事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性及優(yōu)化策略研究

陳靜

（合肥市包河區(qū)丙子電力排灌站，安徽 合肥 231200）

事業(yè)單位加強內(nèi)部控制可以有效強化員工內(nèi)部控制意識；通過完善信息溝通機制和激勵機制，充分調(diào)動員工積極性，進一步強化單位內(nèi)部控制；優(yōu)化業(yè)務活動，提高資金使用效率，有效規(guī)避風險；加強內(nèi)外部監(jiān)督，通過多種渠道和形式開展監(jiān)督活動，實現(xiàn)內(nèi)控執(zhí)行全方位管理。

一、影響事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性的因素分析

（一）控制環(huán)境方面

部分事業(yè)單位缺乏詳細的管理制度，業(yè)務活動與內(nèi)控制度相互脫節(jié)。首先，雖然多數(shù)事業(yè)單位按照三定方案設(shè)立了部門機構(gòu)，但只是概括性的實施方案，部門設(shè)置只是總體規(guī)劃，并沒有對各崗位的職責進行明確。部分職工對崗位職責、內(nèi)容不清楚，影響職責履行。其次，財務部門作為事業(yè)單位的核心部門，而事業(yè)單位的主要資金來源為財政撥款，財務部門經(jīng)濟業(yè)務相對比較簡單，這就導致財務人員缺乏風險意識，在日常管理工作中不注重風險控制，沒有對相關(guān)崗位進行分離。同時，部分事業(yè)單位缺乏有效的不相容崗位分離機制，究其原因，事業(yè)單位內(nèi)控制度不完善，人員專業(yè)素質(zhì)不高，由此可能引發(fā)財務管理漏洞的問題。最后，缺乏有效的財務監(jiān)督和績效評價機制。財務監(jiān)督機制和績效評價機制的缺失，導致財務工作無法得到有效監(jiān)督，極易發(fā)生賬實不符、賬目混亂、財務審批不規(guī)范等問題。

（二）風險評估方面

很多事業(yè)單位風險預測和風險管控不到位，主要問題有：第一，事業(yè)單位內(nèi)部沒有健全的風險預警和管控體系；第二，風險識別和分析的人員配備不足，專業(yè)能力欠缺，沒有組成專業(yè)的風險控制小組。因此，事業(yè)單位內(nèi)部無法形成常態(tài)化風險預防和管控，進而導致管理隱患，部分職工公器私用，隨意使用公共資源。

（三）控制活動方面

1．合同管理內(nèi)控問題

在具體研究中發(fā)現(xiàn)，合同管理環(huán)節(jié)中存在的問題主要表現(xiàn)在：第一，合同管理制度不完善。單位合同管理意識欠缺，沒有配備足夠的合同管理人員，將合同管理的責任歸于業(yè)務部門，無法有效進行合同管理，存在合同信息泄露的風險。第二，職工合同風險意識弱，沒有充分理解合同中存在的法律風險，在合同簽訂和管理過程中，缺乏有效監(jiān)督，合同內(nèi)容不嚴謹，相互矛盾，可能導致后期合同糾紛。

2．預算管理內(nèi)控問題

一方面，事業(yè)單位沒有明確的預算編制、預算管理和預算績效評價的流程和要求，導致在預算管理中預算項目設(shè)置隨意性大，預算審批流程不合理等。另一方面，在預算指標確定方面，財務人員和單位領(lǐng)導直接決定項目預算金額，沒有考慮各業(yè)務部門的意見和實際工作計劃，導致預算編制與預算執(zhí)行相互脫節(jié)。

3．收支業(yè)務內(nèi)控問題

首先，收入管理方面，實際收入與上繳時間存在時間差，引發(fā)非稅收入風險。業(yè)務辦理有一定的滯后性，財務人員對財務規(guī)定理解不到位，收入上繳時效性不高；缺乏有效的收支內(nèi)控制度，無法有效監(jiān)督業(yè)務收入工作。其次，支出管理方面。部分事業(yè)單位的支出管理存在一定風險，例如業(yè)務支出工作不符合政策文件相關(guān)規(guī)定等，且存在支出風險大、支出審批流程不規(guī)范、財政資金體外循環(huán)等問題。追溯原因，這是由于事業(yè)單位收支管理方式陳舊，預算管理對預算資金的使用途徑劃分不明確；預算執(zhí)行剛性較弱，缺乏有效監(jiān)督，導致預算資金被挪用的情況。

（四）信息溝通方面

首先，信息溝通渠道單一。受經(jīng)濟能力限制，我國大部分基層事業(yè)單位的信息化建設(shè)作業(yè)相對滯后，目前也大多以O(shè)A等較為基礎(chǔ)的溝通軟件作為信息傳輸與共享的依據(jù)。而OA系統(tǒng)設(shè)定的信息數(shù)據(jù)傳輸路徑是固定的，不同部門之間缺乏有效溝通。其次，信息化程度不足。政府部門文件信息一般具有一定的保密性，需要建立安全系數(shù)較高的信息溝通渠道，但是由于缺乏專業(yè)的信息技術(shù)人才，導致事業(yè)單位信息溝通系統(tǒng)更新不及時，信息化水平低，沒有建立除OA系統(tǒng)以外有效的網(wǎng)上信息溝通渠道。同時，信息化程度低也會相應財務管理水平和內(nèi)控監(jiān)督力度，由此可能加大單位財務風險。

（五）監(jiān)督管理方面

首先，內(nèi)部監(jiān)督。部分事業(yè)單位沒有設(shè)置獨立的內(nèi)部審計部門。主要原因是：其一，事業(yè)單位對內(nèi)部監(jiān)督的重要性認識不足；其二，相關(guān)保障制度不完善；其三，專業(yè)的審計人員配備不足。以上問題都會導致事業(yè)單位內(nèi)部控制效率低，效果不理想。

其次，外部監(jiān)督。外部監(jiān)督缺失，形式化嚴重。第一，外部監(jiān)督人員素質(zhì)不高，對單位內(nèi)部情況和相關(guān)政策規(guī)定了解不透徹，無法有效發(fā)現(xiàn)存在的問題；第二，外部監(jiān)督透明度不高，社會公眾沒有參與其中，監(jiān)督有效性有待商榷。

二、事業(yè)單位提高內(nèi)部控制有效性的優(yōu)化策略

（一）做好內(nèi)部控制頂層設(shè)計

1．制度建設(shè)方面

首先，內(nèi)部控制小組應結(jié)合各部門業(yè)務特點和管理需求，不斷優(yōu)化和完善內(nèi)控制度，為內(nèi)部控制工作的實施提供制度保障，對各項業(yè)務活動和管理工作進行有效監(jiān)督，保證內(nèi)控活動能夠規(guī)范開展。例如：財務部門作為事業(yè)單位統(tǒng)籌資金與資產(chǎn)的部門，應結(jié)合日常工作經(jīng)驗與業(yè)務部門協(xié)同制定相應的規(guī)章制度，加強對預算管理、資金資產(chǎn)管理、票據(jù)審簽等工作的監(jiān)管，將財務監(jiān)督落實到位。其次，為保證各部門都能夠按規(guī)定履職，應強化責任意識。事業(yè)單位要根據(jù)不同業(yè)務部門的工作特點完善內(nèi)部控制機制，細化工作制度，優(yōu)化審批流程，例如，所有預算業(yè)務應實行項目制，即先有項目，再有支出，資金支出應嚴格遵守資金使用審批流程；采購活動應按照政府采購制度執(zhí)行。最后，各部門之間如果存在業(yè)務交叉點，應完善聯(lián)動管理機制，在落實各科室職責外，落實內(nèi)部控制工作，在各部門之間形成良好的相互制約的關(guān)系。

2．崗位設(shè)置方面

一方面，事業(yè)單位要按照不同業(yè)務的特點，優(yōu)化業(yè)務流程，明確各崗位職責內(nèi)容，分別從單位層面和業(yè)務層面完善不相容崗位分離的控制機制。另一方面，不相容崗位分離機制應覆蓋事業(yè)單位所有的業(yè)務活動，明確執(zhí)行者、監(jiān)督者的責任和任務，例如，財務核算、業(yè)務辦理不能為同一人，以減少徇私舞弊問題的發(fā)生。

3．干部意識方面

首先，要加強領(lǐng)導干部人員思想意識變革，才能夠?qū)?nèi)部控制置于管理高度；同時，事業(yè)單位要根據(jù)各部門的職責劃分、權(quán)限設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)等開展針對性內(nèi)部控制知識培訓，制定科學的內(nèi)控知識培訓方案，以增強全體人員的內(nèi)控意識。

其次，加強對內(nèi)控反面案例的宣傳。反面案例教育可以起到警示的作用，對此，事業(yè)單位要重視反面案例的宣傳。可以通過公告欄、專項會議等方式開展教育。

（二）完善風險評估機制，加強風險預警管控

1．風險識別

分析誘發(fā)事業(yè)單位風險的原因發(fā)現(xiàn)，來源于外部環(huán)境的風險因素包括政策法規(guī)風險、社會文化風險、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)風險等；內(nèi)在風險包括職工職業(yè)道德、專業(yè)能力、服務質(zhì)量、創(chuàng)新能力等。風險管理小組要利用不同的方式有效識別風險，例如檢查文件、現(xiàn)場檢查和風險清單等，及時辨別單位內(nèi)外部風險點。

2．風險分析

風險分析是對事業(yè)單位所有的風險點進行系統(tǒng)分析評估。當前，比較常用的風險分析工具有風險坐標、壓力測試、敏感性分析和概率分析等。選擇合適的風險評估方法對不同維度的風險開展評估工作，不僅可以追溯到風險成因，還能夠定位風險發(fā)生的節(jié)點，預判風險危害和影響等，然后進行風險等級劃分，逐步完善動態(tài)化風險數(shù)據(jù)庫。

3．風險應急

風險應急是在最短時間內(nèi)針對突發(fā)風險事件制定緊急應對措施。事業(yè)單位常用的風險控制方式為預算管理、授權(quán)管理以及歸口管理等，同時，不相容崗位分離制度也能有效降低單位風險。

（三）重視控制活動管理，提高業(yè)務鏈運行效率

1．合同業(yè)務

首先，事業(yè)單位要設(shè)立合同管理部門，并配備具有法律和合同管理知識的專業(yè)人員，明確管理職責，制定各種合同簽訂的要求、權(quán)限、范圍等，合同內(nèi)容起草和談判應由相應的業(yè)務部門負責，經(jīng)單位領(lǐng)導層層審批后，法務人員對其提出專業(yè)的糾正意見，財務人員對合同中經(jīng)濟條約進行審核，最后由合同管理部門進行合同簽訂和管理。其次，構(gòu)建合同管理信息系統(tǒng)。事業(yè)單位可以利用信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建合同管理信息系統(tǒng)，實行合同電子化管理。同時，事業(yè)單位可以將合同初稿審批流程錄入系統(tǒng)，系統(tǒng)會自動檢查合同數(shù)據(jù)，對其中存在的問題進行警示。此外，事業(yè)單位還應完善合同執(zhí)行跟蹤機制，對合同條款設(shè)計、簽約過程和執(zhí)行環(huán)節(jié)等進行全方位跟蹤，實現(xiàn)合同管理活動常態(tài)化監(jiān)管，有利于提高事業(yè)單位合同管理水平。

2．預算業(yè)務

首先，規(guī)范預算編制流程。在預算草案形成以前，事業(yè)單位相關(guān)部門需要做好數(shù)據(jù)采集、實情調(diào)研等前期工作，結(jié)合單位所在地經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃、部門工作重點等合理編制資金項目，確定立項依據(jù)，召開專項會議，最終確定預算。其次，強化預算調(diào)整和執(zhí)行工作。事業(yè)單位應根據(jù)財政部門要求，細化預算指標，明確預算資金項目、用途、支出方式、經(jīng)濟科目、業(yè)務負責人等，由相關(guān)人員利用信息系統(tǒng)傳導預算指標，即建立預算定額標準至下屬部門與崗位，確保預算指標的有效落實。最后，推進預算信息化建設(shè)，提高預算管理透明度。事業(yè)單位應加快預算信息化建設(shè)，構(gòu)建預算信息化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)預算編制、預算審批、預算調(diào)整、預算執(zhí)行、預算分析的全過程動態(tài)管理，加強預算信息收集和分析，為預算績效管理提供可靠依據(jù)。事業(yè)單位應定期將預算分析、預算執(zhí)行信息通過財政廳網(wǎng)站和政府官網(wǎng)進行公開，接受公眾監(jiān)督。

3．收支業(yè)務

首先，加強資金收支管理。事業(yè)單位的資金收支業(yè)務主要為銀行存款，涉及賬戶管理、項目資金管理、非稅收入管理等。而以上管理事項與銀行業(yè)務掛鉤，事業(yè)單位可以加強與合作銀行之間的關(guān)聯(lián)，借鑒企業(yè)經(jīng)驗設(shè)置直聯(lián)賬戶，確保收支業(yè)務更加透明化。根據(jù)《支付結(jié)算辦法》對所有銀行賬戶進行管理，并加強銀行憑證管理；積極響應國家稅收政策要求，按時按量繳納稅金，做到賬實相符。其次，加強專項資金管理。以預算為核心編制專項資金預算，并基于預算執(zhí)行過程監(jiān)督專項資金到賬時間、支出進度、賬戶余額等，可以從根源上避免資金錯配問題。最后，實行不相容崗位分離制度，對于業(yè)務活動，要堅持業(yè)務辦理和財務核算崗位相互分離的原則，減少違規(guī)行為的發(fā)生。在資金支出方面，要實行付款、業(yè)務執(zhí)行、財務核算等崗位相互分離；業(yè)務執(zhí)行和審批相互分離，強化收支內(nèi)控力度。

（四）搭建信息溝通平臺，提升信息透明度

1．控制對象

財務信息化作為一項提高單位管理效率的工具，應統(tǒng)籌財務與業(yè)務活動，全面覆蓋單位的采購、資產(chǎn)、預算、資金等內(nèi)容，實現(xiàn)對所有業(yè)務的動態(tài)化管理。

2．信息采集

信息采集可以對事業(yè)單位所有業(yè)務的執(zhí)行情況信息進行收集，并按照相應規(guī)則進行分析和風險評估，為業(yè)務活動的有效開展提供信息支持。

3．完善規(guī)則庫

事業(yè)單位應健全內(nèi)部控制制度，將相應制度嵌入規(guī)則庫，為信息采集和風險聘雇提供支持。

4．控制系統(tǒng)

事業(yè)單位可以通過構(gòu)建控制系統(tǒng)，依據(jù)規(guī)則庫相關(guān)規(guī)定，對業(yè)務活動信息進行分析和評估，并設(shè)置管理權(quán)限和控制指令，對發(fā)生概率較高的風險或以往出錯率較高的流程納入清單內(nèi)，做好提前預警與防范工作，督促相關(guān)人員關(guān)注風險問題，提高單位整體的風險防范水平。

5．監(jiān)督系統(tǒng)

內(nèi)部監(jiān)督工作應遵循“動態(tài)監(jiān)督”原則，即在信息技術(shù)的支持下可以透過共享平臺參與前端業(yè)務，實現(xiàn)全流程監(jiān)督，并借助數(shù)據(jù)系統(tǒng)編制監(jiān)督審計報告，導入系統(tǒng)平臺中供領(lǐng)導人員和內(nèi)部人員使用。同時，對橫向財務數(shù)據(jù)開展對比工作，可以更清晰地反映事業(yè)單位的財務狀況，為后續(xù)經(jīng)濟活動的開展提供依據(jù)，有利于事業(yè)單位不斷更新和完善內(nèi)控制度。

（五）優(yōu)化監(jiān)督形式，降低履職風險

1．構(gòu)建內(nèi)控監(jiān)督部門

事業(yè)單位應設(shè)立內(nèi)控監(jiān)督部門，形成金字塔結(jié)構(gòu)。“金字塔頂端”就是單位的領(lǐng)導人員，組成內(nèi)部控制監(jiān)督審計小組，其工作內(nèi)容即為單位內(nèi)制度執(zhí)行情況審計、是否存在舞弊問題、財務報告編制是否規(guī)范等，發(fā)現(xiàn)問題，及時整改，將內(nèi)控工作貫穿于所有業(yè)務活動中。此外，事業(yè)單位應根據(jù)年度內(nèi)控工作實際落實情況出具年度內(nèi)控報告，接受單位內(nèi)部和外部機構(gòu)的監(jiān)督。

2．拓寬內(nèi)外部監(jiān)督渠道

首先，強化外部監(jiān)督。一方面，加強信息公示，在單位內(nèi)部與外部間搭建信息流通渠道，使得單位財政稅收和內(nèi)部管理等相關(guān)信息都能夠基于該渠道對外公開，并確保公開信息的真實性和可靠性。既可以幫助事業(yè)單位履行自身社會責任，也能接受社會監(jiān)督。另一方面，完善公示制度。事業(yè)單位應立足于行業(yè)，借鑒同行業(yè)或同省市中標桿單位的經(jīng)驗，結(jié)合信息公開相關(guān)政策內(nèi)容，采取多元渠道在公開平臺上向社會反映單位內(nèi)控情況，接受公眾的建議，規(guī)范和優(yōu)化內(nèi)控工作。單位要定期約談內(nèi)控工作不達標的部門負責人，提出其中存在的不足，督促其及時整改。其次，加強內(nèi)部監(jiān)督。對此，事業(yè)單位要嚴格觀察落實相關(guān)制度要求，實踐工作中，事業(yè)單位應根據(jù)實際情況，合理調(diào)整和完善內(nèi)部控制報告制度，并加強報告制度的執(zhí)行落實，強化事業(yè)單位內(nèi)部控制管理效果。

三、結(jié)束語

綜上所述，受理論不成熟、實踐經(jīng)驗有限等原因的影響，我國事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理落地與制度完善的過程中存在一些普遍性問題，包括內(nèi)控意識欠缺、管理制度不完善、內(nèi)部控制實施環(huán)境不完善、信息化水平低、風險控制不到位等問題，對此，事業(yè)單位應以問題為導向，積極吸引先進的管理理念和手段，采取有效措施優(yōu)化內(nèi)控實施環(huán)境、強化職工內(nèi)控意識、健全內(nèi)控風險管理機制、完善內(nèi)控管理制度體系、利用信息技術(shù)，構(gòu)建信息化管理系統(tǒng)，搭建信息溝通平臺，實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化管理，同時要強化內(nèi)外部監(jiān)督力度，提高內(nèi)控監(jiān)督有效性，確保單位各項內(nèi)控工作有效落實，促進事業(yè)單位的可持續(xù)健康發(fā)展。