無居民海島納入生態保護紅線劃定方法及管控研究

李佳芮，喬 琳，劉文利，李 晉

（國家海洋信息中心, 天津 300171）

作為我國國土重要組成部分的無居民海島，其生態保護、經濟社會、國防軍事等方面的價值不容忽視[1-2]，是推動我國經濟社會可持續發展的重要支撐。無居民海島擁有豐富的生物、礦產、海洋能、港口、旅游等資源，因其特殊的地理位置，也決定了我國無居民海島在維護海洋權益和保障國家領土完整方面的獨有價值。無居民海島的重要性越發凸顯。

近年來，國家對生態保護的重視程度與日俱增。相繼發布《全國生態功能區劃》《關于加快推進生態文明建設的意見》，2017 年又出臺《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，充分表明國家已將生態保護上升到前所未有的高度。對于海島這個特殊的生態系統，高強度、粗放式的開發利用活動已經對部分海島產生了較大的影響，引起海島地形地貌嚴重改變、植物群落破壞、景觀格局破碎化、環境質量惡化等問題。

針對目前海島保護開發利用出現的各種問題，國家加快制定海島嚴管嚴控政策，并提出尚未開發利用的無居民海島將作為“留白”區域納入生態保護紅線。在2019 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中指出，要參照生態功能進行生態保護紅線分區。生態保護紅線是對應“三區”中的生態空間劃定而來，該區域具有特殊重要生態功能且必須強制性嚴格保護。結合當前發展的新形勢、新要求，針對無居民海島如何展開生態保護紅線的劃定及協調生態保護與開發利用，是目前亟須解決的問題。

1 無居民海島生態保護紅線內涵

1.1 生態保護紅線的提出

伴隨工業城鎮化的加速推進，我國資源開發利用強度持續增強，環境污染持續加重，生態系統退化形勢嚴峻，我國經濟社會可持續發展的后勁嚴重不足。2011 年生態保護紅線戰略正式提出，其主要目的是科學識別我國重要典型生態系統，并對其進行嚴格保護[3-4]。2013 年，中共中央頒發的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次強調生態保護紅線戰略在資源環境保護中的價值。

紅線，即限制約束的底線，可表示地類控制線、邊界線或代表最低限度可接受的數字。紅線最初是用來指導建設單位施工建設，表示政府部門允許建設單位使用的占地面積，在建設圖紙上以紅色圈出示意，具有法律效力。后來紅線外延擴展，范圍延續到耕地紅線、水資源紅線等[5]。將生態保護紅線納入國家生態建設頂層設計中，表明國家在生態環境保護方面的立場是要堅決守住底線。作為生態空間[6]的重要組成部分，生態保護紅線是國家生態安全的底線和生命保障線[7-10]的最終體現。

1.2 海洋生態保護紅線

經濟社會的快速發展也伴隨著海洋資源的開發利用，在此進程中衍生出海洋生態環境惡化、海洋生態系統功能降低等問題，國家開始加強對海洋生態的保護。2016 年，《關于全面建立實施海洋生態紅線制度的意見》及《海洋生態紅線劃定技術指南》的發布為在全國范圍內開展海洋生態保護紅線劃定提供參考指導[11-12]。同年，國家修訂并實施的《中華人民共和國海洋環境保護法》，將“海洋生態保護紅線”寫入法律條文予以明確，奠定其核心地位。

1.3 無居民海島生態保護紅線

無居民海島是一種特殊的海洋資源，無居民海島生態保護紅線的劃定在海島生態安全、海島保護與開發利用方面至關重要。海島生態保護紅線，將島體及其周邊海域[13]作為首要保護對象，且延伸豐富了生態保護紅線在海島保護與管理中的內涵。無居民海島生態保護紅線的內涵為：具備重要生態功能或特殊價值、必須強制性嚴格保護的無居民海島或其島上部分區域，通常包括特殊用途海島，海岸防護、水源涵養等具有重要生態功能的區域，以及海岸侵蝕、水土流失、珊瑚礁、海草床、紅樹林等生態脆弱/敏感的海島或區域。無居民海島生態保護紅線不代表嚴禁所有開發利用活動，開展有限人為活動的前提是保證無居民海島的生態功能不降低，保護性質不改變，紅線面積不減少。

2 劃定原則

2.1 生態優先，保護為主

海島是未來發展的重要陣地。當前階段，國家將其作為生態保護的重點對象，對海島重要生態功能、生態敏感/脆弱區和禁止開發區域進行有效維護和改善[13-16]，優先保護劃入生態紅線的區域。

2.2 區域連通，系統完整

一定區域內的無居民海島，由于其在空間及自然屬性上的連通性，如列島、群島是一個相對獨立、完整的自然地理單元，所屬列島或群島內的無居民海島資源及環境特點相似，因此在劃定無居民海島生態保護紅線時，應保證區域內自然地理空間和生態系統的相對完整性。

2.3 守住底線，兼顧發展

作為保障國家和區域生態安全的底線，劃定無居民海島生態保護紅線是落實國家生態保護戰略的重要體現，是實現生態文明建設的重要手段。在守住底線的前提下，在海島資源環境承載能力范圍內，預留一定的發展空間，兼顧地區經濟社會發展需求。

2.4 協調統一，分類管控

劃定的無居民海島生態保護紅線應在海洋生態保護紅線、國土空間規劃等相關規劃體系框架內，內容上應協調統一；海島及周邊海域將作為一個整體納入生態保護紅線，且根據不同類型海島特點制定差別化的管控政策措施。

3 劃定思路

海島兼具海洋和陸地雙重屬性[17]，參照《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》，評價無居民海島資源環境承載能力，主要是對海島生態保護的重要性進行評估，具體包括生態系統服務功能評價和生態脆弱性/敏感性評價[18]。對面積較小且位于島群[19]內的數個海島可作為一個整體進行綜合評價[20]。無居民海島生態保護重要性評價參考指標具體見表1。

表1 無居民海島生態保護重要性評價參考指標[21]

《關于海域、無居民海島有償使用的意見》中指出，特殊用途海島區域，海洋自然保護區內的核心區及緩沖區、海洋特別保護區內的重點保護區和預留區、具有特殊保護價值的無居民海島都納入禁止開發利用區域。

結合相關文件要求，特殊用途海島、具有珍稀瀕危野生動植物及棲息地、重要自然遺跡等特殊保護價值的無居民海島可考慮直接納入紅線；對其余無居民海島以單島或島群的形式進行資源環境承載能力評價，從生態系統服務功能和生態脆弱性兩方面分別評估無居民海島的重要、極重要的生態功能區和重要生態脆弱區/敏感區，將兩者疊加分析后確定擬納入生態保護紅線的范圍，與涉及無居民海島的相關規劃進行研判分析，確認是否存在空間矛盾，最終確定無居民海島生態保護紅線范圍。無居民海島納入生態保護紅線技術路線具體見圖1。

圖1 無居民海島納入生態保護紅線技術路線

4 無居民海島納入生態保護紅線管控規則

生態保護紅線關乎國家生態安全，又觸及環境質量底線，因此對其管控應當非常嚴格。根據無居民海島保護與開發利用現狀，結合生態保護紅線相關管控規則，應當對無居民海島實施分級分類管控。

4.1 分級管控

依據生態保護紅線管控規則[22]，生態保護紅線區域內自然保護地核心保護區內原則上參照禁止開發區的規定，但是紅線區域內并非嚴禁所有人類開發利用活動。目前，根據國家要求，實際上生態保護紅線區內實行分級管控，可以理解為自然保護地核心保護區內和其他區域兩類。結合無居民海島實際情況，可劃分為嚴格保護區和一般保護區。嚴格保護區為特殊用途、具有珍稀瀕危野生動植物及棲息地、重要自然遺跡等特殊保護價值的無居民海島或其部分區域，以及其他自然保護地核心保護區內的無居民海島或區域，對這類海島應實施最嚴格的管控制度，原則上禁止一切人為活動。一般保護區為紅線內的其他無居民海島或區域，對這類海島除特殊規定的活動外，嚴禁所有開發生產性建設活動[23-25]。

4.2 分類管控

依據無居民海島的自然管理屬性和開發利用狀況，嚴格保護區內海島，主要指特殊用途海島（區域）。特殊用途海島（區域）是指特殊用途、具有珍稀瀕危野生動植物及棲息地、重要自然遺跡等特殊保護價值的海島，以及自然保護地核心保護區內的海島或區域；一般保護區內海島分為未開發利用海島（區域）和已開發利用海島（區域）。對應的管控規則和生態修復措施具體見表2。

4.3 管控建議

4.3.1 建立無居民海島生態保護紅線管理制度

無居民海島生態保護紅線管理制度是切實保護海島生態安全的基本保障和重要依據，對生態保護紅線內不同級別、不同類型的無居民海島管控要求和管控措施予以明確，對海島實施差異化管理，將有效保護海島生態系統和自然環境。同時，在當前穩經濟、保增長、促發展的大背景下，對納入生態保護紅線管理的無居民海島要建立調整機制，如符合國家重大戰略要求的用島項目，在充分論證項目用島的必要性和可行性后，在節約集約利用、綠色低碳用島和采取生態保護修復措施等方面經過嚴格論證、審查后，方可進行用島調整。制定出臺無居民海島生態保護紅線管理制度是當務之急。

4.3.2 健全生態保護補償制度，加大對海島的生態補償力度

從可持續發展的角度出發，區域經濟社會發展與生態保護紅線的劃定是相輔相成的[8]，良好的自然生態環境作為區域經濟社會持續發展的基礎，為區域經濟社會發展提供源泉和動力。然而，當前經濟社會發展過程中存在對自然資源索用無度、污染物排放無序等問題，自然生態環境破壞嚴重，這也制約著區域經濟社會的發展。目前，大部分無居民海島納入生態保護紅線，這在一定程度上制約了海島經濟的發展。為了平衡地方生態保護紅線區域內外不同利益體之間的利益，應健全無居民海島生態補償制度，且加大生態補償力度，探索生態保護紅線所在海島或區域與受益區域之間生態補償模式及生態保護任務分配機制。同時，探索研究以海島為主體的生態產品價值實現途徑，提升海島生態系統服務功能。

4.3.3 構建無居民海島生態保護監測網絡和監管平臺

建設和完善無居民海島生態保護監測網絡體系，借助現代化技術方法進行監測和管控，充分利用各類生態環境監測站點和衛星遙感等平臺手段，獲取具有時效性、典型性的監測數據，構建無居民海島生態保護監管平臺及數據庫，動態監測人為干擾活動，快速及時發現各類損害生態保護紅線的行為。對生態保護紅線內海島進行監管的同時，對生態保護紅線外海島同樣需要實施嚴格的監管，杜絕一切破壞海島生態環境的行為。要加強對監測數據的集成分析與應用，強化生態災害的監測預警能力建設，全方位掌握海島生態系統的構成、分布與動態變化，及時評估和預警生態風險，提高生態保護紅線管理決策科學化水平[26]。

4.3.4 建立定期評價和考核機制

從無居民海島生態系統服務質量和功能等方面，建立紅線內無居民海島生態功能評價指標體系和技術方法。周期性開展生態功能評價，動態掌握紅線內無居民海島生態功能狀況及動態變化情況，其評價結果將作為優化無居民海島生態保護紅線布局、安排海島生態保護補償資金的依據。同時，要把無居民海島生態保護紅線管控結果納入區域生態文明建設指標體系，以及地方政府、領導干部工作績效考核體系中，探索建立海島生態環境保護問責體制機制[8]。

5 結論

無居民海島生態保護紅線劃定工作還處于探索階段，其技術路線和方法尚不成熟，海島生態基礎理論較為薄弱，相關規章制度還未出臺，本文試圖為無居民海島生態保護紅線劃定和管控工作提供一些參考。后續研究中，將深入研究基于較大無居民海島內部劃定生態保護紅線的方法路線，著重研究對圍塘內海島、面積小且離岸近等特殊類海島的管控規則，以及對不同用途的已開發利用海島細化的管控要求。