置，推動合規(guī)部門與管理層分離，減少本單位的制約。針對合規(guī)能力不強(qiáng)的中小金融機(jī)構(gòu)，在強(qiáng)化人員培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鼓勵引入專業(yè)人士參與合規(guī)和防控金融犯罪工作，避免出現(xiàn)治理洼地。進(jìn)一步強(qiáng)化與高校、科研機(jī)構(gòu)的合作，著力培養(yǎng)一批高質(zhì)量的合規(guī)人才，積極推動相關(guān)單位參與國際間行業(yè)準(zhǔn)則的制定和發(fā)展研討培訓(xùn)等活動。

創(chuàng)新監(jiān)管科技，挖掘數(shù)據(jù)潛力。創(chuàng)新技術(shù)預(yù)防措施，運用科技手段賦能對金融知識、法律的宣傳、培訓(xùn)、教育。隨著金融犯罪環(huán)境的變化，不斷更新監(jiān)管科技手段，降低金融犯罪的潛在發(fā)生率。建設(shè)金融犯罪預(yù)防控制系統(tǒng)，強(qiáng)化預(yù)防程序設(shè)計，降低內(nèi)部人員的犯罪率。建立科學(xué)防控金融犯罪的定量評價技術(shù)，優(yōu)化考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管評價體系。探索構(gòu)建金融情報數(shù)據(jù)庫體系，建立防控和打擊金融不法活動的專用金融情報系統(tǒng)，強(qiáng)化金融違法信息共享，研究成立多部門聯(lián)合金融情報委員會或工作組，為數(shù)據(jù)共享、分析和研判提供便利。此外，金融數(shù)據(jù)信息多涉商業(yè)秘密甚至國家機(jī)密，在部門共享過程中特別要嚴(yán)格遵循保密法、個人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法等相關(guān)法律。在國際金融犯罪交流活動中，要特別限制與國外機(jī)構(gòu)溝通信息用途，可以探索商業(yè)數(shù)據(jù)庫在金融犯罪防控工作中的作用，通過商用數(shù)據(jù)庫中公開披露的信息，滿足金融機(jī)構(gòu)日常的初步盡職調(diào)查等工作。可嘗試推動建立金融大數(shù)據(jù)庫，并將之與其他數(shù)據(jù)整合到一個國家智能系統(tǒng)中，反向協(xié)助監(jiān)管部門的金融調(diào)查和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險合規(guī)工作。創(chuàng)新機(jī)器學(xué)習(xí)、生物行為識別和實時詐騙預(yù)警等技術(shù)的研發(fā)投入和實踐運用，降低防控金融犯罪的長期成本，建立內(nèi)外部金融犯罪監(jiān)測系統(tǒng)，及時識別金融違法事件。

設(shè)置特別監(jiān)管部門，強(qiáng)化國際交流協(xié)作。由于政府在對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的同時還須注意保護(hù)公眾利益，可考慮在中央金融委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，于負(fù)責(zé)宏觀審慎的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置金融犯罪特別監(jiān)管部門，將反跨境賭博、反電信詐騙、反洗錢、違規(guī)金融放貸、非法集資等涉及金融活動的違法行為全部納入，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。推動金融犯罪在金融行業(yè)內(nèi)有序處理、維護(hù)金融穩(wěn)定的同時，將工作配合延伸到行業(yè)外的司法領(lǐng)域，出臺相關(guān)法律，賦予金融犯罪監(jiān)管部門對全部參與金融活動主體的金融調(diào)查權(quán)力，考慮建立金融調(diào)查隊或執(zhí)法隊，用于收集復(fù)雜隱蔽的金融證據(jù)，追回和移交犯罪收益，追究擾亂金融市場、破壞金融穩(wěn)定的責(zé)任，應(yīng)對金融犯罪手段花樣不斷翻新的挑戰(zhàn)，改善目前洗錢、欺詐等金融犯罪在起訴、定罪和收繳違法所得等各環(huán)節(jié)執(zhí)行和完成率低等問題。同時，建立以中央金融管理部門為主的預(yù)防和控制金融犯罪監(jiān)督管理體制有助于國際金融犯罪部門間的交流協(xié)作。

進(jìn)一步強(qiáng)化國際合作，推動不同國家和國際組織在全球金融犯罪工作中簡化司法程序、簽署國際公約、實施互相認(rèn)可的治理標(biāo)準(zhǔn)，共同完善計量金融犯罪和相關(guān)問題的指標(biāo)框架，探索金融犯罪實施主體信息向國際組織、屬地司法管轄區(qū)監(jiān)管當(dāng)局披露，聯(lián)合開展跨境懲戒工作，壓實業(yè)務(wù)所在國機(jī)構(gòu)的金融準(zhǔn)入控制和屬地管理職責(zé)，應(yīng)對當(dāng)前科技創(chuàng)新、世紀(jì)疫情、地緣政治沖突等因素為打擊和防控國際金融犯罪帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。倡議各國深入了解金融犯罪對社會發(fā)展的嚴(yán)重影響，挖掘驅(qū)動金融犯罪行為的主要因素，提升對金融犯罪預(yù)防和控制工作的重視程度。遏制金融犯罪的多發(fā)高發(fā)態(tài)勢將有效促進(jìn)公共服務(wù)投資、社會生產(chǎn)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，金融犯罪的下降將最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。因此，建議將預(yù)防和控制國際金融犯罪與國際減貧措施、全球環(huán)境治理、全民教育行動等國際重點工作擺在同等位置，進(jìn)一步開展對未來相關(guān)事項的研究工作。

（高鴻為中國人民銀行陽泉市分行黨委書記、行長，寧昊為中國人民銀行陽泉市中心支行副科長。實習(xí)編輯/周茗一）