審計視角下行政事業單位合同管理中的問題及對策

龍曉菲

（交通運輸部北海航海保障中心青島通信中心，山東 青島 266011）

一、行政事業單位合同管理的重要性

近幾年，國家對審計工作重視度提升，要求對公共資金、國有資產、領導干部履行經濟責任情況等實行審計全覆蓋，行政事業單位面臨各種審計，如經濟合同專項審計、國有資產專項審計、預算執行審計等，不論哪一種審計，都需要對經濟合同進行檢查。

合同是行政事業單位經濟活動的重要內容，是經濟事項立項論證、決策、實施、結算的載體和重要依據，是重要法律文件，也是審計重點關注的領域。從合同的內容，就可以判斷相應的程序有沒有履行，履行的到位不到位。如需要進行政府采購的工程、貨物和服務，從合同中就可以體現。

行政事業單位合同的內容涵蓋業務廣，包括預算控制、物資采購、基本建設、設備購置、信息化建設、維修維護、對外投資、人事管理、科學研究、技術開發等方面。合同管理涉及合同前置流程、發起與審批、簽訂與蓋章、履約執行、歸檔管理、統計分析等環節。加強合同管理是確保行政事業單位各項經濟活動有序高效開展的重要舉措之一，對促進事前論證審核、事中執行記錄和事后追蹤問效，擇優確定合作對象，規范經濟行為，合理安排資金，控制運行成本，約束和規范工作人員的行為，促進行政事業單位發展有著重要意義。

二、行政事業單位合同管理中的問題

合同管理中的一些問題在審計的時候就會暴露出來，下面從審計的角度出發，歸納總結在審計中容易發現一些的合同管理問題。

（一）合同簽訂前的程序性問題，程序缺少或者履行不到位

合同簽訂前需要進行相應的程序，首先要判斷是否屬于單位的年度預算，其次需要進行如公開招標、集中采購、單一來源采購、詢價，或者單位內部的相關規定等程序，屬于“三重一大”的還需要經單位集體決議。一般是履行完以上相關程序，才會到簽訂合同這一步。如果簽訂合同前相關的程序不完善或不規范，甚至是缺少相關程序就進行合同簽訂的現象，那么就會通過合同文本和集體決策的材料里體現出來。例如應該執行政府采購的沒有相關程序，審計人員檢查合同文本的時候會通過合同的內容和形式分辨出來。

（二）制度問題，制度不健全、更新不及時或者執行不到位

行政事業單位合同制度方面的問題包括：一是相關制度沒有，或者是規定的不夠詳細具體，缺乏可操作性，與單位的實際不匹配，如單位規定金額1萬元以上的支出需要簽訂合同（及時結清的可以不用簽訂合同），如何定義“及時結清”，如果沒有相關的名詞解釋，那么執行過程中可能出現偏差；二是相關的規定不全面、不適應，如二類事業單位，除了財政撥款收入還存在事業收入，取得事業收入的合同是作為乙方簽訂，但是相關的制度一般都是從“甲方”的角度設置。三是制度更新不及時，如合同相關的法律法規出現更新或者上級單位相關制度的條款進行更新，那么本單位的制度相應也要更新，如果不及時更新，可能出現本單位制度的條款與國家或者上級規定相違背。四是存在制度執行到不到位的問題，有相關的制度，但是實際執行沒有嚴格按照制度執行，不少的審計是按照本單位制定的制度來檢查相關規定有沒有執行到位，沒有執行到位就會在審計中被記錄為問題。

（三）合同文本問題，缺少統一的合同文本、裝訂不規范等

行政事業單位合同種類繁多，很多單位缺少統一的合同文本，每次簽訂合同都要逐條制定和審核，增加相應的工作量。合同文本中用語不規范不標準，執行的時候容易出現誤解；合同文本中的條款不夠完善，合同的預期目標則不容易實現，甚至產生不必要的糾紛。所以合同文本的審核非常關鍵，既需要掌握一定的法律知識，還需要熟悉行政事業單位的相關制度，從而對合同文本的合法性、規范性、完整性、準確性等審查。合同文本是審計重點檢查的領域，包括簽字審核全不全面，合同內容規定的合不合理，實際有沒有按照合同內容執行，合同文本歸檔有沒有裝訂、有沒有目錄、有沒有編號、材料全不全面等。

（四）內部審核問題，職責不清、審核不到位

簽訂合同都有一系列的審批流程，如果分工不明、職責不清，一旦出現問題，容易發生推諉扯皮的現象。這種問題審計人員通過合同歸檔中的審批表和相關的制度對照可以找出來，也可以通過現場溝通詢問的方式，來了解單位合同審批的相關情況。

（五）合同執行問題，不到位、沒有達到預期目標

缺乏對合同進度、付款情況、條約變更沒有相應的跟蹤監督，實際合同執行和合同文本中規定的內容不完全一致。審計人員通過對合同內容和付款的銀行回單進行查詢即可發現有無問題。

（六）信息化問題

一是很多行政事業單位信息化程度不高，實行線下審批的程序，線下審批周期長，管理不規范，容易出現合同倒簽的現象，雖然合同倒簽的現象在審計中不容易發現，但是合同倒簽的危害大，容易造成單位的被動，產生各種風險隱患。二是建立了合同管理的信息化系統，但是使用率不高，存在查詢、辦理不夠智能不夠便捷、與其他系統不銜接、不方便歸檔等問題，無法充分發揮信息化系統的作用。

三、存在問題原因分析

（一）缺乏對合同管理的有效認識

缺乏對合同管理的有效認識，主要領導對合同管理不夠重視，職工落實打折扣，是產生各種合同問題的主要原因。合同管理是單位內部控制中的一項重要內容，有利于防控風險，減少不必要的合同糾紛。一旦出現合同糾紛需要投入大量的人力物力去解決，甚至產生較大的經濟損失和不良的社會影響，但是如果對合同管理缺乏有效的認識，風險意識淡薄，對招標文件合同專用條款的缺乏深入研究，就容易忽視合同中隱蔽的不公平條款，給單位帶來各種風險和隱患。對合同管理缺乏的有效認識，經辦人員責任心不強，敷衍塞責，那么各項制度和體系文件就形同虛設，所有的程序只是走過場。

（二）相關人員專業素養有待提升

合同履行中涉及的人員需要有良好的職業道德和綜合素質，如果相關人員責任心不強、風險意識淡薄，對采購、財務、法律及管理方面的知識不了解，對合同的內容不熟悉、不理解，對自身職責沒有履行到位，各崗位之間沒有配合好，會帶來合同管理中的各種風險隱患，甚至是經濟損失。

（三）各種監督評價和追責機制沒有很好的效發揮作用

一是監督評價和追責機制不健全，監督評價沒有涵蓋合同的整個流程，容易造成合同履行的不暢通。二是缺乏對合同管理人員獎懲制度，對于合同執行不力的追責機制不完善或者追究力度不夠，涉及合同管理的人員干好干壞一個樣，干多干少一個樣，甚至干得多的錯得多，不能激發合同管理人員工作的積極性、創新性和主動性。

四、行政事業單位合同管理規范化措施

為避免合同管理中的審計風險，提高單位整體管理水平，建議從以下方面加強合同管理，降低各類問題存在的風險。

（一）完善合同管理的流程設計，強化合同管理的內部控制

完善合同管理的流程設計，明確合同管理的內容和步驟。根據合同相關制度畫出適合本單位的合同流程管理圖，涵蓋合同訂立前的審核、合同訂立、合同履行、合同終止、合同后續評估等各個階段，清晰明了地呈現合同管理的各個環節。

利用內部控制來把握合同管理中的關鍵的節點。合同控制是單位內部控制業務層面的一個內容，包括合同訂立、執行、風險防范等環節的程序和要求，梳理各類經濟活動的業務流程，制作管理流程圖和風險控制矩陣，明確業務環節，系統分析經濟活動存在的風險點。明確合同的管理應該是一個閉環，設計關鍵管控節點，降低合同風險。不僅僅是編制了內部控制手冊，合同管理的相關制度也要跟上，制定并完善合同管理辦法，明確合同訂立范圍、條件，以及合同管理相關部門和崗位的職責權限，對于有事業收入的事業單位，合同制度要健全作為“乙方”的相關規定。同時，將內部控制方法貫穿于合同管理的各階段，強化合同紀檢監察和審計，防止各種經濟糾紛的出現，保護單位自身利益。

（二）加強合同簽訂前的審查，明確審核內容

對于合同簽訂前需要履行的程序，嚴格按照規定執行，對于沒有履行完程序的，嚴禁簽訂合同。這需要進一步完善不相容崗位設置及各崗位的職責，審核人員嚴格按照要求審核，落實程序執行的完善性。審核人員應發揮主觀能動性，切實發揮合同審核作用，對不符合要求的敢于說不。

明確審核的內容。第一，對合同簽訂前的程序是否健全進行審核，包括采購的方式合不合規，整理的資料全部全面。第二，對合同主體的審核，主要審核本單位要簽訂合同的對方是否具有相應的資質來保證合同的履行，可以通過對方提供的證件進行審核，如營業執照、工商認證登記等，或者通過在網上查詢的方式。第三，加強對合同內容的審核。如果單位有固定的合同文本，可以優先使用，沒有的話需要逐條審核，審核是否有文字錯誤，是否有歧義的語句，是否有不合理的條款，是否有內容上的遺漏。

（三）制定統一的合同文本

在簽訂合同之前，對每一類的合同相對標準和規范的合同文本進行整理，梳理出每一類合同標準的、特色的示范文本，并經法律部門或者法律專家審核。具體簽訂合同時依據合同會簽制度，業務、財務、紀檢、審計等相關部門或人員對合同具體的內容和對合同文本修改的地方進行審核，及時總結合同管理的經驗，并落實到實際的合同文本當中去。

（四）加強合同管理主體職責，明確獎懲標準

明確合同的歸口管理部門，具體的管理人員。合同管理工作涉及財務、審計、具體的業務部門等多部門；合同內容涉及財務、法律等內容。如果上述任何一方面內容在合同簽訂前的審核步驟沒有發現存在的問題，均會產生合同糾紛。因此要明確不同部門和人員在合同管理工作中所需承擔的職責，如果哪一方面出現問題要有相應的追責機制。

量化合同管理考核，從制度層面制定合同管理人員的獎懲標準。行政事業單位有績效考核指標，從指標的角度對合同管理進行量化，設置得分的標準，合同管理人員根據完成的工作對應得到相應的分值，根據分值設定獎懲的檔次，增強合同管理人員的工作積極性。

（五）規范合同的執行，落實動態管理

合同的執行需要經辦人員隨時關注合同的進度，并向管理人員定期匯報。落實動態的管理，動態跟蹤、動態檢查，及時發現可能存在的風險點，并把隱患扼殺在搖籃之中。對于合同內容發生變化的，要及時簽訂補充合同、終止合同等。

合同的補充簽訂或者提前終止是審計關注的重點。合同的不簽訂或者提前終止不是合同履行的常態，除非有必要的原因，一般不會存在這種情況，所以涉及這種情況要充分論證后執行，提供文字的說明及證明的材料。

（六）完善合同評估，對合同進行歸檔

合同履行完畢后，及時進行合同評估。完善合同的評估，歸納總結合同履行的情況，出現的問題，解決的途徑和方法，對后續合同的簽訂提供實實在在的經驗。

梳理合同需要留存的資料，進行歸檔。歸檔時，要再次檢查各項資料，一是檢查資料全不全面，除了必要的合同文本、審批表，還有容易被忽視的法定代表人授權書，涉及非法定代表人簽字的合同需要留存法定代表人授權簽字的授權書。二是檢查合同印章，印章有沒有蓋全，有沒有蓋騎縫章，是不是合同專用章。三是各項簽字全不全，對不對。四是會合同存檔材料進行規范裝訂。

（七）提高合同管理的信息化水平

利用信息化手段提高合同管理的水平，構建一體化的管理系統。從合同的文本審核、合同的執行進度、款項支付情況、檔案歸檔等流程全程可見可追溯。不斷提高信息化系統操作與查詢數據的便捷性，利用信息化的手段檢測合同的文本，對其設置風險提醒與禁止事項，減少風險隱患。加強信息化數據的應用，重視對合同內容的細化分析，通過信息化的手段來構建更有效率的檔案管理體系，不斷提高管理工作的質量，為后續的合同管理工作提供有益的借鑒和參考。

五、結束語

合同管理規范化是推進行政事業單位穩定發展的重要途徑，為了進一步加強行政事業合同管理水平，降低審計風險，應結合具體合同內容，科學制定更加完善的規范化管理方案，有效發揮合同規范化管理的價值，在管理過程中積極尋找適合本單位的合同管理方式，發揮審計的作用，利用審計的結果，通過信息化的手段，有效防控經濟風險，促進行政事業單位健康發展。