建設用地集約節約利用評價研究進展及啟示

魏含津

河海大學

引言

在我國的現代化進程中，土地問題始終具有全局性、根本性、戰略性的意義。近些年來，隨著經濟發展，我國各地方、各行業對于土地資源的需求量不斷增加。與之形成鮮明反差的是我國土地資源盡管絕對數量較多，但是人均土地資源的占有量相對較少，開發和保護問題突出。據第三次國土土地調查顯示，我國人均耕地面積僅1.36畝，人地矛盾突出。同時，隨著現代化建設的深入推進、水利工程項目的不斷建設，原本匱乏的土地資源將呈現進一步減少的趨勢。對此，國家高度重視，強法治、嚴管控，通過逐步修正各行業土地配額和限制標準，強化重大基礎設施項目的硬性土地利用約束，積極推進土地的集約性、節約性利用，嚴守耕地紅線。本文立足于這一形勢，梳理與總結了國內外學者有關土地集約節約利用的內涵、路徑與評價的相關討論。

一、土地集約節約利用的概念與內涵

要開展土地集約節約利用相關研究，首先應明晰其概念與內涵。土地集約利用的理念最早由大衛·里卡多（David Ricardo）等古典政治經濟學家提出。研究方向主要集中在農業集約利用和控制城市擴散等方面。理查德.T部分學者從土地的投入程度、產出效益及利用強度等方面入手進行研究。也有一些學者依據土地報酬遞減的規律進行研究，認為土地集約利用應該是在加大投入生產資本的同時，必須要能獲得一定比例的生產產出。[1]

在此基礎上，各國學者提出了一些相對比較成熟的理論研究，主要包括精明增長理論、地租地價論、土地地域論和土地利用可持續發展論等。其中，1997年，美國馬里蘭州州長格蘭鄧寧所提出的“精明增長”（Smart Growth）一詞，于2000 年進一步由“美國精明增長聯盟”（Smart Growth America）確定其核心內涵，并指導城市規劃建設。英國政治經濟學家李嘉圖等人發現并證明了土地集約耕作中的酬勞遞減現象，即級差地租產生是因為土地的集約節約利用，因此誕生了土地地租理論。[2]

國內關于土地集約節約利用的研究展開相對較晚，主要集中在建設用地和開發用地方面，從土地節約與集約兩個層面展開。根據國土資源部相關規定與近年來學者們的研究表明，節約即最大限度地充分利用有限的資源，本質是控制非農建設用地的增加，建立更加合理的用地理念、用地方式。[3]

土地集約利用是一種有效的土地開發經營模式，其在優化土地空間布局、合理化土地利用結構的基礎上，通過增加單位面積土地的投入、加強存量土地的價值發掘，以及改善經營管理方式等途徑，最終實現土地的社會效益、經濟效益和環境效益的綜合最大化。從土地集約利用的成效來看，我們認為其應涵蓋土地產出的高效、土地布局和結構的合理性以及土地利用效益和諧統一三個層面的意義。若從空間尺度來看，土地集約利用的含義又可以分為宏觀、中觀、微觀三個層次[4]。

雖然學者們對土地集約節約利用概念與內涵界定不完全相同，但是精明增長理論與我國建設用地集約節約利用理念具有相似性，并且眾多學者普遍認為，通過節約集約的方式運用土地，可以提高土地的利用效率，更好地實現土地資源的利用效益，并確保不同方面的發展得到全面、有效的推進。保障土地的經濟、社會及生態環境的全面協調發展，是節約集約利用土地的根本目的。

二、土地集約節約利用路徑有關研究

為了實現土地的集約和節約利用，各國采取了多種措施優化土地利用方案，以提高土地的利用效率。考慮到大多數發達國家土地資源相對人口稀少，人地矛盾不太明顯，所以國外學者的研究多集中于城市規劃、農村建設、可持續發展、耕地保護、生態環境等方面。[5]

在美國，區劃制和城市精明增長理論的制定與實施是推動土地集約節約利用的主要措施。為應對城市邊界快速擴張對土地和生態資源的危害，20 世紀60 年代，美國提出城市精明增長理論，最終制定了規范保護公共空間、農業用地、自然景觀等方方面面的城市精明增長原則，并引入區劃制，從規劃城市發展、實現土地的節約集約利用等方面加以實施。此外，美國還開發了三種規劃和管理工具，即控制、引導和配套，以實現土地集約節約利用并保護土地和生態環境。

日本制訂了明確的法規和深入的技術措施，以促進農田、農業區、城市周邊地區和林地的高效集約利用。舉例而言，城市的立體化發展方式是延用日本一種典型的方法，可有效控制城市擴張的速度，更好地利用城市土地；此外，日本也正在籌建技術性的小型地下城市，以增進土地的有效利用，節省城市的土地資源。

英國的集約和節約用地政策是建立在相關法規和制度基礎上的，具體措施包括土地使用控制和政府審批制度，此外，公眾參與監督也起到了至關重要的作用，最終目的是實現用地的集約和節約。值得一提的是，英國公眾參與監督制度要求大多數城市開發用地都必須經過政府審批并獲得公眾的同意。這樣的制度大大保護了公眾利益，同時也保護了礦產資源、生態環境及能源系統，極大程度促進土地集約節約利用。[6]

我國學者多以建設用地、開發區用地和農用地的典型節地案例作為基礎，總結出較多具體的節地模式。湖北省對工業梯田、遷村騰地、非生產性設施共享、二次開發等模式開展試點；譚俊以北京市為例總結了農村居民點節地方案[7]；董國良基于緊縮城市理論提出JD 模式，改變城市平面擴張的趨勢，將土地進行立體開發，實現人車分流[8]；廣東省的“三舊改造”模式，通過出臺各種政策，有效緩解了“舊城、舊廠、舊村”用地低效粗放的現象。

三、土地集約節約利用評價內容、指標體系有關研究

集約節約用地評價是土地績效監測的重要內容，構建評價指標體系更是開展土地集約節約利用評價中的重要環節。

國外學者們對于土地集約節約利用評價的研究對象從最初單一的農用地逐步拓展到城鎮用地、工業用地、旅游用地等。研究的內容涵蓋土地利用模式的內涵、功能、結構，土地產權，土地配置效益以及相關法律法規等方面。

土地集約節約利用評價的指標方面，西方發達國家在評價土地利用效率時，往往牽涉到更為復雜的利益關系，土地利用評價往往選擇總體評價和多指標體系的折中。對土地利用程度及利用方式是否合理就由土地利用的某種“有效性”來判斷，集約就意味著“最有效”。[9]如Davidson D Aetal 曾使用地理信息系統并以農作物生長、污水接受等為指標評估希臘的農用地[10]。

國內現有的評價體系，主要包括土地利用結構、程度、效益和可持續性指標四個方面，針對不同應用目的和研究區域，學者們構建了不同的土地集約利用評價指標體系。

曹飛從城鎮土地利用強度、城鎮土地利用效率、城鎮土地利用程度和城鎮土地利用可持續性4 個維度來衡量城鎮土地集約利用水平，姚成勝等從土地利用強度、投入產出效益、可持續性、經濟實力和富裕程度五個層面對長三角16 個城市土地集約利用進行了測度，周璟茹等在探究關中城市群土地集約利用與碳排放關系時，從土地投入、土地的利用強度、優化土地利用結構3 個方面建立評價指標體系。[3]

四、土地集約節約利用評價方法有關研究

土地集約節約利用評價的相關研究起于20 世紀30 年代，主要是針對農用地而進行常規評價。 1976 年，聯合國糧農組織正式公布了《土地評價綱要》，并于1993 年進行補充和完善，該框架的主要目的是對土地的適宜性和適宜程度進行綜合評估，使各國的土地評價更為標準化，推動土地評價研究更為廣泛與成熟地發展。此后，英國土地資源開發中心與澳大利亞聯邦科學與工業組織等相關研究機構積極探索非農用地的評價技術，從而使得該研究領域從傳統的農業用地逐漸擴展至工業用地以及城鎮建設用地。[11]

為了更好地理解可持續土地利用變化的過程、機制和環境影響，研究人員開發了一系列來自不同學科的綜合研究模型，使得評級方式和方法更加科學化和準確化，例如綜合了多種衡量指標體系的MAGEI 模型、IMPEL模型、日本的LU/GEC 一1 模型、CLUE 模型等。

國內學者則大多采用模糊理論評價法、主成分分析法、TOPSIS 綜合評價方法、層次分析法、特爾菲法、熵值法和多因素綜合評價法等傳統方法。

不過，近年來也有眾多學者也創新嘗試新評價方法的應用，如：曲衍波等人基于“五量”協同模型對山東省建設用地集約利用水平進行評價[12]；任遠輝等人基于層次分析法對建設用地集約利用的效益進行研究，同時研究了POI 數據挖掘在建設用地集約利用評價中的應用可行性[13]；余光英等人則將遺傳算法的投影尋蹤模型引入到建設用地的集約利用評價中[14]；呂曉等人則基于內容分析法對建設用地集約利用的政策演進進行了分析[15]；侯微等人用全排列多邊形綜合圖示指標法對沈陽土地集約利用開展評價[16]。

除了模型建立的不斷發展，采集數據的方法也變得豐富。遙感和GIS 技術的逐步應用,為土地測量和評估提供了有效的手段，也為促進土地的可持續和集約利用以及開展評估研究提供了重要的技術保障。 比如Rodriguez R 等就采用了衛星影像技術對城區農用地分布進行了形態學的研究；Lee J , Wong D 則利用 GIS 模擬俄亥俄州的土地利用現狀開展節約集約利用規劃評估；[17]柯新利等人引入GIS、ESDA 等地理信息模型進行建設用地集約利用評價。這些研究方法和測量模型為土地保護和土地集約利用的定量研究以及有效測量提供了重要的技術工具。

五、評述與展望

綜上所述，學術界對土地的集約節約利用相關理論及其實踐均展開了研究，在理論方面，主要闡釋了土地集約節約利用的概念與內涵與土地節約集約效益評價的基本框架；在實踐方面，則對具體節地路徑進行總結歸納，并對具體地區土地集約節約利用效益進行評價分析，可以為我國進一步推進土地集約節約利用提供借鑒。