鄉村振興戰略下農業高職教育改革路徑探索
——基于政策工具視角

■魏國，王靖

黨的二十大提出堅持農業農村優先發展，推動現代服務業同先進制造業、現代農業深度融合的國家發展戰略，為我國農業發展帶來了新的機遇，間接推動了農業職業教育的發展。農業高職院校承擔著為農業農村現代化發展培養大量農業專業人才的重任，其發展的好壞決定著鄉村振興戰略是否能夠有效達成。2021年，中共中央辦公公廳、國務院聯合印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，強調讓更多農民工接受職業教育，對農業職業教育發展提供了方向和目標，為農業職業教育的高質量發展提供了新契機。

一、改革開放40年，農業高職教育發展政策中工具使用的變化

改革開放以來，國家對農業職業教育發展的政策有不同的定位。這些政策工具推動了我國農業職業教育的發展。近幾十年來，不同學者從不同的研究視角對我國農業職業教育的政策工具進行不同的分類。這些分類方法揭示了我國農業職業教育的發展的特征與本質。

（一）1978年—1999年：以自愿性政策工具為主，初步建構農業高職教育發展的體系

在農業職業教育發展領域，自愿性政策工具話語主要通過激勵來引導人們的行為達到政策預期目標，其特征主要表現為鼓勵、激勵、引導等方面。自愿性政策工具的柔性特征使政策工具在使用時有一定的變通靈活性。自改革開放以來，我國開始經濟體制改革，農民有了土地使用權，經濟發展更具靈活性。但當時經濟改革重心在城市發展方面，以發展第二產業、第三產業為抓手來促進經濟快速發展，由此職業教育發展的重心在工業、服務行業等領域。盡管農業高職教育發展沒有被忽略，但政策工具的使用多為自愿性的，引導鼓勵發展農業職業教育。這一階段主要有五個教育政策推動了農業職業教育的發展。基本情況為：1985年頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》，提出須大力培養城鄉勞動者，以及職業教育發展應適應調整產業結構和農民勞動致富的需要；1994年頒布 《關于＜中國教育改革和發展綱要＞的實施意見》，認為應當重視培養農村和鄉鎮企業需要的各種人才，開拓人才通向農村的途徑；1996年頒布 《中華人民共和國職業教育法》，提出應從國家層面采取措施，發展農村職業教育；1998年頒布《面向21世紀教育振興行動計劃》，提出須主動適應農村工作和農業發展的新形勢，培養農村現代化需要的各類人才；1999年頒布《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》，要求培養一大批農村急需的專門人才。這些政策對于農業職業教育的發展，對各地根據自身經濟發展和農村建設情況采取不同的政策工具留取了很大空間，初步建構了農業職業教育發展體系。當時經濟發展的大背景和自愿性政策工具本身的柔性特征使地方更多關注經濟指標，農業職業教育沒能得到足夠的重視。

（二）2000年—2010年：混合性工具，完善農業高職教育發展的體系

混合性政策工具是自愿性政策工具和強制性政策工具的糅合，主要特征表現在應該、加強等話語上，這些表述旨在提升政策主體執行力度，使政策執行效果最優化。隨著城鄉二元經濟結構和區域發展不平衡帶來的弊端日益明顯，國家在2000年開始執行“西部大開發”戰略，以更好地推動西部和農村經濟發展。2002年，國務院在《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》中提到“農村職業學校應加強與企業、農業科研和科技推廣單位的合作,發揮專業優勢,實行學校、公司、農戶相結合,推動農業產業化發展”，為探索農業高職教育“校企合作，工學結合”人才培養模式奠定了基礎。2004年，教育部等七部門印發的《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》指出，農村職業教育力度應大力加強。2005年，國務院在《關于大力發展職業教育的決定》中再次提及加強農村職業教育，為“三農”問題的解決提供服務。2010年印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，指出農村職業教育要加快發展，涉農專業建設需進一步加強，適應農業農村發展需要的專業人才力度要進一步加強。從這些政策表述可以看出，國家對農業職業教育發展的執行力度加強，政策工具箱也逐漸豐富，農業職業教育發展體系得以完善。政府對政策工具的選擇不僅在于能夠滿足農業職業教育發展的基礎，更是為了保證農業發展，加快社會主義新農村建設。

（三）2010年至今：強制性工具為主，多元工具混合使用，加快農業職業教育的發展

強制性政策工具高度體現為政府的一致性要求，用強制性措施達到政策目標，表現在“必須”等話語上，其剛性的特征表現明顯，政策執行的靈活性少，強調政策執行必須按照政府的規定進行。2010年以來，我國教育進入了全面深化改革階段，高速發展的經濟對科技人才的重視以及給農業產業發展帶來的不確定性擴大了城鄉經濟發展的矛盾，農村出現大量土地撂荒以及“空心化”現象。農業高職教育如何培養一批能夠適應新型經濟格局、創新勞作方式的農民隊伍，同時優化農民技能結構受到各方關注，因此國家頒布一系列政策，以使農業高職教育發展能夠在經濟發展的浪潮中掌握主動權。2010年，在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中強調涉農專業建設必須加大適應農業和農村發展需要的專業人才培養力度，強調加快發展面向農村的職業教育。2012年，中央一號文件提出“大力培育新型職業農民”，從中央到地方都對農民培育工作進行部署，對于農業職業教育的相關支持政策逐漸完善、支持力度也不斷加強，政策工具持續優化。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出面向現代農業，建立隨產業發展動態調整的機制，同年，《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》提到以農業職業院校為主體，大力發展農業職業教育。2015年，在《高等職業教育創新發展行動計劃》中提出扶持涉農高等專科職業院校的發展和專業建設，圍繞農業產業鏈和流通鏈，培養培訓適應科技進步和農業產業化需要的學生和新型職業農民。2018年以來，國家相繼出臺《職業學校校企合作促進辦法》《職業技能提升行動方案 （2019-2021年）》《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》等文件，多次強調要強化運用強制性政策工具，明確深化職業教育供給側結構性改革，服務現代農業，提出54家農業類高職教育成為“雙高”院校，占比為全部“雙高”院校的34.4%。2021年，《中華人民共和國鄉村振興促進法》正式實施，該法規明確提出要采取措施強化農業企業創新能力，培養有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民和農村實用人才、創新創業帶頭人。2022年，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》明確提出培養高素質鄉村振興人才。助力城鄉振興戰略過程中，農業高職院校依據自身特色豐富政策工具箱，擴寬發展路徑成為必要。

二、鄉村振興戰略下農業高職教育存在的主要問題

近年來，我國經濟社會快速發展為農業高職教育的發展帶來了多層次的影響。政策工具為農業高職教育在鄉村振興大背景下的改革提供了路徑，路徑的選擇最終是影響到政策成功的關鍵。

（一）生源質量兩極分化，政策目標實現的原動力不足

政策目標為政策工具規定了方向，為判斷政策工具的有效性提供了評判標準。鄉村振興戰略以農業農村的優先發展與城鄉融合為目標，辦好面向農村的職業教育目標，為農業高職院校走內涵式的高質量發展道路，以及滿足鄉村振興需求的張力之間找到了平衡點。但農業高職院校生源質量參差不齊，一些王牌專業的學生分數可能與本科錄取的分數持平，但一些普通專業生源質量較差。生源的兩極分化造成人才培養目標的實現困難，這樣就很難生成具有高素質新農人的內生動力。隨著城鎮化進程加快，農村勞動力持續外流，農村高質量勞動力短缺現象日益加重，培養“一懂兩愛”的新農人建設農村，實現農業農村現代化建設成為當務之急。

（二）成本與收益相背離，農業高職教育發展的核心動力缺失

改革開放以來，從如何使鄉村更快發展到如何使鄉村更好發展的回答，折射出發展理念逐漸發生改變。農業高職院校如何形成內部職能部門、二級學院和校內不同成員之間的合作成為需要深化研究的問題。農業職業院校發展需要消耗大量實訓資料、設備、實訓田等易耗成本，成本與收益存在矛盾，如何能實現經濟且高效的發展也需要進一步探討。政府權力下放，各級管理更加透明化，是當今時代政策執行的現實選擇。實施鄉村振興戰略，農業高職教育須參與農業產業振興的過程，而要為建設鄉村提供更多高質量的人才，實現農業人才培養的目標，須得到國家更多的支持。為激發農業職業教育改革的創新性，國家賦權到農業職業院校，以此能夠保證農業職業院校發揮主動性。國家推動農業職業院校的動能，隨著行政層級的下降呈現動力逐級遞減的趨勢，即從頂層設計的中央政府到地方政府再到各農業職業院校的驅動力是逐漸衰減的。主要原因是從上至下執行的政策方式，使政府不同層級對農業職業教育發展的認識高度產生差異。同時，在資源利用最大最優化的前提下，促進農業職業教育發展所獲利益也是逐層減少的。

（三）內外環境認同感較差，農業高職教育發展的內在動力失效

人的行為是以所認同的價值觀念為支撐的。主動服務融入地方農業經濟發展，助力鄉村振興戰略，守望田園，不辱使命，是農業職業院校存在和發展的價值基礎。中國500強企業中，涉農企業約占15%，農業職業院校與涉農企業合作的大多為中小微企業，任何行業企業和農業職業院校合作，首先考慮的問題是校企合作能夠滿足企業的哪方面需求。而在雙元制的教育模式下，企業積極主動地參與職業教育，是現代農業職業教育體系成功運作的關鍵。如何提高大型農業企業助力鄉村振興戰略的意識和能力，強化農業協會的主動合作精神，建立農業職業院校、行業、企業、政府之間的長期協商合作機制，這是推動農業職業院校實現高質量的校企合作機制長效健康發展的基礎。

人們普遍認為金融、工業等專業學生更有可能在畢業后找到“高薪”工作。基于這個理念，農業類相關專業是大多人不愿選擇的，即使學生選擇了相關專業，大多數學生畢業后也留在城市去做與專業關聯不大的工作。這種價值理念導致農業職業院校的招生質量不斷下降。提高生源質量，擴大農職院校生源范圍，必然成為政府職業政策導向。在我國近代職業教育的發展過程中，農民都是教育的主體，也必然是教育與培訓的對象，農民素質的提高才是中國社會發展的根本問題。因此，在不斷提升適齡學生的報考意愿的同時，也要強化對農民的培訓。

三、鄉村振興背景下發展農業高職教育的路徑選擇

根據習近平總書記指示，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，是農業職業教育的主要任務。“一懂兩愛”映射出的是深情的大國“三農”情懷，大國“三農”情懷扎根于內心對于農業、農村、農民的熱愛。農業高職教育發展應在政策導向和時代變化中，積極增加資源利用率，變革人才培養模式，尋找支撐農業職業教育發展的根基，以此更加穩定和鞏固良好的發展態勢。

（一）高素質農民的培育和農業高職院校話語權的增強是現實訴求

在政策執行過程中，政策的內涵遠遠超越了政策文本，它還包含對作為一種價值陳述及行動期望的政策文本的修正和實際的行動。在鄉村振興背景下，懂農業應表現在農業職業院校發揮應有的主體性和主動性，深入推進農業提質增效，根據不同地區的資源稟賦對農業生產力布局進行調整優化，在生態化發展的前提下，實現農業質與量的提升。農業高職院校不僅要在農業強國建設中發揮重要作用，更要培養更多高素質綜合型新農人和興農人，從而使他們掌握更多事農興農的本領。同時構建多層次、多形式的教育培訓體系，培養大量新型職業農民服務新型經營主體和新興農業產業。

政府層面應給予農業職業院校更大的話語權，以此賦予農業職業院校更大的發展自主權。農業職業政策制定是不同教育利益相關者經過多方博弈后合理配置的結果。在農業發展政策制定中，農業高職院校聲音弱，缺乏相應的話語權。政府相關部門應擴大農業高職院校的話語權，在政策制定中考慮到農業職業院校的客觀環境和現實資源狀況，給予農業高職院校更大的發展空間。

（二）提升教學與專業實力和增加經費投入是必然之舉

農業高職院校應進一步明晰適應鄉村振興的人才培養具體方案和目標，以優勢專業為龍頭，立足農業新發展，以特色專業為紐帶，立足服務現代農業全產業鏈既相對獨立又相互融合的專業群，主動提升教師的教學能力、生產實踐、科研與社會服務能力，錘煉教學本領，激發學生的學習興趣，提升學生的職業榮譽感。

國家應加大對農業高職院校經費投入，保證地方政府對農業職業院校的經費投入，進一步拓寬經費來源。農業高職教育應瞄準地方農業發展的多樣化需求，突出區域農業特色，從而調動相關農業大企業參與農業高職院校培養“三農”建設人才的積極性，吸引地方行業企業等社會力量的經費投入，讓農業職業更直接地對接市場，發揮作用。各地農業職業院校應著眼于“扎根地方農村，領跑農業職業院系，以國際農業職業教育為標桿”，打造現代農業新業態，建設促進地方農村經濟轉型發展、支撐國家城鄉振興戰略、具有國際先進水平的農業職業教育院校。

（三）依據自身特色與地區特點助農增收

不管農業職業教育如何快速發展，它的實際效益是落實在農民身上的。增強農民從事農業發展的動力，必須明確具體的手段。農業高職院校應如何界定、培養和評價農業人才，增強農民的綜合能力，如何安排課程和選擇教學方法，使農民實實在在受益，這些都是值得探討的問題。農業高職院校尊重農業產業發展的規律和當地農業發展的實際情況，依據教育規律對農民進行培訓，這是農業職業院校積極助力鄉村振興戰略的著力點。

農業是國民經濟發展的基礎和戰略性產業。近年來，我國通過鄉村振興等一系列舉措，大力推動農業農村現代化發展，農業生產方式發生著重大變革，農民也逐步從簡單勞動力的角色中脫離，需要現代科學技術、現代經營理念與方式的支持，農業職業教育的重要性也隨之凸顯出來，進一步提升農業職業教育的有效性，培養一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍，造就更多鄉土人才，成為當下以及未來農業農村發展的重要命題。鄉村振興戰略為農業職業教育發展吹響時代的號角，我們把目光聚焦在農業職業教育發展的同時，應明確農業職業院校作為農業職業教育發展的重要載體，通過農業職業教育培訓實現農業轉型升級，探索綠色智能農業，積極利用“互聯網+”、農村電商、大數據等新業態，延伸產業鏈條，打造標準化種植、生態品牌與認證追溯，讓智慧農業在希望的田野上發揮其獨特的魅力，使“和美鄉村”和“高質量經濟”互促互益、相得益彰。