鄉(xiāng)村建設(shè)行動中農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題研究

彭文奇

(廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541006)

一、 相關(guān)概念界定

(一)鄉(xiāng)村建設(shè)行動

實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動是黨中央著眼于當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀所做出的重大部署，是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[1]。 新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)行動是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的繼續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅僅是在經(jīng)濟(jì)方面取得發(fā)展，更重要的是在生態(tài)、文化、教育、科技等方面的全面發(fā)展。 新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)行動中的農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是多方面的、無短板的，是能夠建設(shè)美麗宜居的生活環(huán)境、富足的精神生活以及能夠促進(jìn)農(nóng)民自身發(fā)展的戰(zhàn)略。 黨的十九屆五中全會指出在“十四五”時(shí)期，鄉(xiāng)村建設(shè)行動要提升到更加重要的位置。 新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)行動是繼精準(zhǔn)扶貧后取得脫貧攻堅(jiān)偉大勝利的又一重大造福農(nóng)民的民生工程，其聚焦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村提供更加豐富的公共產(chǎn)品提供了更加科學(xué)的依據(jù)。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品

公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同樣農(nóng)村公共產(chǎn)品也分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品和農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。 農(nóng)村純公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，是所有在農(nóng)村內(nèi)的村民能享受到的，而農(nóng)村的準(zhǔn)公共產(chǎn)品也叫混合產(chǎn)品，具有有限的非競爭性和有限的非排他性[2]。 而不管是農(nóng)村純公共產(chǎn)品還是農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，都與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。

農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如道路建設(shè)、電網(wǎng)設(shè)置、水利工程等；義務(wù)教育與文娛活動，例如農(nóng)村內(nèi)的學(xué)校以及文化廣場等；信息與技術(shù)服務(wù)，例如對農(nóng)田作物的種植請專業(yè)的人員對村民進(jìn)行培訓(xùn)，使其掌握種植技術(shù)；社會保障和社會福利，包括一些對老弱病殘的救助等。

二、 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給取得的成就

我國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)得到了較快的發(fā)展，國家對農(nóng)村的建設(shè)也是十分的重視。 在“十一五”“十二五”的規(guī)劃下，我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給得到了大幅度的提升。 “十三五”期間，在2017 年首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更加推動了我國農(nóng)村對公共產(chǎn)品供給的增加，在農(nóng)村地區(qū)有了許多重大建設(shè)項(xiàng)目，帶動了對農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)的投資。 2016 年到2020 年9 月，第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資累計(jì)達(dá)到8.64 萬億元，是“十二五”時(shí)期的1.66 倍。 同時(shí)面對新冠疫情的影響，國家還加大了財(cái)政撥款，充實(shí)資金。 “十三五”以來，為了改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的重點(diǎn)放在農(nóng)村，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級。 具體如下:

一是農(nóng)田質(zhì)量得到了提升。 到“十三五”期末，完成8 億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，農(nóng)田質(zhì)量得到了大幅度提升，抗災(zāi)減災(zāi)能力顯著增強(qiáng)。 二是農(nóng)業(yè)機(jī)械化得到全面發(fā)展，機(jī)械作物明顯增加，全國農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力達(dá)到10.28 億千瓦，農(nóng)作物耕種收獲的機(jī)械化率超過70%。 三是農(nóng)村電網(wǎng)改造升級。 2019 年底，農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電服務(wù)全覆蓋。 四是“四好農(nóng)村路”深入推進(jìn)。2019 年底，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村實(shí)現(xiàn)通硬化路，村村實(shí)現(xiàn)通郵，97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了快遞網(wǎng)點(diǎn)。 五是農(nóng)村電網(wǎng)改造升級。 2019 年底，農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電服務(wù)全覆蓋。 寬帶網(wǎng)絡(luò)加快覆蓋，到2020 年9 月，農(nóng)村通光纖和4G 已達(dá)到98%以上。六是農(nóng)村飲水安全問題的解決。 到2020 年6 月底，八成以上的農(nóng)村人口喝上了自來水。 七是住房保障問題。 作為貧困人口脫貧的基本要求和核心指標(biāo)，到2020 年6 月底，全國所有建檔立卡貧困戶均已實(shí)現(xiàn)住房安全有保障。 “十三五”期間，農(nóng)村人居環(huán)境整治穩(wěn)步推進(jìn)。 到2020 年8 月底，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過65%，生活垃圾收運(yùn)處置體系覆蓋90%以上行政村[3]。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

農(nóng)村地區(qū)由于受到多種因素的限制，對比城市地區(qū)來說公共產(chǎn)品供給普遍是不充足的[4]。 作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，我國在農(nóng)村地區(qū)的資金投入是偏低的，在公共產(chǎn)品的供給上也不夠充足。 一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足，如一些農(nóng)田水利灌溉設(shè)施；二是涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺，包括教育、醫(yī)療、社保以及環(huán)境衛(wèi)生等[5]。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量不高

農(nóng)村地區(qū)對比城市來說公共產(chǎn)品供給質(zhì)量不高[6]。 以醫(yī)療資源為例，在城市有許多大型的高等級的醫(yī)院，有高水平的醫(yī)護(hù)人員和完善的醫(yī)療體系，但在農(nóng)村的醫(yī)院很多大型的醫(yī)療儀器是沒有的，例如要做核磁共振檢查必須去縣級以上的醫(yī)院。 同時(shí)，醫(yī)院的醫(yī)護(hù)人員醫(yī)療水平不及城市的醫(yī)護(hù)人員，對一些疑難雜癥需要進(jìn)行轉(zhuǎn)診。 在農(nóng)村的一些醫(yī)院也沒有條件進(jìn)行手術(shù)，對一些突發(fā)情況還需要送往縣級以上的醫(yī)院。 此外，農(nóng)村地區(qū)的敬老院大部分只是負(fù)責(zé)老人們的一日三餐，缺乏文娛活動，對老人們精神上的需求缺乏關(guān)注[7]。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不均衡

農(nóng)村的一些建設(shè)往往不具有長遠(yuǎn)的規(guī)劃，這就容易導(dǎo)致一些公共產(chǎn)品例如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃劃布局不合理[8]。 并且沒有切實(shí)調(diào)查村民對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的真正意愿，造成了一些基礎(chǔ)設(shè)施的使用率低下，也浪費(fèi)了資源。 同時(shí)一些地方政府為了自身的政績或完成上級下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，盲目地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不考慮當(dāng)?shù)貙?shí)情。 更有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間不能協(xié)同合作，為了政績相互攀比而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不協(xié)調(diào)。

三、 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨困境的原因

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金缺乏有效保障

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資總量是呈不斷上升趨勢的，但是農(nóng)村中公共產(chǎn)品的數(shù)量對比農(nóng)業(yè)建設(shè)占總支出的比重來說，資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 農(nóng)村公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性決定了其大部分的資金投入都是來源于政府，然而我國長期以來公共產(chǎn)品的供給大部分是以城市為先，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金缺乏有效的保障。

(二)農(nóng)村地區(qū)區(qū)域之間差距大

歷史、地理等因素造成我國東中西部地區(qū)差異比較大，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要優(yōu)于中西部地區(qū)。而同樣在農(nóng)村地區(qū)，區(qū)域之間的發(fā)展也存在著很大的差距。 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給普遍數(shù)量多、質(zhì)量好，后期的管護(hù)也比較及時(shí)；而在西部和偏遠(yuǎn)地區(qū)，大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的數(shù)量和質(zhì)量都不如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村[9]。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不健全

人們對公共產(chǎn)品的需求是豐富且多樣的，不僅要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，更要求能夠得到精神上的滿足。 但是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不健全[10]，還無法滿足農(nóng)村地區(qū)人民的精神文化層面的需求[11]。

政府存在管理體制缺位，權(quán)責(zé)不明晰。 目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，政府、村集體、農(nóng)民之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不明確，供給和使用主體管護(hù)意識薄弱，給農(nóng)村公共產(chǎn)品管護(hù)造成很大困難[12]。 例如鄉(xiāng)村的道路建設(shè)數(shù)量在“十三五”期間有了長足的增長，大部分有人居住的地方都通了路，但是后期道路的維護(hù)卻不及時(shí)、不到位。 道路的修建并不是一勞永逸的，一分建設(shè)，九分養(yǎng)護(hù)，農(nóng)村道路的行車安全、舒適暢通對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平有著十分重要的戰(zhàn)略意義，然而在農(nóng)村地區(qū)，一個(gè)地方的道路修補(bǔ)的時(shí)間往往長達(dá)三兩個(gè)月甚至一年，降低了其安全性和使用壽命，也會影響到使用者的生命、財(cái)產(chǎn)安全。

四、 優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的措施

(一)加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入

1.加大政府財(cái)政投入

政府要對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給給予高度的重視，提高相應(yīng)的資金投入。 同時(shí)，對每筆資金的去向相關(guān)財(cái)政部門都要有切實(shí)的記錄，使其能夠真正地用到公共產(chǎn)品的供給中去。 政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金投入也要依據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況的不同而進(jìn)行恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整，照顧貧困地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，以期協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.推動供給主體多元化

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不能只依靠政府的投資，財(cái)政的投資往往都是有限的，必須要有多元的資金來源渠道，推動供給主體的多元化。 只有在增加了資金投入的基礎(chǔ)上，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量才能得到提高。

政府要貫徹國家的優(yōu)惠政策，珍惜國家財(cái)政投入，將有限的資金充分地應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中去。 同時(shí)政府要拓寬農(nóng)村銀行的服務(wù)范圍，對一些企業(yè)在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目給予優(yōu)惠政策，減息降利，降低項(xiàng)目資金借款門檻，延長借款年限等，引導(dǎo)、鼓勵社會資金，尤其是民營企業(yè)參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。 對參與了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的企業(yè)可以給予減稅和一些優(yōu)惠政策來吸引社會資本投資。 聯(lián)合社會力量，招商引資，拉動社會資本在農(nóng)村進(jìn)行大型公共產(chǎn)品項(xiàng)目的建設(shè)，形成社會、市場和政府三位一體的局面。

(二)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，拉動城鄉(xiāng)聯(lián)合發(fā)展

區(qū)域之間要素要自由、合理地流動。 農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的供給存在著區(qū)域差距，為了促使區(qū)域間協(xié)同發(fā)展，可以在區(qū)域間進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不發(fā)達(dá)地區(qū)可以承接發(fā)達(dá)地區(qū)的一些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

城鄉(xiāng)之間要聯(lián)合發(fā)展，以城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展拉動農(nóng)村的發(fā)展。 同時(shí)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供水平較高的地區(qū)可以對水平較低的地區(qū)進(jìn)行幫扶，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)健全農(nóng)村產(chǎn)品供給機(jī)制

1.建立健全完善的需求偏好表達(dá)機(jī)制

加大宣傳，培養(yǎng)主人翁意識。 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的受益者是村民，要想建設(shè)更加美麗的鄉(xiāng)村，少不了村民自身的參與，契合村民的切身需求。 而村民的參與也不應(yīng)該是盲目的無組織的，需要政府進(jìn)行引導(dǎo)，加大宣傳，組織村民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中來。 首先，要讓村民認(rèn)識到公共產(chǎn)品是同他們自身的利益切身相關(guān)的，培養(yǎng)他們的主人翁意識，這樣才能極大地提高村民參與的熱情。 其次，通過宣傳使村民意識到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要性，愛護(hù)公共產(chǎn)品應(yīng)該是每個(gè)村民義不容辭的責(zé)任，使每個(gè)村民心中都要有責(zé)任感和使命感。

提供需求反饋渠道，體現(xiàn)村民需求偏好。 要了解村民的需求偏好就必須對其進(jìn)行實(shí)際的調(diào)查，只有在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，對村民的需求偏好有足夠的了解才能提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。 而要了解村民的需求偏好就需要提供反饋渠道，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中建立專門收集村民意見的渠道，定期同村民進(jìn)行溝通。 例如可以設(shè)置意見箱，讓村民的意見可以通過意見箱到達(dá)辦公人員手中。

2.完善監(jiān)管體系

對地方政府為追求政績而做出的種種不利于農(nóng)村發(fā)展的行為要進(jìn)行監(jiān)管并及時(shí)嚴(yán)肅地處理，肅清政府風(fēng)氣。

對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)問題，政府應(yīng)該設(shè)置專門的責(zé)任部門。 責(zé)任部門需要有計(jì)劃地對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定期的檢查，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題并通知專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)行修理與維護(hù)。

五、 總結(jié)

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給事關(guān)上億農(nóng)民的切身利益，同時(shí)也是解決“三農(nóng)”問題的有效手段。 改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況同樣有利于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。 黨的十九屆五中全會在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上提出新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)行動并聚焦于農(nóng)村公共產(chǎn)品，是完全符合我國國情的重大部署。 政府應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮引領(lǐng)性的作用，同時(shí)尊重農(nóng)民主體性地位，協(xié)同社會力量，從而促進(jìn)農(nóng)村更好更快發(fā)展。