依規治黨的法治意蘊與法治理念創新

內容提要 依規治黨的法治意蘊與法治理念創新是依規治黨與依法治國有機統一的內在理據和邏輯依歸。從依規治黨提出的具體場域和問題指向看，依規治黨是適應全面依法治國的時代要求，在遵循法治思維、汲取法治精神的基礎上全面從嚴治黨的管黨治黨新模式。依規治黨的法治意蘊是中國特色社會主義法治理論獨有的法治內涵，可以從推進全面依法治國、加強黨風廉政建設、推進黨內法規制度建設三個維度解析：以依規治黨推進和保障全面依法治國，實現依規治黨和依法治國的有機統一；堅持依規治黨實現黨風廉政建設的制度化和規范化，建設剛性制度反腐倡廉；堅持依規治黨完善黨內法規制度體系建設，實現科學立規、嚴格執規。新時代依規治黨確立并堅持了一系列創新性的法治理念，包括公私分明、法紀分明、紀嚴于法、紀在法前、權責一致、監督無禁區等，補足了國家法律無法觸及的執政黨建設領域的規范方向，豐富和發展了中國特色社會主義法治理論。

關鍵詞 依規治黨 全面依法治國 法治意蘊 法治理念創新

李衛華，華東政法大學法律學院教授，政府法治與理論法學研究所所長

本文為上海市社科規劃“研究闡釋黨的二十大精神”專項課題“習近平總書記關于堅持依規治黨重要論述的原創性貢獻研究”（2023VZH051）、司法部法治建設與法學理論研究部級重點科研項目“習近平法治思想中依規治黨理論的邏輯體系及其創新意義研究”（21SFB1004）的階段性成果。

依規治黨，是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央適應全面依法治國的時代要求，在遵循法治思維、汲取法治精神的基礎上施行的全面從嚴治黨的管黨治黨新模式。十八屆四中全會，習近平總書記創新性提出全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，并把“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系[1]；十九大，在堅持全面依法治國意義上進一步強調要堅持“依法治國和依規治黨有機統一”[2]；二十大，提出“堅持制度治黨、依規治黨”“完善黨的自我革命制度規范體系”[1]，為在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家提供政治保證。在這一過程中，習近平法治思想逐步形成和完善，全面依法治國、堅持依規治黨重要理念也日益成熟。可以看出，在習近平法治思想中，依規治黨與依法治國是相提并論的，“‘堅持依法治國和依規治黨有機統一是習近平法治思想的核心要義之一”[2]。因而，探求依規治黨與依法治國的關系，尤其是兩者內在的關聯性、一致性和相輔相成性，應是中國公法學和黨內法規學的重要課題。對此，有學者借鑒社會主義法治的“十六字方針”指出依規治黨的核心要義在于“有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究”[3]；有學者提出“依規治黨是依法治國和依法執政所蘊含的法治價值和制度機制在管黨治黨領域的體現和發展”[4]。可以說，統一的法治理念和治理理念是“紀法貫通”一體運行的保證，是黨內法規制度體系與國家法律體系銜接協調的基礎，也是依規治黨和依法治國有機統一的內在理據。因此，本文擬分析依規治黨的法治意蘊和法治理念創新，以期從法治向度探求依規治黨和依法治國有機統一的必然性和關聯基礎，以裨益于研究依規治黨重要論述對馬克思主義法治理論的原創性貢獻。

一、依規治黨的提出

縱觀習近平總書記提出依規治黨概念、闡明依規治黨內涵的基本進程、具體場域和問題指向，可以看出依規治黨的提出具有強烈的本土意識和明確的目標取向。在全面推進依法治國的進程中，堅持依規治黨立足反腐倡廉，以法治思維和剛性制度管黨治黨實現黨的自我革命，以提高黨的長期執政能力和領導水平，進而堅持和加強黨的全面領導，這是提出依規治黨的基本動因，也是堅持依規治黨、依據黨內法規管黨治黨的目標和宗旨。

依據時間脈絡，習近平總書記關于加強黨內法規制度建設、堅持依規治黨的系統闡述，主要集中于以下多個場域的重要報告和講話。2014年10月23日，中共十八屆四中全會通過的決定指出“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”[5]，明確了黨內法規是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。2015年6月4日，在聽取十八屆中央第六輪巡視情況匯報時的講話中，習近平總書記指出“要堅持依法治國、依規治黨”，這是他在正式場合第一次提出依規治黨概念[6]。2015年6月26日，在十八屆中共中央政治局第二十四次集體學習時的講話中，聚焦反腐倡廉法規制度建設，以推進反腐倡廉工作制度化規范化為基本目標，明確了加強黨內法規制度建設的基本要求與關鍵所在，集中論述了加強反腐倡廉法規制度建設的重要性、基本要求，確立了依規治黨的首要價值目標。2016年1月12日，在十八屆中央紀委六次全會上的講話立足全面從嚴治黨與依規治黨，針對黨風廉政建設與反腐敗斗爭，聚焦監督執紀問責與標本兼治，創新性提出應從依規治黨和以德治黨相統一角度實施全面從嚴治黨。2016年12月23日，就加強黨內法規制度建設作出指示，從依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進與一體建設角度，明確了依規治黨的重要意義，指出“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”[1]。2017年10月18日，在黨的十九大報告中，明確提出堅持全面依法治國就必須“堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨有機統一”[2]；并把“堅持依規治黨”載入黨章[3]，表明依規治黨已經成為中國共產黨長期的、普遍性的、自我革命意義的建設方略。2018年8月24日，在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話強調要加強黨對全面依法治國的領導，明確了依規治黨和依法治國的系統性互補作用，指出“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”[4]。2021年7月1日，在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話指出，“堅持依規治黨、形成比較完善的黨內法規體系”[5]是新時代中國特色社會主義建設的偉大成就之一。2021年12月20日，在對黨內法規工作的重要指示中，要求“發揮好黨內法規在維護黨中央集中統一領導、保障黨長期執政和國家長治久安方面的重大作用”[6]，明確了依規治黨是加強和改善黨的領導、保障黨的長期執政地位以及全面推進依法治國的重要保證。

綜上，根據習近平總書記講話時的場景和闡明依規治黨重要論述時的問題指向，關于依規治黨、加強黨內法規制度建設的闡述場域可以歸納為三類：一是在強調全面依法治國的場域中闡述依規治黨的基本內涵和創新理念，以及依規治黨與依法治國的關系，強調依規治黨在于以規范化、制度化、法治化的理念和思維方式推進全面從嚴治黨。2014年10月23日中共十八屆四中全會通過的決定、2018年8月24日在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話都屬于此類。二是在加強黨風廉政建設的場域中具體闡述黨內法規制度建設的重點內容與工作要求，旨在加強反腐敗領域法制與黨規的貫通性、協調性、系統性和體系性，以推進反腐倡廉的制度化和規范化。2015年6月26日在十八屆中共中央政治局第二十四次集體學習時的講話、2016年1月12日在十八屆中央紀委六次全會上的講話即屬于此類。三是在黨內法規制度建設、黨內法規工作經驗總結與任務部署場域中闡述依規治黨的基本要求與價值目標，旨在統籌推進依法治國、制度治黨、依規治黨，進而推進全面從嚴治黨和全面依法治國。2016年12月23日在全國黨內法規工作會議上的講話、2017年10月18日黨的十九大報告中的闡述、2021年12月20日對黨內法規工作的重要指示都屬于這一類。

二、依規治黨的法治意蘊

依規治黨的法治意蘊有深厚的法治動因，表現為中國特色社會主義法治理論獨有的法治內涵。依規治黨的提出，既源于中國共產黨管黨治黨的革命傳統和新時代全面從嚴治黨的探索創新，凝結了中國共產黨勇于自我革命、不斷自我完善的理論自覺和理論創新，更源于堅持和遵循中國特色社會主義法治道路的偉大實踐，源于依法治國、建設社會主義法治國家所形成的法治思維、法治環境和法治文明。在堅持走中國道路、以法治文化為涵養、以建設法治中國為目標、遵循法治思維和法治方式等方面，依規治黨與依法治國是同頻共振的[7]。可以說，依規治黨是以中國特色社會主義法治文化為涵養，在全面依法治國的基礎上，對中國特色社會主義法治理論的發展和創新；是在遵循法治思維、汲取法治精神的基礎上全面推進從嚴治黨的管黨治黨新模式。根據習近平總書記提出和闡述的三大場域，可以從推進全面依法治國、加強黨風廉政建設、推進黨內法規制度建設三個維度解析依規治黨的法治意蘊。

1.以依規治黨推進和保障全面依法治國

從全面依法治國角度解析依規治黨的法治意蘊，就是適應全面依法治國的時代要求，適用法治理念、法治思維、法治方式推進管黨治黨的制度化、規范化。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于“堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系”部分指出“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”[1]，從而把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來。這一論斷闡明了依規治黨與依法治國共同奠定了依法執政的基礎，共同推進和保障中國特色社會主義法治建設。據此，十八屆四中全會提出了中國特色社會主義法治體系的構成要素。完善的黨內法規體系與完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，共同構成中國特色社會主義法治體系。作為全面依法治國的“一體兩翼”，“依法治國和依規治黨具有目的、重點和手段的一致性”，“互有分工、互相補充”[2]。在全面依法治國場域中理解依規治黨，其核心和關鍵在于“把權力關進制度的籠子里”，實現管黨治黨的制度化、規范化；其主要問題面向是正確處理黨的領導與依法執政、依規治黨與依法治國之間的關系。

首先，依法治國與依規治黨的關鍵與重點是一致的、統一的。依法治國與依規治黨是全面依法治國的“一體兩翼”，在規范領導干部的職務行為這一點上是一致的。在2018年8月24日中央全面依法治國委員會第一次會議、2020年11月16日中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記都曾明確指出：“領導干部具體行使黨的執政權和國家立法權、行政權、監察權、司法權，是全面依法治國的關鍵。”[3]全面依法治國應堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”，以領導干部帶頭尊崇法治、敬畏法律帶動全社會尊法、學法、守法、用法。領導干部尤其是高級領導干部，是執政黨的執政權和國家權力的具體行使者，其履行職責、行使權力、開展工作、做出決策的依法性和合法性，既是依規治黨的重點也是依法治國的關鍵。依法治國與依規治黨的主要規范對象都是各級國家機關及其領導干部；二者的規范邏輯都是約束公共權力，都要求領導干部“要牢記職權法定”，并“做到法定職責必須為、法無授權不可為”[4]；二者的規范目標都是“把權力關進制度的籠子里”，即依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力，使權力在法治的軌道內運行，使權力在制度的范疇內實施。概而言之，依法治國與依規治黨在規范權力行為、追求依法治權、約束權力在法治軌道內實施等方面是統一的。

其次，依規治黨與依法治國是相輔相成的，兩者在調整領域和規范功能方面具有互補性。黨內法規不同于國家法律，黨內法規體現黨的統一意志，國家法律體現國家意志，黨內法規和國家法律在制定主體、制定程序、適用范圍、調整對象、表現形式、實施保障等方面有著明顯區別[5]，是兩套相對獨立的制度體系。但是，兩者只是相對獨立，而不是絕對獨立，更不是互不關聯。并且由于重點規范對象和關鍵約束范圍的一致性，兩者在功能和作用上恰恰具有相輔相成性和互補性，因而在全面推進依法治國中應充分發揮依法治國和依規治黨的互補性作用。一方面，依法治國為支持和促進依規治黨提供了法治文化基礎和法治思維方式。依法治國已經取得的成就和經驗為依規治黨提供了有益的方法論支持和追求法治精神的法治文化大環境，據此依規治黨可以少走彎路、減少失誤，還可以高效率地提高黨內法規制度建設的質量和水平。另一方面，堅持依規治黨有利于保證和引領依法治國，即依規治黨提升了黨的領導水平和長期執政能力，是堅持和完善黨對依法治國領導的重要保證，是依法治國的正確政治方向和有效推進的政治保證，此所謂“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”[1]。此外，依規治黨之于依法治國也是“一種阻斷和防范程序”[2]。因為黨規黨紀嚴于國家法律，是依規治黨的基本要求，也是中國共產黨保持先進性和純潔性、勇于自我革命的理論自覺和制度創新。“把紀律挺在前面”，要求黨組織在黨員干部發生初步違紀行為時就及時依據黨紀予以約束和處分，避免由違紀問題發展惡化至違法犯罪問題。

最后，依規治黨與依法治國具有有機統一性。兩者統一于全面推進依法治國，共同構成全面依法治國的“一體兩翼”，分別從管黨治黨與治國理政兩個領域合力推進中國特色社會主義法治國家建設。兩者統一于依憲執政、依法執政。依憲執政即依據憲法執政，即中國共產黨的執政地位和領導地位有明確的憲法依據和憲法保障，中國共產黨的執政權由憲法確認和保障，要依憲行使、合憲履行。我國《憲法》序言中關于中國共產黨領導人民獨立自主創立和建設新中國的表述，以及第一章第一條第二款有關“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”之規定，都明確了中國共產黨的執政黨和領導黨地位。依法執政，要求黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的制度化和規范化，把黨的政治主張、為人民服務的宗旨、對理想信念的追求等，遵循法定程序貫徹于依法治國全過程和全領域，推進法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。兩者統一于堅持和加強黨的全面領導。堅持黨的領導是依規治黨和依法治國共同的政治保障。堅持依規治黨，依據完善的黨內法規和制度規范全面從嚴治黨，提升黨的長期執政能力和領導水平，才能實現對立法、執法、司法的全面領導，實施依憲執政和依法執政；只有黨帶頭守法、率先垂范，才能引領法治社會建設，進而全面推進依法治國。自黨的十五大正式確認“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略”[3]，十六大將依法執政作為實施黨對國家和社會領導的基本方式，經黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，十九大確立“堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨有機統一”[4]，直至二十大再次強調“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”[5]，并創新性提出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，此歷程充分展現了中國共產黨領導人民堅持走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，依法治國、依法執政、依規治黨與人民當家作主的有機統一性更加明朗，堅持和加強黨的全面領導的政治方向更加明確，建設法治中國、推進中國式現代化、實現中華民族偉大復興的目標更加堅定。

2.堅持依規治黨實現黨風廉政建設的制度化和規范化

從黨風廉政建設視角看，依規治黨是十八大以來正風反腐、全面從嚴治黨的經驗總結、理論自覺和制度升華。習近平總書記第一次正式提出依規治黨就是在聽取巡視情況匯報時的講話，其后又多次在關于黨風廉政建設的講話中繼續強調依規治黨，可以說，作風建設常態化、法治化和反腐倡廉的制度化、規范化是依規治黨的首要目標。在全面推進依法治國的法治建設背景下，依規治黨的首要要求就是以法治思維、法治方式反腐倡廉，加強法規制度建設、有效規范公共權力以克服與防范權力異化和權力腐敗；依規治黨的基本邏輯就是用法治思維、法治方式建設剛性制度以規范權力，實現依法治權。

依規治黨的首要目標取向是黨風廉政建設。習近平總書記最初提出依規治黨概念和闡述依規治黨理念的多次講話都是在聚焦反腐倡廉問題時闡明依規治黨的必要性和重要意義的。其中，2013年1月22日在十八屆中央紀委二次全會上的講話，首次提出黨內法規制度建設的觀念；2015年6月4日在聽取十八屆中央第六輪巡視情況匯報時的講話，首次提出“依規治黨”概念；2015年6月26日在十八屆中共中央政治局第二十四次集體學習時的講話，提出要“把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域、落實到制約和監督權力各個方面，發揮法規制度的激勵約束作用”[1]；2016年1月12日在第十八屆中央紀委六次全會上的講話，提出堅持依規治黨和以德治黨相統一。這些關于依規治黨的重要闡述，都立足全面從嚴治黨與依規治黨，聚焦反腐倡廉法規制度建設，以推進反腐倡廉工作制度化、規范化為基本目標，確立了依規治黨的首要價值目標。一方面，確立了新時代反腐敗的新理念、新思路，即要善于用法治思維和法治方式反對腐敗；另一方面，又闡釋了新時代依規治黨、加強黨內法規制度建設的首要方向，即依據剛性制度打擊腐敗、懲治腐敗。當然，剛性的制度既包括國家法律體系，也包括黨內法規制度體系；反腐倡廉法規制度建設提出伊始就是以黨內法規與國家法律協調、貫通為基礎和方向的。

依規治黨的基本要求是以法治思維、法治方式反腐倡廉。實際上，這也是自黨的十八大以來全面依法治國、全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設的最直接、最現實的目標，即實現黨的自我革命，形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，有效破解“執政周期率”。習近平總書記多次在聚焦黨風廉政建設闡明依規治黨的講話中，提出加強反腐倡廉的具體要求：其一，加強反腐倡廉法規制度建設，把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域，落實到制約和監督權力各個方面。其二，推進黨內法規制度的“立改廢”，促進反腐倡廉法規制度體系化，扎細、扎密、扎牢反腐倡廉法規制度的籠子。其三，嚴格執規，增強法規制度執行力。“貫徹執行法規制度關鍵在真抓，靠的是嚴管。加強反腐倡廉法規制度建設，必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執行。”[2]其四，把依規治黨和以德治黨統一起來，把從嚴治黨實踐成果轉化為道德規范和紀律要求。其五，把紀律挺在法前，實現紀法貫通，把依規治黨與依法治國有機統一起來。

依規治黨的基本邏輯是以法治思維、法治方式建設剛性制度以規范權力，堅持依法治權。所謂以法治思維、法治方式建設剛性制度，首要的就是借鑒法律制度的剛性效力機制。“法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”[3]，決定了法規制度的強制性、普遍性、后及性的剛性約束效力，因而鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度。在此意義上，習近平總書記在反腐倡廉、廉政建設方面多次提出要以法治思維、法治方式堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設，以形成對腐敗、濫權等行為的強制約束和普遍規范。至于實施反腐倡廉的依據，則要區分場域。依規治黨之“規”，主要包括以中國共產黨黨章為統領的黨內法規體系；依規治權之“規”，則不僅包括黨內法規制度和黨的規矩，還包括國家法律。因而，依規治權不僅有賴依法治國，更有賴依規治黨；規范權力的運轉和施行，不僅是依規治黨的核心要義，也是依法治國的核心要求。國家權力的規范實施，有賴國家法律；執政權的規范運行，既有賴國家法律，也有賴黨內法規。在此意義上，習近平總書記多次強調要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[1]。“法治一體建設”模式，首次被提出是在2012年12月4日習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中，此后在黨的十八屆三中全會、十八屆四中全會、十九屆四中全會、二十大中多次確認，構成了習近平法治思想的重要組成部分。

3.堅持依規治黨完善黨內法規制度體系建設

從黨內法規制度體系建設角度看，科學立規是依規治黨的規范依據和前提保障；執規必嚴是依規治黨的實施保證；堅持和加強黨的領導既是依規治黨提出的初衷，也是依規治黨的根本目的。

依規治黨要求科學立規，要構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的中國特有的黨內法規制度體系。科學的黨內法規體系，首先是以黨章為統領。“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩。”[2]對此，十八屆六中全會修訂的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》）第2條規定的“尊崇黨章，依規治黨”，首次把依規治黨概念載入黨內法規文本，明確了黨章之于依規治黨、建設黨內法規體系的意義。其次，要注重體系化建設，即注重黨內法規各級各類規范之間的協調性和整體性。《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》明確了黨內法規的體系標準。從邏輯結構來看，黨內法規制度體系，應以黨章為根本，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成有機統一整體。從質量要求來看，黨內法規制度體系要滿足“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的規范標準，形成“1 + 4”縱橫交錯的基本框架[3]。最后，黨內法規制度體系建設還要注重效率。為此，中共中央先后發布黨內法規制定工作的兩個五年規劃，推動依規治黨的制度化建設進程。目前，黨內法規制度體系建設已卓有成效，“截至2022年6月，全黨現行有效黨內法規共3718部。其中，黨中央制定的中央黨內法規221部，中央紀委以及黨中央有關部門制定的部委黨內法規170部，省、自治區、直轄市黨委制定的地方黨內法規3327部”[4]。

依規治黨要求執規必嚴。法規制度的生命力在于執行，完善的制度得不到執行，形同虛設，必然會損害黨的權威。黨內法規執行乏力的癥結主要有功力不夠、威力不夠、定力不夠、毅力不夠、動力不夠、壓力不夠[5]。對癥下藥，關鍵在于全面從嚴治黨、嚴格執規、真抓嚴管。也就是說，要以法治思維、法治方式確立剛性的制度規矩，保障黨內法規的執行。一方面，創新確立政黨規范的法治理念，如中央八項規定、公私分明、紀法分開、紀在法前、紀嚴于法、權責一致等。另一方面，遵循法治方式確立治黨領域的責任制，要求各級黨委強化政治責任和領導責任，“把制度執行情況納入考核內容”，“以有效問責強化制度執行”[6]。據此，2016年十八屆六中全會修訂后《黨內監督條例》增強了黨內監督的規范化和法治化，確立了完整的黨內監督體系，首提書記是監督第一責任人，以監督執紀責任機制保障依規治黨。

依規治黨要求堅持和堅強黨的領導。從根本上看，無論是依規治黨、加強黨內法規制度建設，還是全面從嚴治黨，其本身都不是目的，其根本目的都是為了提高和改善黨的領導能力和執政水平，是為了堅持與加強黨的全面領導。“著力保障黨對各項事業的領導。這是黨內法規制度建設的主要目的。”[1]這就明確了黨內法規制度建設的基本原則、發展方向與根本目的，即堅持和加強中國共產黨的全面領導，建設中國特色社會主義。因而，依規治黨不僅是解決制約黨的事業發展的體制機制之弊端問題的重要路徑，是中國共產黨尋找到的跳出歷史周期率、實現自我革命的管黨治黨新模式，“而且是努力實現黨的治理現代化目標，從戰略上為黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心提供的制度保障”[2]。

三、依規治黨的法治理念創新

堅持依規治黨是對中國共產黨百年來管黨治黨規范化、制度化優良傳統的承襲和發展。在新民主主義革命時期，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人就開始探索以制度化規范化方式建黨治黨、處理黨內關系的中國道路。1938年的六屆六中全會，毛澤東在《論新階段》政治報告中首次使用了“黨內法規”用語，為“使黨內關系走上正軌”，“還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[3]。劉少奇在六屆六中全會《黨規黨法的報告》、七大《關于修改黨章的報告》等報告中使用了“黨的法規”表述。“黨內法規”“黨的法規”在這一時期黨的報告、文件、政治話語中的出現和使用具有一定的普遍性，表明在新民主主義革命時期規范化的建黨治黨觀念已經成為基本共識。改革開放后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人撥亂反正、深刻反思，堅信“制度是決定因素”，并提出“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”[4]。表明在改革開放和社會主義建設時期，遵循黨章和國法已經成為中國共產黨的執政基礎。為了防范權力濫用、擴張甚至腐敗，中國共產黨堅持從嚴治黨、制度治黨，不僅對《黨章》多次修改，還逐步發展健全了黨的組織制度和工作制度、黨內生活制度、黨委會工作制度、黨內選人用人與干部管理制度、黨內教育及監督制度、黨內通報制度、黨的干部民主評議制度、黨內民主決策機制、黨務公開制度等。

堅持依規治黨是習近平法治思想對馬克思主義法治理論的原創性貢獻，是中國特色社會主義法治理論的發展和創新。盡管百年來中國共產黨始終秉持制度化、規范化管黨治黨的優良傳統，但明確提出“堅持依規治黨”、建設黨內法規制度體系，則是新時代的創造性發展，是以十八大以來全面從嚴治黨為實踐基礎，在十八屆四中全會明確提出并實行“全面依法治國”戰略布局的過程中逐漸形成的。相較之前的制度治黨和黨內法規制度建設，新時代黨內法規制度體系建設、堅持依規治黨明顯呈現出更加體系化的法治思維和法治方式，提出了一系列創新性的法治理念，極大地豐富和發展了中國特色社會主義法治理論。

一是確立并堅持公私分明理念。我國的傳統文化一直都推崇家國天下、大公無私、公而忘私的觀念，然而人性對自我、私域、私利的保護和擴張是本能，也是現實。人性如水，堵不如疏，疏不如引。公域與私域、公權力與私權利、公職行為與私主體行為等范疇之間的界分和相互關系一直都是法治完善的主題。隨著法治的確立、全面依法治國的推進，如何在尊重和保障私域的同時，防范和制約以權謀私、公權私用成為法治建設的重要課題。新時代，中國共產黨直面人性，正視私域，提出應堅持公私分明的依規治黨理念。“公款姓公，一分一厘都不能亂花；公權為民，一絲一毫都不能私用”[1]，必須做到公私分明、克己奉公、嚴格自律。借此公私分明理念可以解釋依規治黨、依法執政的提出邏輯。執政權屬于公共權力，兼具國家公權力和社會公權力屬性，執政黨行使執政權既要依據國家法律又要遵循黨內法規。黨員干部是執政黨推薦和選派到國家機關履行執政權能的具體代表，行使權力實際就是在履行公共職責，只能服務于公共利益和公眾福祉，絕不能因公肥私，更不能以權謀私。

二是確立并堅持法紀分明理念。2016年1月12日，習近平總書記在十八屆中紀委第六次全體會議上把紀法分開作為依規治黨的重要課題，指出“我們研究依規治黨這一重大課題，堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開”[2]。國家法律是依法治國的主要依據，黨規黨紀是依規治黨的主要依據。依法治國與依規治黨的互動補充關系，首先體現為國家法律與黨規黨紀的互動補充關系。紀法分開，分別調整不同的社會關系，分別約束不同主體的行為，這是實現國家法律與黨規黨紀互動補充關系的前提。客觀地說，在黨的十八大以前，對國家法律與黨規黨紀尚沒有清晰界分，法紀不分、以紀代法的不當做法一定程度上阻礙了法治進程。2015年中共中央對《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）做出修訂，刪除了其中與刑法等國家法律重復的近半數條款[3]，將適用于黨組織和黨員的紀律依據與適用于全體公民的法律依據做出嚴格區分，實現了紀法分開。

三是確立并堅持紀嚴于法、紀在法前的理念。紀嚴于法，意即黨規要求高于國法。其“嚴”、其“高”，不是體現在黨規黨紀的強制力與執行力上，“不是指同樣一種行為，黨規對黨員的處罰要比法律給予公民的處罰嚴厲”，而是指“黨規對黨員的道德要求必須高于法律對公民的道德要求”[4]，即二者在對人的行為的道德要求標準上具有可比性且有所區別。紀在法前，意即把紀律挺在法前。既是指“依規治黨較依法治國而言具有一種程序優先性”，在黨員干部初步發生不當情形時及時作出黨紀處理，以防范和阻斷嚴重違法行為，又“體現出在黨員干部管理方面‘嚴管與厚愛相結合的價值導向”[5]，對不同程度的不當行為追究不同的責任。相同情況相同對待、不同情況區別對待，這也正是法治維護公平、正義的基本追求。依規治黨確立的紀嚴于法、紀在法前理念，不僅以更高的道德標準對執政黨的黨員干部提出了更高的行為要求，契合了中國共產黨的先進性追求，也補充規范了國家法律無法觸及的輕微不當行為領域，契合了全面依法治國的要求。

四是確立并堅持權責一致理念，實現監督無禁區、腐敗零容忍。黨的領導權、執政權亦屬公共權力范疇，由黨員干部代表黨組織行使領導權、執政權，“黨的執政的直接主體是黨組織的代表們”[6]。代表們是否準確履行職責，是否遵循黨的先進性和純潔性原則，是否體現黨執政為民的初心，是否遵守憲法和法律等，都需要受到監督和規范。“執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督”，是“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的”的主要標準之一[1]。對此，中國共產黨堅定地提出依憲執政、依法執政的政治主張，“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務”[2]，把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一確立為政治文明和法治文明建設的基本方針。首先，確立權責統一觀念。雖然在法律范疇內強調權責統一已經成為普遍的觀念，但在執政黨的執政活動中明確提出權責統一觀念并以制度保障其實現，則是新時代依規治黨的理論創新。“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”[3]其次，健全問責機制。基于權力、監督、責任的閉環邏輯，2019年修訂的《中國共產黨問責條例》（下文簡稱《問責條例》）創造性地把依規治黨的問責機制予以制度化、規范化，對于問責原則、問責主體、問責對象、應當問責的失職失責情形、問責程序、問責決定的內容和形式、責任承擔方式、責任體系以及不當追責的糾錯機制等，都做了明確的規定，為“違規必究”提供了明確的黨規依據。最后，健全責任體系。對于代表黨組織履行領導權、執政權、國家權力的黨員干部而言，在履行不同職權時處于不同的社會關系中，應當履行的職責不同，應當遵守的行為規范也不同，行為偏離職守、違反規范時要承擔的責任也應有所不同。《紀律處分條例》區分了黨組織和黨員違反黨規、違反國法、違反政策、違反道德等不同的不當行為，規定了針對黨員的警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍五種處分形式，以及針對黨組織的改組、解散兩種處分形式。《問責條例》則區分了“在黨的建設、黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任、領導責任”[4]，補足了在黨的建設中“關鍵少數”失職失責情形下的問責形式。《問責條例》《紀律處分條例》與《黨內監督條例》相結合，共同構建了國家法律之外的黨內監督機制和責任形式，補足了中國特色社會主義法治體系的黨內責任體系和黨內責任追究機制。

綜上，依規治黨的法治意蘊與法治理念創新，是習近平法治思想關于執政黨治理理念的創新，也是中國特色社會主義法治理論的發展，更是對馬克思主義法治理論的創造性發展。首先，依規治黨、依據黨內法規管黨治黨，以法治思維和法治方式規范執政黨的黨內治理，進而保障執政權力和執政活動，是政治文明對法治文明的有益借鑒，也是法治文明對政治文明的縱深推動。其次，依規治黨的法治邏輯和法治理念，豐富了中國特色社會主義法治理念，為實現“紀法貫通”、推進全面依法治國、建設中國式法治現代化提供了系統的理論保障。最后，依規治黨的法治意蘊和法治理念創新，豐富和發展了馬克思主義法治理論，尤其是關于執政黨建設與法治國家治理一體推進的法治實踐路徑。

〔責任編輯：史拴拴〕

[1]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第4頁。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第22頁。

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第65—66頁。

[2]張文顯：《堅持依法治國和依規治黨有機統一》，《政治與法律》2021年第5期。

[3]宋功德、張文顯主編：《黨內法規學》，高等教育出版社2020年版，第50頁。

[4]秦前紅：《依規治黨視野下黨領導立法工作的邏輯與路徑》，《中共中央黨校學報》2017年第4期。

[5]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第5頁。

[6]宋功德：《堅持依規治黨》，《中國法學》2018年第2期。

[1]習近平：《堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設》，《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第169頁。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第22頁。

[3]參見中國共產黨第二十次全國代表大會部分修改并于2022年10月22日通過的現行《中國共產黨章程》“總綱”，人民出版社2022年版，第23頁。

[4]習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，《求是》2019年第4期。

[5]習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，人民出版社2021年版，第7頁。

[6]《習近平作出重要指示強調發揮好黨內法規在維護黨中央集中統一領導保障黨長期執政和國家長治久安方面的重大作用》，《人民日報》2021年12月21日。

[7]李衛華：《論依規治黨與依法治國的同頻共振》，《學術前沿》2022年第16期。

[1]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第5頁。

[2]郝鐵川：《依法治國和依規治黨中若干重大關系問題之我見》，《華東政法大學學報》2020年第5期。

[3]習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

[4]習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》，中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第125頁。

[5]宋功德、張文顯主編：《黨內法規學》，高等教育出版社2020年版，第22頁。

[1]習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，《求是》2019年第4期。

[2]周葉中：《論習近平關于依法治國和依規治黨相互關系的重要論述》，《政法論叢》2021年第4期。

[3]江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》，人民出版社1997年版，第34頁。

[4]習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第22頁。

[5]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第40頁。

[1][2][3]習近平：《加強反腐倡廉法規制度建設讓法規制度的力量充分釋放》，《人民日報》2015年6月28日。

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第40頁。

[2]習近平：《認真學習黨章嚴格遵守黨章》，《求是》2012年第23期。

[3]黨內法規體系以“1+4”為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規四大板塊。參見《中國共產黨黨內法規體系》之“三、黨內法規體系的框架構成”。

[4]中共中央辦公廳法規局：《充分發揮依規治黨的政治保障作用》，《人民日報》2022年6月26日。

[5]宋功德：《堅持依規治黨》，《中國法學》2018年第2期。

[6]習近平：《以全面從嚴治黨新成效推進國家治理體系和治理能力現代化》，中共中央黨史和文獻研究院編：《十九大以來重要文獻選編》中，中央文獻出版社2021年版，第390頁。

[1]中共中央辦公廳法規局：《充分發揮依規治黨的政治保障作用》，《人民日報》2022年6月26日。

[2]周葉中：《論習近平關于依法治國和依規治黨相互關系的重要論述》，《政法論叢》2021年第4期。

[3]毛澤東：《中國共產黨在民族戰爭中的地位》，《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年版，第528頁。

[4]鄧小平：《解放思想，實事求是，團結一致向前看》，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁。

[1]《習近平在十八屆中央紀委三次全會上發表重要講話強調強化反腐敗體制機制創新和制度保障深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭》，《人民日報》2014年1月15日。

[2]習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，人民出版社2016年版，第3頁。

[3]比如2003年12月31日中共中央印發的《中國共產黨紀律處分條例》第83條規定：“黨和國家工作人員或者受委托管理、經營國有財產的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。”在新時代全面依法治國、堅持依規治黨的背景下審視該條規定，會發現該規定明顯沒有區分紀律和法律的不同調整范圍。該條款并未區分非法占有公共財物的違紀情形與違法情形，而是一攬子規定情節較輕、情節較重、情節嚴重的均適用紀律處分條例，給予紀律處分。

[4]郝鐵川：《依法治國和依規治黨中若干重大關系問題之我見》，《華東政法大學學報》2020年第5期。

[5]周葉中：《論習近平關于依法治國和依規治黨相互關系的重要論述》，《政法論叢》2021年第4期。

[6]張恒山：《中國共產黨的領導與執政辨析》，《中國社會科學》2004年第1期。

[1]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，人民出版社2014年版，第16—17頁。

[2]習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，《求是》2019年第4期。

[3]習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，人民出版社2012年版，第17—18頁。

[4]《中國共產黨問責條例》第4條，人民出版社2019年版，第4頁。