論構建“五位一體”的監察權再監督體系

文/中國航空發動機集團有限公司 王建賓

2016 年以來實施的紀檢監察體制改革，設立各級監察委員會，與同級黨的紀委合署辦公，實現了對公職人員的監察全覆蓋，并不斷“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，”反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固發展。但隨著紀檢監察地位的上升及其權力的加強，“誰來監督監督者”逐漸成為一個時代話題。本文從監察權的憲法性質談起，通過梳理我國古代監察權再監督的經驗和啟示，提出構建黨的監督、立法監督、司法監督、內部監督和社會監督為一體的監察權再監督格局。

一、監察權的憲法性質

（一）政治性與法律性的統一。監察權的權力屬性首先表現為政治性和法律性。政治性表示監察權是一種政治權力，法律性表示監察權是一種法律權力。“政治權力是政治主體對一定政治客體的制約能力”。監察權作為立法權、行政權、司法權之后的“第四權”，“其所要實現的目的與政治相聯系”，是“一種憲法性權力”，是人大產生的一種新型國家權力，具有鮮明的人民性；監察機關與黨的紀律檢查機關合署，是實現黨和國家自我監督的政治機關。法律權力是由法律設定、規范的權力。監察權本身及其權力主體，都源于憲法法律的設定；從監察權的內容看，對國家公職人員職務違法、職務犯罪的調查權，比如“訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等”，具有準司法性。因此，監察權的政治性和法律性是統一的，忽略任何方面都不符合憲法精神。

（二）派生性與獨立性的統一。監察權的屬性還表現為派生性和獨立性。派生性表示監察權不是原始性權力，是其他權力產生的權力；獨立性表示監察權一旦產生就區別于其他權力，具有相對的獨立性。監察權的派生性體現在兩個方面，一是從權力來源上看，立法權是最高的權力，監察權是立法權依據憲法創設；二是從權力的演化看，監察權派生于原來的行政監察權和檢察機關的職務犯罪偵查和預防權。監察權的獨立性突出表現在其運行上的獨立性，憲法第127條和監察法第4條都有監察機關依法獨立行使監察權的規定。而且與行政權、司法權相比，其獨立性更強。忽略監察權的派生性，則容易滑向監察至上的錯誤論述；忽略其獨立性，更違背其創設的初衷。

（三）監督性與被監督性的統一。監察權的屬性還表現為監督性與被監督性。監督性表示監察權的本質在于對其他主體的監督，是一種監督權；被監督性表示在運行中，也要接受其他權力的監督制約。監察法第6 條規定，國家監察工作強化監督問責，嚴厲懲治腐敗；深化改革、健全法治，有效制約和監督權力，這是監察權監督職能的重要法律依據。習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上強調，“紀檢監察機關要接受最嚴格的約束和監督”。作為監督者，在監督其他權力和主體的同時，自身也要接受監督。

二、我國古代監察權再監督實踐及啟示

（一）我國古代監察制度演變。據歷史考察得知，夏朝便設有監察官員，稱為嗇夫，是檢束群吏之官；西周時期正式設有御史之職，并賦其監察之責；春秋戰國時期，御史官員的職責進一步豐富。秦漢時期，監察制度正式形成。秦始皇設置御史大夫，職級相當于副丞相，協助丞相；又在御史大夫之下設御史中丞、侍御史、監察御史，并專門設置御史府，作為專門機構行使監察百官職責；西漢御史大夫下設御史丞和御史中丞；東漢御史臺成為專門的中央監察機構，并制定了相應的監察法規。至唐代，在門下省、中書省設左右諫議大夫、左右補缺等職，負責對皇帝進行勸諫，唐朝還制定了《監察六條》，監察制度逐步定型。宋朝時期，在中央層面設立御史臺和諫院，地方設有通判，號稱監州；元朝時期，御史臺與中書省、樞密院互不隸屬，地位相同；明清時期，監察制度得到進一步完善，御史與中書、都督成為三大府，在六部設立左右給事中以便監察六部及其官員，地方設監察御史，清乾隆時期還頒布了《欽定臺規》，是我國古代最完備的監察法規，也是中國古代監察體系發展巔峰的標志。可見，監察制度在我國古代政府機構設置和權力架構中具有重要的地位，它的出現、完善、發展和成熟與中國古代政治制度的發展過程相適應。監察制度在規范古代政治權力運作、維護中央集權政治制度、防止權力快速變異腐化、保障古代人民基本利益等方面發揮了重要作用。監察權“不獨行之官吏，即君上有過，犯顏諫諍，亦不容絲毫假借”，是“自由與政府中間一種最良善的調和方法。”但歸根結底，監察制度“是直接維護統治階級利益的重要力量。”

（二）我國古代反監互察機制。我國古代各朝代最高統治者都重視監察官員在政治體系中的作用，把他們作為“防止官吏腐敗的最后一道防洪堤”，“為了發揮監察官員的作用，防止監察官員弄權行私、貪贓枉法，大多數朝代均實行了反監互察機制。”“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”雖然我國古代統治者沒有現代權力監督制約的觀念，但是大多數最高統治者本身對監察權自身可能存在貪腐的問題有著清醒認識。因此，對監察機構和檢察官員的監督也伴隨監察制度的建立而同步產生。“在漢朝，在中央層面御史府、司隸校尉和丞相司三者互不統屬又互為糾督；在唐朝，負責糾察百官的御史臺系統和負責勸諫過失的諫官系統各司其職，但相互之間均可提起糾彈；在宋朝，內部監督制度化的《監司互監法》中規定監察機構之間互相糾察，監察官員之間相互監督糾舉。”宋朝還有專門針對監督監察官員的《考課令》。在明朝，六部左右給事中雖然品級只有五品，但其與督察院不存在隸屬關系，而且他們之間相互制約、相互監督。在清朝，也允許各級監察機構和監察官員成為被監察的對象。

（三）我國古代監察權再監督的啟示。通過梳理我國古代監察制度發展變遷可見，監察權本身一直受到再監督。如果不進行有效監督和制約，監察權便會異化為一種破壞不同政治權力之間平衡，甚至會成為對最高權力造成沖擊和破壞的一股重要力量。比如宋明時期，為了提升監察機構和監察官員的監察效能，賦予了監察官員風聞言事、風聞奏事的權力，也就是監察官員所說、所奏即使不實，也不會被追究責任。這一制度在王安石變法時期出現，起初對于發揮監察官員的監督作用有著積極意義。但監察官員所說、所奏的確存在不實的問題，蘇軾曾說，“臺諫固未必皆賢，所言亦未必皆是”，以致到明朝時期，由于該項權力缺乏有效制約，再加上中后期不斷出現的黨爭，諫官們成為政治斗爭的急先鋒，對朝廷政局穩定造成極大沖擊。通過梳理我國古代監察制度發展變遷還可以看出，我國古代對監察權的再監督主要是監察系統的內部監督。無論漢朝的御史府與其他機構互為糾督，唐朝的御史臺系統和諫官系統之間的相互糾彈，還是宋朝的監察官員之間的監督糾舉，抑或是明朝的六部左右給事中與督察院之間的相互制約、相互監督，這都可以概括為監察系統內部的監督，這與古代各種權力邊界不清有一定關系，但這種再監督方式的簡單化特征十分明顯，更遑論人民大眾對監察權的監督。也因此，在皇權至上的古代社會，一切權力都依附于皇權，隨著皇權的興衰而興衰，不能從根本上挽救王朝走向覆滅，更不能阻止皇權制度的滅亡。

三、構建“五位一體”的監察權再監督體系

（一）黨的監督是對監察權再監督的“魂”。憲法第1 條規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。在我國，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。實施監察體制改革，整合監督力量，設立各級監察委員會，實現對公職人員監督的全覆蓋，是黨中央健全黨和國家監督體系的重要部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要改革。堅持黨的領導是監察工作的最高政治要求、根本政治原則和最本質特征。黨的全面領導本身就包含著對監察權的監督。黨的監督具有內部監督和外部監督的雙重屬性。一方面，各級監察委員會與同級黨的紀律檢查機關合署辦公，實行“一套機構、兩塊牌子”；而且對于中央和地方紀委監委派出的機構，紀律檢查和監察執法更是合二為一，稱為“紀檢監察組”。因此，紀檢監察機關接受同級黨委的領導和監督，本質上是黨的內部監督，是“將黨內監督延伸至國家權力階層。”另一方面，從憲法和法律規定看，監察權屬于國家公權力，與黨的權力屬于不同性質的權力，從這一角度看，黨的監督屬于監察權外部的權力監督。黨對監察權的監督體現在整體方向的監督和監察工作程序制約兩個方面。在整體方向的監督上，監察工作要接受黨在指導思想、重大原則、重要決策部署等方面的監督，貫徹執行黨的路線方針政策，確保監察機關與紀律檢查機關一道成為黨的政治監督專責機關。在監察工作程序的監督上，監察機關應當自覺堅持黨的領導，在黨組織的管理、監督下開展工作，監察線索處置和案件查辦要向同級黨委報告。

（二）立法監督是對監察權再監督的“根”。在我國，人民是國家的主人，人民代表大會制度是根本政治制度。在這一制度安排下，國家的一切權力屬于人民，人民通過選舉產生各級人大行使權力。這也是代議制的核心精神。“人民代表大會代表人民的利益和權力，人民代表大會及其常務委員會的監督權是人民當家作主的政治權力，具有更高的政治地位”“人大和人大常委會對監察機關的監督是監督機制的最核心的環節。”監察權是人大通過憲法和法律創設的一種國家權力，要實現對其有效監督，還應當從產生監察權的憲法和法律本源出發，建立和完善立法權對監察權的有效監督。立法監督是一種異體監督，也是最權威的外部監督方式，更是一種有充分法理基礎的外部監督方式。根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）規定，當前人大對監察權的監督主要體現在報告監督、主要人員任免監督以及對監察法規的備案監督。其中，報告監督方面，《監察法》第53 條規定，各級人大常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告。人員任免監督方面，各級人大可以任免各級監察委員會主任，人大常務委員會根據監察委員會主任的提請任免副主任、委員；另外，縣級以上人大可以罷免本級監察委員會主任。在法規備案監督方面，《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》規定，國家監察委員會制定的監察法規應當報全國人大常委會備案，“全國人大常委會有權撤銷同憲法法律相抵觸的監察法規。”上述監督方式能夠在一定程度上保證監察機關行使監察權不偏離《憲法》的規定，偏重于宏觀層面監督。但監察機關的很多工作，特別是與人的權利義務相關的事項主要體現在具體監察案件的辦理中。根據《監察法》規定，監察機關負責調查公職人員的職務違法和職務犯罪問題。其中，對于監察機關調查終結認為存在犯罪問題的案件，可以由檢察機關和審判機關進行監督制約，而且各級人大常委會可以通過個案監督的方式進行監督。但對于監察機關認為不構成犯罪或只構成一般職務違法行為但事實上卻構成犯罪的案件，如果監察機關故意或過失放縱職務犯罪問題，人大常委會則缺乏監督制約手段。因此，筆者認為，還應當建立人大常委會對監察機關全部監察案件特別是監察機關調查認為不構成職務犯罪的監察案件的監督機制，確保國家法律能夠切實得到遵守，既不枉、也不縱。

（三）司法監督是對監察權再監督的重要環節。“對權力的制約力量來自此種權力之外的權力” “需要來自外部的監督和制約。”監察權除了要抓好監督、開展廉政教育外，還有一項重要的權力可以對人的權利和法律的正確適用產生重大影響，就是對職務違法和職務犯罪問題進行調查，并根據調查結果對責任人進行政務處分、問責處理，或者移送檢察機關審查起訴。在調查和移送職務犯罪方面，如本文第一部分所述，監察權具有法律性，應當受到刑事訴訟法的規范和其他權力的約束。“在將調查所得的證據材料移交檢察機關作為提起公訴的根據這一點上，監察機關與偵查機關并沒有任何實質性的區別。”因此，監察權必須而且可以接受司法權的監督和制約。司法權對監察權的監督制約應體現在兩個方面，即刑事訴訟程序中的監督制約和檢察機關對監察權的專門法律監督。刑事訴訟程序中的監督制約方面，目前適用于檢察機關、審判機關對公安機關的監督制約方式均應當適用于監察機關。比如，對非法證據的排除規則、要求監察機關限期補充完善證據、補充偵查等，檢察機關還可以就檢察機關遺漏罪行一并提起公訴等。在檢察機關專門法律監督方面，憲法和刑事訴訟法都明確規定檢察機關是法律監督專責機關。目前，檢察機關對公安機關在刑事調查中的法律監督能夠有序開展，監察機關行使職務犯罪的調查權，不應當游離于檢察機關的法律監督之外，檢察機關的法律監督權應當覆蓋監察機關的職務違法、職務犯罪調查權。充分發揮司法權對監察權的監督制約作用，還必須解決兩種權力的關系平衡問題。在很長時期內，流傳著“大公安、小法院、可有可無檢察院”說法，生動說明了當時三個機關實際地位的尷尬局面，更反映出人民群眾對司法的期待。正是這種政治地位的不對稱、不平衡，導致司法實踐中“偵查機關做飯、公訴機關端飯、審判機關吃飯”的問題產生，“在不少眾所周知的冤假錯案的背后，總能找到偵查機關刑訊逼供、違法辦案而缺乏司法制約的因素。”黨的十八大以來，隨著司法體制改革的推進，這一局面逐步改變，司法的權威逐步樹立起來。但監察權的設立，這一問題再次出現。監察體制改革后，監察委員會與同級紀委合署，特別是地方監察委員會主任一般都由黨委常委、紀委書記兼任，因此監察委員會的政治地位高于檢察院、法院是不容否認的現實，司法權對監察權進行監督和制約仍存在一定的困境。因此，監察體制應當繼續改革，應進一步理順和平衡監察委員會與檢察院、法院之間的關系，讓各類權力之間的監督與制約更順暢、更有效。

（四）內部監督是對監察權再監督的必要組成。我們黨向來有敢于自我監督的傳統，在制度建設和權力運行中也一貫注重一種權力內部的監督與制約。比如，行政復議制度的設立，在保證行政主體依法行政、高效救濟相對人權利方面發揮了無可替代的作用；在訴訟程序中，實行兩審終審制，上級法院監督下級法院的審判活動有了制度安排；在日常行政管理中，也要求行政機關除了接受本級政府的領導外，還要接受上級業務主管機關的領導和監督。監察權的自我監督也是憲法和監察法的重要制度安排。與其他監督方式不同，監察權的自我監督是一種全面監督，既可以是政治原則、政治方向、整體安排的宏觀監督，也可以是對具體監察案件的微觀監督。監察權的自我監督是一種高效及時監督，內部監督者能夠及時全面知悉被監督者的工作狀況，可以在日常工作中實現監督目的，也可以在具體案件辦理程序中體現監督意圖。結合憲法、監察法以及監察法實施條例的規定，監察權的自我監督包括上級機關監督、內設機構平級監督、負責人審批監督和內部民主監督四種方式。其中，上級監督是下級監察機關要接受上級監察機關的監督，派駐監察機構要接受派出機關的監督。內設機構平級監督是監察機關不同內設部門之間的監督制約，比如，在監察案件辦理方面的查、審分離制度，審理機構負責對審查調查機構辦理的需要給予政務與紀律處分或涉嫌犯罪需要移送檢察機關審查起訴的案件進行審理，案件監督機構負責對案件辦理的全過程進行監督，防止權力濫用。負責人審批監督是按照監察機關的工作流程和權限，對辦事機構辦理的具體事項進行審批把關的過程。《監察法》及《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）的第六條規定了內部民主監督，“監察機關堅持民主集中制，對于線索處置、立案調查、案件審理、處置執行、復審復核中的重要事項應當集體研究。”監察權的內部監督盡管具有全面、及時高效的優勢，但這種監督也存在這天然的缺陷。盡管中央和憲法法律都強調了內部監督，防止“燈下黑”，但很難擺脫內部“熟人社會”的約束。今后紀檢監察制度改革中，要注重強化內部權力運行的監督制約，增強內部監督的剛性和有效性，比如，可以考慮在上一級監察機關設置一個專門對下的監督部門，集中監督力量，真正讓“燈”下亮起來。

（五）社會監督是對監察權再監督的重要支撐。“針對監察委這樣的新型國家機關，現有的監督機制的設計還存在較為簡單、制約力不足的問題，因而還可以進一步創新監督的形式”。雖然有學者認為“權力只有用權力來約束”，但在我國，要做好對監察權的再監督，除了要加強上述四類“公”權力的監督，還應重視“私”權利對監察權的制約和監督作用。《憲法》第41 條規定，“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”這是公民“私”權利對監察機關及其工作人員進行監督的憲法基礎。《監察法》及《實施條例》規定，監察機關要接受民主監督、社會監督、輿論監督。公民對監察機關行使監察權的行為進行申訴、控告或者檢舉活動也具有監督的重要作用。筆者認為，這幾種監督形式均與權利相關，因此，筆者將他們統一歸為廣義上的社會監督范疇。隨著法治的進步和公民權利意識的增強，特別是自媒體時代的到來，社會監督發揮著越來越重要的作用。2022 年轟動一時的“唐山燒烤店打人事件”，隨著打人者的鋃鐺入獄以及8名公職人員被監察機關采取留置措施而結束。這一事件的發酵始于打人視頻被發布到互聯網，很快發展成為巨大的輿論事件，倒逼公安機關對打人者開展抓捕偵查以及監察機關對相關公職人員啟動監察調查。雖然不能假設沒有這次輿論監督，案件會是什么結果，但輿論監督在這一事件中的確起到了巨大的推動作用。其他社會監督形式也是對監察權再監督的不可或缺的組成部分，也是讓監察權能夠承擔起最終打贏反腐敗斗爭的最重要基礎，也是其他監督主體啟動監督權的“源頭活水”。

當然，我們也要看到，目前我國公民參與監督“面臨著制度供給不適、制度認同弱化、制度踐行乏力等困境”，限制了監督的效果。因此，要使社會監督發揮應有作用，還必須多管齊下進行推動。一是營造社會監督的良好氛圍，暢通監督渠道，特別是要建立社會監督的容錯包容機制，讓公民能監督、敢監督、想監督；二是擴大監察權公開范圍，監察機關辦理的監察案件，其中的職務犯罪行為可以通過司法公開最終與公民見面，但職務違法行為目前很少對公民公開。因此，應當建立職務違法案件公開平臺，對于地方監察機關辦理的職務違法行為，在辦理完畢后，只要不涉及國家秘密、商業秘密，應當及時通過平臺與公民見面；對于派駐監察機構辦理的職務違法行為，也應當通過單位內部平臺對單位全體員工公開，讓公民能夠評價監察機關的辦理的案件，讓社會監督動起來、活起來。

四、結語

必須指出的是，五種監督方式不是孤立的、零散的，任何一種監督只能在特定范圍、特定領域、特定層級發揮作用，其中黨的監督是靈魂、立法監督是根本、司法監督是重要環節、內部監督是必要組成、社會監督是重要基礎，五種監督相互支撐，才能發揮監督合力。因此，“必須堅持系統觀念”，構建“五位一體”的監察權再監督體系。