人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體

內(nèi)容提要 人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)形成了“一元二體”的制度結(jié)構(gòu)特征，并具有“四個(gè)機(jī)關(guān)”的復(fù)合功能定位。“四個(gè)機(jī)關(guān)”需要結(jié)合“一元二體”的內(nèi)在運(yùn)行邏輯分別理解。該結(jié)構(gòu)-功能的特征使人民代表大會(huì)制度得以成為實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)是全過(guò)程人民民主的邏輯起點(diǎn)，這與人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)相吻合；人大各項(xiàng)職權(quán)的行使是全過(guò)程人民民主的實(shí)踐平臺(tái)，這與人大及其常委會(huì)作為工作機(jī)關(guān)的功能相呼應(yīng)；民情民意的表達(dá)是全過(guò)程人民民主的中心目標(biāo)，這與人大及其常委會(huì)作為代表機(jī)關(guān)的定位相一致；黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是全過(guò)程人民民主的政治保障，這與人大及其常委會(huì)作為政治機(jī)關(guān)的地位相契合。

關(guān)鍵詞 人民代表大會(huì) 全過(guò)程人民民主 一元二體 四個(gè)機(jī)關(guān)

孫瑩，中山大學(xué)法學(xué)院副教授

本文為研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系研究”（22ZDA073）的階段性成果。

一、引言

黨的二十大報(bào)告指出：“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。”[1]“全過(guò)程人民民主”是新時(shí)代社會(huì)主義民主政治理論的重大發(fā)展。在2021年10月召開(kāi)的中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確了“全過(guò)程人民民主”的理念內(nèi)涵，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過(guò)程人民民主的重要制度載體”[2]。人民代表大會(huì)制度是展示中國(guó)民主獨(dú)特魅力的重要窗口，是讀懂中國(guó)民主、感受制度優(yōu)勢(shì)、解碼中國(guó)之治的生動(dòng)讀本。目前，學(xué)界關(guān)于全過(guò)程人民民主的研究成果豐碩，涵蓋了其理論內(nèi)涵和邏輯、實(shí)現(xiàn)路徑和保障等方面。然而，關(guān)于“人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體”這一重要論述，學(xué)界的研究還較為薄弱，缺乏理論、實(shí)證和系統(tǒng)的分析。全過(guò)程人民民主不是空中樓閣，作為其重要制度載體，人大制度的運(yùn)行充分闡釋全過(guò)程人民民主。在政治學(xué)研究中，結(jié)構(gòu)-功能主義的視角經(jīng)常被用來(lái)觀察和描述立法機(jī)關(guān)的運(yùn)行。在該視角下政治系統(tǒng)的各個(gè)組成部分相互關(guān)聯(lián)并對(duì)系統(tǒng)整體發(fā)揮相應(yīng)的作用。政治體的結(jié)構(gòu)決定其功能，功能需要結(jié)構(gòu)的支撐[1]。在結(jié)構(gòu)-功能的視角下，我國(guó)人民代表大會(huì)具有在組織上是“一元二體”的結(jié)構(gòu)，在功能職權(quán)上是“四個(gè)機(jī)關(guān)”的性質(zhì)定位。這種獨(dú)特的結(jié)構(gòu)功能使人民代表大會(huì)制度得以實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主。

二、“一元二體”與“四個(gè)機(jī)關(guān)”：人大及其常委會(huì)的結(jié)構(gòu)功能屬性

1.“一元二體”的結(jié)構(gòu)組織

“一元二體”結(jié)構(gòu)中的“一元”是指權(quán)力的本源是人民主權(quán)，一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，而不是權(quán)力分立的多元模式。中國(guó)深厚的一元主義政治傳統(tǒng)[2]與馬克思主義中關(guān)于“議行合一”的思想結(jié)合，形成了民主集中制和全過(guò)程人民民主等具有中國(guó)特色的民主觀和代議制度。這種“一元”首先是指權(quán)力的一元化，權(quán)力集中于一元化的政體組織[3]。“人民代表大會(huì)是全權(quán)地、統(tǒng)一地、唯一地行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)都不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源于人民代表大會(huì)。”[4]這種“一元”同時(shí)也契合黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，黨是唯一的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)制度的一元集中是中國(guó)特色社會(huì)主義的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征和優(yōu)越性。正如鄧小平所指出的，“我們的制度是人民代表大會(huì)制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會(huì)主義國(guó)家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯”[5]。

“二體”是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。其中“一體”是指人民選舉代表組成人民代表大會(huì)。從代表性而言，我國(guó)各級(jí)人大代表的組成充分體現(xiàn)均衡參與的原則，人大代表的組成來(lái)自各階級(jí)、各階層、各民族、各地方、各政黨等各方面[6]。人大全體會(huì)議存在“規(guī)模困境”，顧及了廣泛性和代表性，但難以兼顧議事效率和質(zhì)量[7]。人民代表大會(huì)這“一體”設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)，閉會(huì)期間由其常設(shè)機(jī)關(guān)人大常委會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。人大常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要組成部分，是“一元二體”中的一體。“二體”結(jié)構(gòu)進(jìn)一步衍生出人大及其常委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)組織，包括人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。縣級(jí)以上人大常委會(huì)的設(shè)立，克服了規(guī)模難題，也彌補(bǔ)了人大全體會(huì)議會(huì)期短的缺陷。“一元二體”的制度結(jié)構(gòu)使得我國(guó)人大制度在民主性、代表性和專職化、專業(yè)化等多個(gè)維度得到發(fā)展完善。

人大常委會(huì)組成人員呈現(xiàn)專職化的發(fā)展。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從黨的十三大開(kāi)始，黨的歷次大會(huì)報(bào)告都提出加強(qiáng)人大常委會(huì)組織建設(shè)和優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)[8]。黨的十六大報(bào)告提出“優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)”[1]。黨的十七大報(bào)告提出“加強(qiáng)人大常委會(huì)制度建設(shè)，優(yōu)化組成人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)”[2]。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大報(bào)告更為全面地提出“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力”[3]。黨的十九大報(bào)告重申“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”[4]。全國(guó)人大組織法和地方組織法都規(guī)定了“不兼任”條款。“不兼任”條款的意義是，地方人大常委會(huì)中存在一類特殊的群體，就是兼具人大代表身份、人大常委會(huì)組成人員身份和人大機(jī)關(guān)工作人員身份的所謂“專職委員”或“駐會(huì)委員”。黨的歷次大會(huì)報(bào)告意在支持鼓勵(lì)這類專職委員發(fā)揮其作用，促進(jìn)人大職能的充分發(fā)揮。

人大專門委員會(huì)呈現(xiàn)專業(yè)化的發(fā)展。代議機(jī)關(guān)設(shè)置委員會(huì)的必要性在于，首先，委員會(huì)可以細(xì)致地考慮法律案和財(cái)政案，從而分擔(dān)減輕全體大會(huì)的工作量；其次，委員會(huì)具有常設(shè)性和專業(yè)性，具備與行政部門相當(dāng)?shù)木?xì)知識(shí)和專業(yè)技能，從而可以更好行使監(jiān)督權(quán)[5]。憲法規(guī)定全國(guó)人大設(shè)立民族委員會(huì)、憲法和法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)和其他需要設(shè)立的專門委員會(huì)。目前，全國(guó)人大專門委員會(huì)根據(jù)需要已增設(shè)至10個(gè)。出于職權(quán)行使和地方治理的需要，地方人大專門委員會(huì)也不斷得到發(fā)展和完善。省級(jí)人民代表大會(huì)一般設(shè)立法制委員會(huì)、監(jiān)察和司法委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、教科文衛(wèi)委員會(huì)、民族宗教華僑外事委員會(huì)、社會(huì)建設(shè)委員會(huì)等。市級(jí)和縣級(jí)人民代表大會(huì)也有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)配置。

人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)遵循著同樣的專業(yè)化發(fā)展規(guī)律。全國(guó)人大常委會(huì)目前設(shè)有四個(gè)工作機(jī)構(gòu)，分別是法制工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)、香港基本法委員會(huì)和澳門基本法委員會(huì)。地方各級(jí)人大常委會(huì)都設(shè)立了工作機(jī)構(gòu)，并且因應(yīng)時(shí)代變化和工作需要不斷地調(diào)整發(fā)展。“地方人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)逐年擴(kuò)充。機(jī)構(gòu)擴(kuò)充的原因之一是該機(jī)構(gòu)任務(wù)職能的加疊和社會(huì)重要性的提升。”[6]目前，地方人大常委會(huì)一般設(shè)有法制、預(yù)算、選舉聯(lián)絡(luò)代表和人事等對(duì)口的工作委員會(huì)。上述的“專職委員”一般都擔(dān)任地方人大專門委員會(huì)的主任委員或副主任委員，以及地方人大常委會(huì)工作委員會(huì)的主任或副主任。近些年，基層人大還設(shè)立了街道人大工委。從組織設(shè)置上來(lái)看，人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)是不斷發(fā)展和日趨多樣化的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)更為多元，專業(yè)分工更加精細(xì)，政府管理事務(wù)更加復(fù)雜，人大專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作委員會(huì)的專業(yè)化是對(duì)社會(huì)變遷的回應(yīng)。

2.“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能定位

“四個(gè)機(jī)關(guān)”（政治機(jī)關(guān)、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)）不是指人大有四個(gè)機(jī)關(guān)，而是指人大及其常委會(huì)的機(jī)關(guān)具備這四個(gè)方面的地位功能。“‘四個(gè)機(jī)關(guān)的重大論斷，鮮明地指出了人大的本質(zhì)屬性和職責(zé)使命，既是人大及其常委會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)的目標(biāo)方向，也是依法履職、做好工作的明確要求。”[“7]四個(gè)機(jī)關(guān)”提法的出現(xiàn)和成型，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，是黨對(duì)人大制度不斷實(shí)踐和理論探索的成果。

首先，對(duì)于人大的性質(zhì)和地位，最初得到確定的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。建國(guó)前夕在談?wù)摷磳⒔⒌男抡?quán)時(shí)，毛澤東指出，“中華人民共和國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)及其選出的各級(jí)政府”[1]。彼時(shí)對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)還處于探索階段，因此在“議行合一”的模式下，代表會(huì)議和政府委員會(huì)都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。直至1954年憲法明確人民代表大會(huì)是唯一的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。隨著人大常委會(huì)的作用日顯突出，人大常委會(huì)也被認(rèn)為是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。20世紀(jì)80年代初期，黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》提出“加強(qiáng)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的建設(shè)，使各級(jí)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)”[2]。《中共中央關(guān)于全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》強(qiáng)調(diào)“各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。各級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)人民代表大會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決支持各級(jí)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)依法行使職權(quán)”[3]。黨的十五大報(bào)告指出，“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能”[4]。黨的十八大報(bào)告提出，“要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”[5]。

其次，人大及其常委會(huì)作為“代表機(jī)關(guān)”和“工作機(jī)關(guān)”的定位在20世紀(jì)90年代被提出并逐漸在人大系統(tǒng)中被廣泛接受。1990年3月，在七屆全國(guó)人大三次會(huì)議、全國(guó)政協(xié)七屆三次會(huì)議的黨員負(fù)責(zé)同志會(huì)議上的講話中，江澤民提出人大及其常委會(huì)是人民的代表機(jī)關(guān)，他指出，“作為人民代表機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)，也應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，使人大更好地代表人民，接受人民監(jiān)督”[6]。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室1990年10月形成的《人民代表大會(huì)制度建設(shè)和人大工作總結(jié)（稿）》，首次提出“三個(gè)機(jī)關(guān)”的提法，即“把人大及其常委會(huì)建設(shè)成為真正擁有憲法確定的地位、名副其實(shí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，真正負(fù)有國(guó)家重要職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”[7]。2004年，胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立五十周年大會(huì)上的講話中提出，“充分發(fā)揮人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，使人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”[8]。次年，吳邦國(guó)在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告中提出，“為了更好地履行憲法和法律賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的職責(zé)，切實(shí)做好新形勢(shì)下的人大工作，充分發(fā)揮最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的作用，必須進(jìn)一步加強(qiáng)常委會(huì)自身建設(shè)”[9]。2005年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出要“加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的制度建設(shè)，使全國(guó)人大及其常委會(huì)更好地發(fā)揮最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的作用”[1]。黨的十九大報(bào)告指出，“使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”[2]。

最后，政治機(jī)關(guān)的提法是對(duì)上述“三個(gè)機(jī)關(guān)”的補(bǔ)充，是新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的理論創(chuàng)新和發(fā)展。在人大系統(tǒng)內(nèi)，較早意識(shí)到人大具有“政治機(jī)關(guān)”性質(zhì)的是吳邦國(guó)。他在2005年的一次講話中指出，“人大工作要堅(jiān)持正確的政治方向。人大工作不單純是業(yè)務(wù)工作，有很強(qiáng)的政治性”[3]。2008年，吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上的講話提道，“人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是十分重要的政治機(jī)關(guān)。人大工作的政治性、政策性、法律性都很強(qiáng)”[4]。“政治機(jī)關(guān)”的提法也出現(xiàn)在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次和第五次會(huì)議上的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中[5]。這個(gè)時(shí)期對(duì)于“政治機(jī)關(guān)”的定位還處于探索階段，因此在此后的歷次全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中，出現(xiàn)的較多的還是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)這“三個(gè)機(jī)關(guān)”的提法。直到國(guó)家監(jiān)察體制改革，黨中央進(jìn)一步明確各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的本質(zhì)。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》指出“中央和地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是政治機(jī)關(guān)”[6]。

對(duì)于人大機(jī)關(guān)而言，政治機(jī)關(guān)的主要含義是“成為自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)”[7]，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是其精神內(nèi)核。人民代表大會(huì)制度是黨進(jìn)行人民政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。早在1925年，周恩來(lái)在東征途中主持廣東東江地區(qū)革命工作時(shí)，就與中共潮汕地區(qū)黨組織一起創(chuàng)設(shè)地方革命政權(quán)，解散舊議會(huì)，實(shí)行各界人民代表會(huì)議制度。1927年，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)上海工人舉行第三次武裝起義，起義中創(chuàng)建上海市民代表會(huì)議，這被視為我國(guó)人民代表大會(huì)制度在大城市的最初嘗試[8]。在革命、建設(shè)和改革的不同歷史階段，人民代表大會(huì)制度的形成、發(fā)展和完善都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，人民代表大會(huì)制度對(duì)于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有無(wú)可替代的作用。人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。在中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平指出各級(jí)人大及其常委會(huì)“成為自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”[9]。這標(biāo)志著“四個(gè)機(jī)關(guān)”的提法正式形成。此后，栗戰(zhàn)書(shū)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中重申了“四個(gè)機(jī)關(guān)”的性質(zhì)地位[10]。人大及其常委會(huì)的“四個(gè)機(jī)關(guān)”性質(zhì)定位蘊(yùn)含了新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)人民堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度偉大實(shí)踐的準(zhǔn)確理解，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的最新成果，發(fā)展并完善了我國(guó)社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)理論和指導(dǎo)思想。

“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能是由“一元二體”的結(jié)構(gòu)組織來(lái)支撐的，對(duì)于“四個(gè)機(jī)關(guān)”的理解要結(jié)合“一元二體”結(jié)構(gòu)的內(nèi)在運(yùn)行邏輯。在解釋“四個(gè)機(jī)關(guān)”時(shí)，目前學(xué)界有一種傾向是對(duì)人大和人大常委會(huì)進(jìn)行功能區(qū)隔。例如有學(xué)者認(rèn)為人民代表大會(huì)所承載的主要功能是民主代議，而常委會(huì)則更側(cè)重于有效決策[1]。有觀點(diǎn)認(rèn)為“四個(gè)機(jī)關(guān)”存在內(nèi)在緊張關(guān)系，“全國(guó)人大主要承擔(dān)代表機(jī)關(guān)的功能，而其常委會(huì)則更趨向于工作機(jī)關(guān)”[2]。從實(shí)際運(yùn)作的角度，上述觀點(diǎn)有一定的道理。然而按照中央人大工作會(huì)議精神，人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)“四個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)。如果偏重強(qiáng)調(diào)人大的民主性和代表性，就會(huì)弱化人大作為工作機(jī)關(guān)和議決機(jī)關(guān)的功能；另外，作為人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，常委會(huì)也應(yīng)當(dāng)具備民主性和代表性。因此，在理解人民代表大會(huì)制度是全過(guò)程人民民主的重要制度載體時(shí)，不宜將人大與其常委會(huì)予以分割理解。“一元二體”的結(jié)構(gòu)承載著“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能，“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能分別對(duì)應(yīng)全過(guò)程人民民主的邏輯起點(diǎn)、實(shí)踐平臺(tái)、中心目標(biāo)和政治保障。這是“一元二體”和“四個(gè)機(jī)關(guān)”的結(jié)構(gòu)-功能屬性與全過(guò)程人民民主的內(nèi)在緊密聯(lián)系。

三、人大制度運(yùn)行與全過(guò)程人民民主的邏輯聯(lián)系

1.人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)：人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)是全過(guò)程人民民主的邏輯起點(diǎn)

首先，人大代表的選舉是全過(guò)程人民民主的鏈條首端。民主從誕生之日起，經(jīng)歷了直接民主、資產(chǎn)階級(jí)代議制、議會(huì)民主和街頭民主、參與式民主和協(xié)商性民主、選舉民主、自由民主、法治民主等各種形式[3]。使中國(guó)式民主與其他形式的民主區(qū)分開(kāi)的關(guān)鍵就在于人民代表大會(huì)制度這種實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的政體形式。全過(guò)程人民民主的邏輯起點(diǎn)是人民當(dāng)家作主。憲法規(guī)定我國(guó)一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)就是各級(jí)人民代表大會(huì)。黨的二十大報(bào)告提出，“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，保證各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”[4]。全過(guò)程人民民主是全鏈條的民主，全鏈條的首端就是民主選舉，即“全體人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”[5]。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表”[6]。人民依法行使選舉權(quán)，既需要選民自覺(jué)登記和投票，也需要人大機(jī)構(gòu)的發(fā)動(dòng)和組織。各地方人大常委會(huì)都設(shè)立選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工作委員會(huì)以對(duì)接具體的選舉工作，“一元二體”的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)在此凸現(xiàn)。以深圳人大的實(shí)踐為例，為加強(qiáng)代表選舉工作的民主性，深圳人大機(jī)關(guān)開(kāi)設(shè)了選民登記系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，用大數(shù)據(jù)的方式保證選民登記的科學(xué)性，避免重復(fù)登記、錯(cuò)誤登記和漏登等工作失誤[7]。

其次，人大代表的履職活動(dòng)貫穿人大制度運(yùn)行的全鏈條。與其他民主模式相比較，全過(guò)程人民民主的制度優(yōu)勢(shì)，在于不僅重視選舉環(huán)節(jié)的民主，同時(shí)也注重選舉之后的民主環(huán)節(jié)。“一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒(méi)有投票權(quán)，更要看人民有沒(méi)有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過(guò)程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實(shí)現(xiàn)了多少。”[8]西方政治學(xué)理論自熊彼特以降就將選舉視為衡量民主的唯一或主要標(biāo)尺，薩托利認(rèn)為一旦選舉完成，代表就擁有了決定權(quán)，權(quán)力就由人民身上轉(zhuǎn)移到了他們選出的代表身上；熊彼特甚至勸阻選民介入選舉之外的政治活動(dòng)，美其名曰尊重公民和職業(yè)政治家的角色分工[1]。在選舉之外西方社會(huì)中的公民政治參與包括聯(lián)系議員和公務(wù)員、游說(shuō)、通過(guò)壓力集團(tuán)施壓、抗議請(qǐng)?jiān)傅确绞角繹2]。公民在這些渠道的參與也是有限的[3]。與西式議會(huì)運(yùn)作機(jī)理不同，我國(guó)人大“一元二體”結(jié)構(gòu)下，人大代表的履職動(dòng)力不是來(lái)自選舉這一單一的機(jī)制，地方人大常委會(huì)激勵(lì)和組織代表履職、加強(qiáng)代表與人民群眾的聯(lián)系，使得人大代表的履職貫穿代議民主制運(yùn)行的全鏈條[4]。

“一元二體”結(jié)構(gòu)中，一元是本源，常委會(huì)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在人大系統(tǒng)內(nèi)部，有一種觀念認(rèn)為人大常委會(huì)對(duì)代表是“激勵(lì)和約束并重，服務(wù)和管理并舉”。為了提高代表履職積極性，地方人大常委會(huì)對(duì)代表進(jìn)行考評(píng)，評(píng)選優(yōu)秀代表、代表履職先進(jìn)個(gè)人和先進(jìn)代表小組；有的地方人大在對(duì)人大工作進(jìn)行績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)量定時(shí)，制定了代表履職激勵(lì)約束退出工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和代表履職積分管理工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；等等。上述認(rèn)識(shí)和做法引起一些思考和爭(zhēng)論[5]。按照“一元二體”的原理，地方人大常委會(huì)依法組織代表履職活動(dòng)，對(duì)于代表的履職表現(xiàn)，評(píng)價(jià)者應(yīng)是選舉代表的選民和選舉單位。

2.人大及其常委會(huì)作為工作機(jī)關(guān)：各項(xiàng)職權(quán)的行使是全過(guò)程人民民主的實(shí)踐平臺(tái)

首先，全過(guò)程人民民主在立法權(quán)的行使中得以實(shí)現(xiàn)。民主有程序民主和實(shí)質(zhì)民主之分。程序民主關(guān)注過(guò)程，側(cè)重于從程序上確保民主的實(shí)現(xiàn)，認(rèn)為民主需要在政治過(guò)程中得到體現(xiàn)；而實(shí)質(zhì)民主關(guān)注后果，側(cè)重于從目標(biāo)層面上判斷和界定民主，并從政治過(guò)程的后果來(lái)判斷政治體系的民主程度[6]。我國(guó)全過(guò)程人民民主是過(guò)程民主和結(jié)果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)在人大立法工作中就是包含了民主立法和立法為民。“民主立法”是指拓展人民對(duì)立法工作的有序參與途徑。民主立法是黨中央對(duì)立法工作堅(jiān)持的原則和要求[7]。民主立法的具體制度機(jī)制包括法律法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)、立法聽(tīng)證、立法論證、立法座談、立法咨詢、立法協(xié)商、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等，立法過(guò)程中充分吸取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、人大代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)，這被形象地稱為“開(kāi)門立法”[8]。立法為民是指有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)在法律法規(guī)的制定和修改中以人民為中心、保障民生、保護(hù)權(quán)利，在立法中體現(xiàn)最廣大人民根本利益。在第十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上的常委會(huì)工作報(bào)告提出“堅(jiān)持立法為民，以人為本”[9]。十八大以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定出臺(tái)反家庭暴力法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法、民法典、公共文化服務(wù)保障法，修改個(gè)人所得稅法、未成年人保護(hù)法、著作權(quán)法等和人民群眾權(quán)利利益相關(guān)的法律。地方層面，近些年地方人大及其常委會(huì)從“小切口”的角度聚焦地方治理中存在的具體問(wèn)題，進(jìn)行專門立法，在居家養(yǎng)老服務(wù)、揚(yáng)塵污染防治等方面回應(yīng)人民群眾的養(yǎng)老和健康需求，這都是立法為民的體現(xiàn)[1]。

其次，全過(guò)程人民民主在監(jiān)督權(quán)的行使中得以實(shí)現(xiàn)。一是人大外部的監(jiān)督，即人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。立法權(quán)只有部分人大及其常委會(huì)才享有，而監(jiān)督權(quán)是各級(jí)人大都擁有的職權(quán)。近年來(lái)地方人大的監(jiān)督工作創(chuàng)新，例如“民生實(shí)事項(xiàng)目票決制”的廣泛開(kāi)展，就體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主的特征，人大代表在民生實(shí)事項(xiàng)目的征集、篩選、票決、實(shí)施、評(píng)議等環(huán)節(jié)實(shí)行全鏈條全流程的跟蹤監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。二是人大內(nèi)部的監(jiān)督，即人大對(duì)其常委會(huì)的監(jiān)督以及上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督。人大有權(quán)罷免其常委會(huì)組成人員，改變或者撤銷其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)做出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定。人大對(duì)其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，是“一元二體”原理的體現(xiàn)。而上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的監(jiān)督，是民主集中制在縱向條塊關(guān)系中的體現(xiàn)。“我國(guó)處理中央與地方關(guān)系的原則是既要利于國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要利于因地制宜辦好地方事業(yè)……即下級(jí)人民代表大會(huì)的一切活動(dòng)必須以上級(jí)人民代表大會(huì)的決議為依據(jù)，地方一切重大事務(wù)的決定，必須服從中央的總政策與總?cè)蝿?wù)。”[2]三是人民對(duì)人大的監(jiān)督。全過(guò)程人民民主“要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過(guò)程”[3]。全過(guò)程人民民主的落實(shí)程度與實(shí)效，衡量標(biāo)尺在于人民群眾自身。實(shí)踐中，有的地方人大常委會(huì)組織直接選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣兩級(jí)代表向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況，組織間接選舉產(chǎn)生的市人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況，由選民代表組成的評(píng)議團(tuán)成員以無(wú)記名投票方式對(duì)代表進(jìn)行滿意度的測(cè)評(píng)并現(xiàn)場(chǎng)公布測(cè)評(píng)結(jié)果。這些實(shí)踐值得推廣。貫徹全過(guò)程人民民主，人民對(duì)人大代表和人大常委會(huì)的監(jiān)督需要制度化規(guī)范化。

再次，全過(guò)程人民民主在決定權(quán)的行使中得以實(shí)現(xiàn)。如彭真所言，“我們不是二元化，而是一元化，權(quán)力集中在人大……一元化，全國(guó)人大決定了，就分頭去辦，簡(jiǎn)單明了”[4]。在決定權(quán)的行使中貫徹全過(guò)程人民民主，需要在決策過(guò)程中遵循民主程序，這有三個(gè)方面的體現(xiàn)：一是各地地方人大議事規(guī)則和地方人大常委會(huì)議事規(guī)則的總則部分一般都規(guī)定了“堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主”和“民主集中制”原則。二是地方人大常委會(huì)有關(guān)討論決定重大事項(xiàng)辦法或規(guī)定中一般都明確提出其他國(guó)家機(jī)關(guān)在作出重大決策前依法向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。這是貫徹黨的十八屆三中全會(huì)“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”[5]的要求。三是在制度規(guī)范中明確人大常委會(huì)向大會(huì)負(fù)責(zé)并接受公眾監(jiān)督的民主機(jī)制。有的地方人大常委會(huì)規(guī)定人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，并向社會(huì)公開(kāi)，接受監(jiān)督[6]。有的省份規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)采取多種形式廣泛聽(tīng)取人大代表、有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)各方面的意見(jiàn)，必要時(shí)可以召開(kāi)論證會(huì)、評(píng)估會(huì)或者聽(tīng)證會(huì)[7]。

最后，上述立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)的行使充分體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)“一元二體”的不可分割性。人大常委會(huì)建立后，實(shí)際上行使了大部分的人大立法、監(jiān)督、決定、人事等權(quán)力[1]。

3.人大及其常委會(huì)作為代表機(jī)關(guān)：民情民意的表達(dá)是全過(guò)程人民民主的中心目標(biāo)

全過(guò)程人民民主的核心要義就是以人民為中心，充分吸納民意，“確保黨和國(guó)家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽(tīng)到來(lái)自人民的聲音”[2]。我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐，反映到人大制度運(yùn)行中，就是“要完善人大的民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，推進(jìn)人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中”[3]。政治系統(tǒng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，需要有正式和非正式渠道途徑輸入民眾對(duì)于價(jià)值分配的要求，政治系統(tǒng)再將公眾意向轉(zhuǎn)化為政策和立法輸出，政府通過(guò)信息輸入和政策輸出的過(guò)程與社會(huì)互動(dòng)從而獲取政治支持[4]。

首先，政策的輸入是為了吸納匯集民智民意。代表（representation）是代議機(jī)關(guān)的首要功能。我國(guó)的人大代表本身就來(lái)自人民，兼職代表制下的人大代表在履行代表職務(wù)的同時(shí)還從事著各行各業(yè)，并不脫離本職工作或生產(chǎn)崗位，沒(méi)有成為西方式的職業(yè)政客而脫離人民群眾。我國(guó)人大代表的組成強(qiáng)調(diào)代表性、先進(jìn)性和廣泛性。從代表性而言，每位人大代表都是其行業(yè)或領(lǐng)域中最具代表性的模范，其發(fā)言、建議、議案本身就是民意民情的表達(dá)。從代議性而言，人大代表通過(guò)平時(shí)工作生活和在代表活動(dòng)中與人民群眾的聯(lián)系，了解民意民情，在代表建議、議案和會(huì)議發(fā)言中反映人民的需求和意見(jiàn)。人大代表中有積極的代言人和進(jìn)諫者，也有不積極履行代表職能的消極者[5]。為充分發(fā)揮人大代表作用，支持和保障代表更好依法履職，習(xí)近平總書(shū)記提出“要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，拓寬聯(lián)系渠道，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生”[6]。除了人大代表積極履職，在“一元二體”的人大制度結(jié)構(gòu)下，各級(jí)人大常委會(huì)的日常工作也需要植根于人民，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民意見(jiàn)和建議，接受人民監(jiān)督。2023年3月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，指出“在全黨大興調(diào)查研究……是轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾、提高履職本領(lǐng)、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)挠行緩健薄Ｕ{(diào)查研究是人大工作的傳統(tǒng)。全國(guó)人大和地方人大通過(guò)專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、組織代表視察、立法調(diào)研、特定問(wèn)題調(diào)查、普遍調(diào)查、代表下基層、代表家站點(diǎn)建設(shè)等方式充分發(fā)揚(yáng)民主，推進(jìn)各項(xiàng)決策科學(xué)化、民主化。專門委員會(huì)和常委會(huì)工作委員會(huì)都承擔(dān)著調(diào)查研究的職能。“調(diào)查研究在人大工作中占有重要的位置，貫穿于人大各項(xiàng)工作的始終。”[7]

其次，政策的輸出是為了保障公民權(quán)利利益。在充分吸納民意和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，人大機(jī)關(guān)的決策輸出要反映民意民情，保障公民合法的權(quán)利利益。這體現(xiàn)于人大及其常委會(huì)職權(quán)行使的實(shí)效。上文已經(jīng)對(duì)立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使與全過(guò)程人民民主的邏輯聯(lián)系展開(kāi)了論述，此處不再贅述。這也體現(xiàn)于人大代表的履職實(shí)效。在人大制度的生動(dòng)實(shí)踐中，有的代表的建議、議案推動(dòng)了法治，有的代表的建議、議案改善了民生，有的代表的建議、議案促進(jìn)了治理[8]。代表建議的反饋辦理機(jī)制也愈加受到重視并不斷完善。

4.人大及其常委會(huì)作為政治機(jī)關(guān)：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是全過(guò)程人民民主的政治和法治保障

首先，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是全過(guò)程人民民主的政治保障。全過(guò)程人民民主不是規(guī)則的拼接，而是基于深層次的關(guān)于國(guó)家公共事務(wù)統(tǒng)一性、整體性的理念，在全部領(lǐng)域和事務(wù)中的貫通式呈現(xiàn)[1]。全過(guò)程人民民主運(yùn)作的系統(tǒng)化、統(tǒng)一化，需要一種力量能夠代表以“人民”為主體的整體價(jià)值觀，“并將其貫徹到國(guó)家公共事務(wù)的各領(lǐng)域、各部門、各環(huán)節(jié)之中，使之真正地成為全過(guò)程的民主原則。這種力量在現(xiàn)代中國(guó)就是中國(guó)共產(chǎn)黨”[2]。“中國(guó)共產(chǎn)黨是在將廣大群眾凝聚成為人民的過(guò)程中成為人民之中的領(lǐng)導(dǎo)核心和中國(guó)最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量的。”[3]黨的集中統(tǒng)一全面的領(lǐng)導(dǎo)與人大的“一元二體”結(jié)構(gòu)的有機(jī)契合是國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保證。“人民代表大會(huì)，一元化，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，可以保持國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。”[4]“人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要制度載體，也是黨在國(guó)家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的重要實(shí)現(xiàn)形式。”[5]

其次，黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)是全過(guò)程人民民主的法治保障。全過(guò)程人民民主需要法治的保障。民主的制度化規(guī)范化的最高形式就是法治。我國(guó)的社會(huì)主義民主和法治建設(shè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下啟動(dòng)和推進(jìn)的。黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面，與全過(guò)程人民民主具備共時(shí)性。依法治國(guó)是黨始終不渝的目標(biāo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。黨的領(lǐng)導(dǎo)在法治的語(yǔ)境下，意味著黨負(fù)有保證憲法實(shí)施的職責(zé)、黨必須遵守憲法和法律、黨領(lǐng)導(dǎo)和保證人民行使國(guó)家權(quán)力[6]。另一方面，黨提高依法執(zhí)政能力，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。通過(guò)人民代表大會(huì)這個(gè)制度載體，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化、規(guī)范化。

四、結(jié)語(yǔ)

人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過(guò)程人民民主的重要制度載體，全過(guò)程人民民主也是人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)最好的注解。人民代表大會(huì)具有“一元二體”的結(jié)構(gòu)特征和“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能定位。“一元二體”的結(jié)構(gòu)意味著在“一元”的本源和前提下，人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)這“二體”的均衡發(fā)展。人大及其常委會(huì)“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能定位是我國(guó)人大制度的特色，極具探索創(chuàng)新的潛力和空間。“四個(gè)機(jī)關(guān)”的功能是協(xié)調(diào)發(fā)展的。人大及其常委會(huì)作為工作機(jī)關(guān)對(duì)各項(xiàng)職責(zé)的履行，以政治機(jī)關(guān)的站位為指引，以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位為根基，以代表機(jī)關(guān)的定位為導(dǎo)向。“四個(gè)機(jī)關(guān)”都是人民代表大會(huì)制度重要的發(fā)展方向，并且都承載著實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的功能。全過(guò)程人民民主，其主體是全體人民；其程序是直接民主和間接民主的結(jié)合，是全鏈條的民主；其地域?qū)蛹?jí)是全方位、全覆蓋的民主；其價(jià)值功用是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。作為重要制度載體，人民代表大會(huì)制度從主體、程序、層級(jí)、功能價(jià)值等方面實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)全過(guò)程人民民主。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

[1]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。

[2]習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[1]加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)——體系、過(guò)程和政策》，曹沛霖等譯，東方出版社2007年版，第12—17頁(yè)。

[2]關(guān)于中國(guó)式的一元主義與西方式的二元主義的論述，參見(jiàn)閭小波：《近代中國(guó)民主觀念之生成與流變——一項(xiàng)觀念史的考察》，江蘇人民出版社2011年版，第53—72頁(yè)。

[3]《謝覺(jué)哉日記》下卷，人民出版社1984年版，第757頁(yè)。

[4]秦前紅、葉海波：《社會(huì)主義憲政研究》，香港城市大學(xué)出版社2017年版，第270—271頁(yè)。

[5]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第240頁(yè)。

[6]孫瑩：《我國(guó)人民代表大會(huì)的制度特征及職權(quán)發(fā)展邏輯》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第5期。

[7]鄒平學(xué)：《人民代表大會(huì)的規(guī)模困境與代表性的邏輯悖論》，《人大研究》2009年第4期。

[8]鐘麗娟：《優(yōu)化地方人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年8月19日。

[1]江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年11月18日。

[2]胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月25日。

[3]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。

[4]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。

[5]安德魯·海伍德：《政治學(xué)（第三版）》，張立鵬譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第240頁(yè)。

[6]秦前紅、孫瑩、黃明濤：《地方人大監(jiān)督權(quán)》，法律出版社2013年版，第209頁(yè)。

[7]栗戰(zhàn)書(shū)：《在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上的講話》，《中國(guó)人大》2021年第21期。

[1]毛澤東：《關(guān)于目前黨的政策中的幾個(gè)重要問(wèn)題》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》一，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第1頁(yè)。

[2]《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，《人民日?qǐng)?bào)》1981年7月1日。

[3]《中共中央關(guān)于全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》二，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第675頁(yè)。

[4]江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《求是》1997年第18期。

[5]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。

[6]《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第115頁(yè)。

[7]闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，法律出版社2017年版，第279—280頁(yè)。

[8]胡錦濤：《在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立五十周年大會(huì)上的講話（2004年9月15日）》，《胡錦濤文選》第2卷，人民出版社2016年版，第234頁(yè)。

[9]吳邦國(guó)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2005年3月9日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2005年3月17日。

[1]《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2005年6月18日。

[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。

[3]吳邦國(guó)：《做好人大工作需要注意的幾個(gè)問(wèn)題（2005年4月29日）》，《吳邦國(guó)論人大工作》上，人民出版社2017年版，第243頁(yè)。

[4]吳邦國(guó)：《堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，努力把人大工作提高到一個(gè)新水平（2008年3月19日）》，《吳邦國(guó)論人大工作》下，人民出版社2017年版，第428頁(yè)。

[5]吳邦國(guó)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2009年3月9日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年3月17日；吳邦國(guó)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2012年3月9日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年3月19日。

[6]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月28日。

[7][9]習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[8]張希坡：《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》，中共黨史出版社2009年版，第92—96頁(yè)。

[10]栗戰(zhàn)書(shū)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2022年3月8日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年3月15日；栗戰(zhàn)書(shū)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2023年3月7日在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2023年3月17日。

[1]林彥：《維護(hù)全國(guó)人民代表大會(huì)的民主功能———兼評(píng)〈全國(guó)人大組織法〉（修正草案）》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第6期。

[2]王理萬(wàn)：《論全國(guó)人大作為“四個(gè)機(jī)關(guān)”》，《政治與法律》2022年第11期。

[3]蔡定劍：《民主是一種現(xiàn)代生活》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第3—13頁(yè)。

[4]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。

[5][6][8]習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[7]孫瑩：《堅(jiān)持全過(guò)程人民民主，推動(dòng)廣東地方人大工作創(chuàng)新》，《人民之聲》2022年第12期。

[1]薩托利與熊彼特的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)引自戴維·比瑟姆：《界定與測(cè)量民主》，陳碩、唐皇鳳等譯，上海人民出版社2016年版，第49、52頁(yè)。

[2]閻小駿：《當(dāng)代政治學(xué)十講》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第170—171頁(yè)。

[3]戴維·比瑟姆：《界定與測(cè)量民主》，陳碩、唐皇鳳等譯，上海人民出版社2016年版，第53頁(yè)。

[4]孫瑩：《中國(guó)人大議事規(guī)則：原理與制度》，法律出版社2022年版，第399—407頁(yè)。

[5]唐宇熒等：《先進(jìn)人大代表應(yīng)由誰(shuí)來(lái)推薦評(píng)定？》，《浙江人大》2011年第2期。

[6]孫瑩：《立法過(guò)程研究述評(píng)》，《中山大學(xué)法律評(píng)論》第12卷第4輯。

[7]黨的十七大報(bào)告提出“要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法”。黨的十八大報(bào)告提出“拓展人民有序參與立法途徑”。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”。黨的十九大報(bào)告和二十大報(bào)告指出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法”。

[8]Y. Sun， X. Zhang， "Selective Openness： An Evaluation on Open-door Legislation in China"，Journal of Comparative Law， 2017（2）， pp.293-306.

[9]吳邦國(guó)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2004年3月10日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年3月19日。

[1]孫瑩：《如何理解和把握“小切口”地方立法》，《人民之聲》2021年第11期。

[2]董和平、韓大元、李樹(shù)忠：《憲法學(xué)》，法律出版社1999年版，第216頁(yè)。

[3]習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[4]《彭真年譜（1979—1997）》第5卷，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第200頁(yè)。

[5]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

[6]例如《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第三條，湖北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議2017年9月29日修訂通過(guò)。

[7]例如《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定》第十條，廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議2017年11月30日修訂通過(guò)。

[1]韓大元：《論全國(guó)人民代表大會(huì)之憲法地位》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期。

[2][3][6]習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[4]戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬譯，華夏出版社1999年版，第37頁(yè)。

[5]歐博文：《人大代表的作用：代理人與進(jìn)諫者》，陳明明、何俊志主編：《中國(guó)民主的制度結(jié)構(gòu)》，上海人民出版社2008年版，第1—5頁(yè)。

[7]尚宏梅、張偉、宋敏：《地方人大調(diào)查研究工作通鑒》，中國(guó)民主法制出版社2016年版，第5頁(yè)。

[8]本書(shū)編寫組：《我當(dāng)代表為人民——人大代表議案建議故事》，人民出版社2022年版。

[1][2]劉九勇：《全過(guò)程人民民主的傳統(tǒng)思想淵源》，《政治學(xué)研究》2021年第4期。

[3]汪仕凱、陳沿潮：《由群眾到人民：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的歷史基礎(chǔ)和實(shí)踐路徑》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。

[4]《彭真年譜（1979—1997）》第5卷，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第200頁(yè)。

[5]習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[6]秦前紅、劉怡達(dá)：《中國(guó)現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，《法學(xué)研究》2019年第6期。