村居法律顧問制度運行路徑探究

李麗楠

吉林泉成律師事務(wù)所，吉林 白山 135200

2020 年3 月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》提出“進一步加強鄉(xiāng)村法律顧問工作，落實一村一法律顧問制度，規(guī)范服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新服務(wù)方式，強化工作保障，為農(nóng)村基層組織和人民群眾處理涉法事務(wù)提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)便捷的法律服務(wù)。充分發(fā)揮基層法律服務(wù)工作者在提供公共法律服務(wù)、促進鄉(xiāng)村治理中的作用”。村居法律顧問制度旨在充分提升基層法律服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮公共法律服務(wù)在矛盾糾紛調(diào)解中“安全閥”的作用，在盡最大可能為村民提供法律幫助的同時，提高村民依法辦事的意識，推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)。但是在實踐過程中，村居法律顧問制度仍然存在各種問題，本文在結(jié)合筆者作為村居法律顧問經(jīng)歷的基礎(chǔ)上，探討目前村居法律顧問制度運行短板及完善路徑。

一、村居法律顧問制度運行現(xiàn)狀

村居法律顧問制度是我國公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要的推動作用，是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要保障機制，目前，村居法律顧問制度已在全國范圍鋪開運行，并在一定程度上取得了良好的效果。從整體看農(nóng)村居民的法律意識有所提升，信訪案件有所減少，鄉(xiāng)村法治氛圍愈加濃厚。從個體看，農(nóng)村社會越來越多的人愿意使用法律武器維護自身權(quán)益，打架斗毆問題得到緩解。但是也要看到，村居法律顧問制度知曉度低、服務(wù)被動性強等問題也普遍存在。以筆者為例，由縣司法局分配，擔任4個村的法律顧問，日常主要職責為解答村民法律咨詢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所一同開展法律宣傳，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部開展法律宣講，年終提交工作總結(jié)。筆者所在縣城共有111 個行政村，全縣法律顧問約為30 人，幾乎3 到4 個村一名法律顧問，難以達到每月入村開展法律服務(wù)的要求，法律顧問簽訂合同后，只是與村委會主任互留了聯(lián)系方式，村委會和村黨支部不重視，法律顧問的電話號碼在村部存放，八成以上的村民并不知道法律顧問的存在。同時由于缺乏有效的激勵機制，法律顧問對免費的法律咨詢服務(wù)積極性不高，有部分法律顧問對自己負責的村情、民情掌握幾乎為零，只能在村民電話咨詢時提供法律建議。總體看，村居法律顧問制度形式化問題嚴重，運行效果不盡如人意。

二、村居法律顧問制度運行短板

2018 年6 月，司法部印發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范村（居）法律顧問工作的意見》，對村居法律顧問的基本運行模式、主要職責、保障機制作了原則性的規(guī)定，例如指出法律顧問的工作職責是“一是參與矛盾糾紛化解；二是服務(wù)村居依法治理；三是為村（居）民提供法律咨詢和法律服務(wù)；四是開展憲法法律學習宣傳工作”。“村居法律顧問應(yīng)當以方便群眾為原則，每月提供不少于1 次、4 小時的現(xiàn)場法律服務(wù)；每季度至少舉辦1 次法治講座。”這種制度安排明確提出了村居法律顧問應(yīng)盡的義務(wù)，但是卻缺乏相應(yīng)的維護措施，例如既然明確了義務(wù)，與之相應(yīng)的應(yīng)解決無償法律服務(wù)所引起的公益性與市場性的沖突；明確了司法行政部門對于年度考核管理的責任，與之相應(yīng)的應(yīng)解決考核方式、考核標準、考核程序和考核成果運用的配套規(guī)定；明確了臺賬管理等工作規(guī)范，與之相應(yīng)的應(yīng)解決臺賬的格式、記錄要求、工作標準等統(tǒng)一模板。正是由于缺乏操作性，導致制度在運行過程中形式化問題層出不窮，基層為應(yīng)付工作弄虛作假問題時有發(fā)生。

（一）運行保障機制不健全

律師是村居法律顧問的主體，但是律師大部分集中在地級以上城市，縣域?qū)用娴穆蓭煴旧頂?shù)量偏少，九成以上集中在城區(qū)，并且律師主要依靠提供法律服務(wù)來獲得收入，如果物質(zhì)保障跟不上，勢必難以形成常態(tài)化長效化的工作機制。而在村居法律顧問實際運行過程中，上述問題恰恰是短板。同時，還存在以下兩方面問題：一是缺乏細化、可操作性強的準入退出機制，也就是說，在明確村居法律顧問人選時由司法行政部門通過指定、聘用等方式，能夠在一定程度上確保顧問人選的職業(yè)能力、職業(yè)精神等基本要求達標，但是由于律師數(shù)量偏少、職業(yè)能力良莠不齊，很難保障服務(wù)質(zhì)量，一旦出現(xiàn)特定情況，例如履職不積極、敷衍了事等情況，導致現(xiàn)有顧問人選不能夠繼續(xù)從事法律顧問職能時，缺少科學的退出制度依據(jù)和程序，必然導致制度運行空有形式。

二是缺乏有效的激勵和獎懲措施，雖然很多文件中都強調(diào)了“各級司法行政機關(guān)要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，為推進村居法律顧問工作提供必要支持，健全經(jīng)費保障機制，推動將村居法律顧問工作納入政府購買服務(wù)內(nèi)容”等，但是經(jīng)費來源如何、支付方式、支付標準都需要各市縣自行根據(jù)財政情況把握，很多地方執(zhí)行的是免費服務(wù)，作為法律顧問既要同時兼任很多村的工作，還要完成本職固有工作，在市場性和公益性出現(xiàn)沖突時，必然選擇完成本職工作，更遑論部分地區(qū)還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離較遠，往返交通費用高、耗時長等問題。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的深入，對村居法律顧問的要求也越來越高，很多新政策和農(nóng)村日新月異的變化也對法律顧問的職業(yè)能力提出了更多挑戰(zhàn)和要求，導致法律顧問的收入與付出落差越來越大，嚴重影響著法律顧問的積極性和主動性。

（二）隊伍管理規(guī)范程度低

由于缺乏必要的資金保障，司法行政部門在制定村居法律顧問考核、獎懲和培訓時會存在顧慮，本身就很難開展的工作，如果再提高要求和標準，參與的人數(shù)會變得更少，也就導致了管理的缺失，主要問題表現(xiàn)在以下方面：

第一是法律顧問培訓機制浮于表面，司法行政部門缺乏統(tǒng)一規(guī)范的針對農(nóng)村新變化新形勢的實時培訓，特別是鄉(xiāng)村振興、土地制度改革、放管服改革等涉農(nóng)政策，以及親屬間社會屬性較強的農(nóng)村家庭矛盾糾紛中最常見的鄰里糾紛、資源權(quán)屬糾紛、贍養(yǎng)糾紛、婚姻家庭糾紛等，都是需要在精通法律知識的基礎(chǔ)上，熟悉政策措施、鄉(xiāng)土民情、村規(guī)民約，對村居法律顧問的專業(yè)知識、人生閱歷、工作經(jīng)驗和技巧都有較高的要求。但是在實際運行中，顧問職業(yè)素養(yǎng)的提升主要依靠自身，部分律師對農(nóng)村社會了解不夠，解答問題時水平參差不齊，不能夠及時回應(yīng)農(nóng)村居民實際需求。一定程度降低了村居法律顧問的公信力，影響了顧問制度的可持續(xù)發(fā)展。

第二是考核監(jiān)管機制流于形式，司法行政部門與鎮(zhèn)村服務(wù)對象之間缺乏有效的關(guān)聯(lián)機制。以筆者所在縣城為例，日常監(jiān)管主要為電話訪談，由司法行政部門通過電話、微信與律師本人聯(lián)系完善工作臺賬，年度考核時聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和律所的意見，直接與服務(wù)對象溝通聯(lián)系較少，對法律顧問在村開展服務(wù)的內(nèi)容、形式、次數(shù)等指標無法全方位了解，村委會在法律顧問履職情況反饋機制中被架空，部分村的法律顧問更是已經(jīng)成為擺設(shè)，成為應(yīng)付上級檢查的“硬件配備”。

（三）政策制度知曉率低

目前，鄉(xiāng)村政策宣傳方式仍然比較單一，如海報、橫幅、微信群、村部廣播喇叭，工作推廣力度不夠?qū)е麓迕駥Ψ深檰栆恢虢猓瑫r農(nóng)村居民整體法治意識還不強，信訪不信法，認為有問題找政府、找領(lǐng)導才是解決問題的最佳方式，覺得運用法律手段來維權(quán)和解決問題成本高效果慢。這些問題都導致村居法律顧問在基層法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助和信訪維穩(wěn)工作中的作用效果不夠理想。

三、村居法律顧問制度完善路徑

村居法律顧問制度是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，它在矛盾糾紛化解、普法教育宣傳、平安建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著重要作用，推進村居法律顧問制度落地落實，能夠有效滿足農(nóng)村群眾日益增長的法律服務(wù)需求，有效推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)，是落實依法治國方略的重要舉措。

（一）完善配套保障制度

“法治的生命力在于實施。”［1］覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系需要在實踐中不斷完善。第一是完善顧問隊伍動態(tài)調(diào)整機制，細化能上能下標準，量化法律顧問日常監(jiān)管和年度考核指標體系，督促法律顧問按照合同或者相關(guān)文件履職，可以通過日常監(jiān)管與年終回訪的方式聽取村委會、服務(wù)對象對法律顧問的評價，查閱法律顧問服務(wù)臺賬或者工作日志等方式定期抽查法律顧問工作情況，同時明確監(jiān)管主體責任，把行業(yè)協(xié)會、律師所、司法行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入監(jiān)管體系，將日常監(jiān)管抽查和年終述職考評的結(jié)果予以一定范圍公開和通報，既推動法律顧問重視服務(wù)質(zhì)量積極履職，又能及時發(fā)現(xiàn)問題，確保制度的有效運行。

第二是完善激勵機制，可以探索市場化機制，將村居法律顧問經(jīng)費列入縣級財政預算，納入政府購買服務(wù)項目，適當提高村居法律顧問補貼，可根據(jù)實際地域情況予以分級補助，例如視路途遠近提供不同等次的交通補貼等，做好法律顧問的基礎(chǔ)物質(zhì)保障。對于群眾認可度高、法律服務(wù)效果明顯的法律顧問可以適當給予物質(zhì)和精神雙重激勵，在本地產(chǎn)生輻射示范效應(yīng)，推動村居法律顧問制度有效發(fā)展。

第三是完善隊伍建設(shè)機制，要建立有時效和實效的培訓制度，可邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家學者、基層一線的工作人員組織法律顧問開展授課、座談、研討、現(xiàn)場觀摩等多種形式的活動，針對農(nóng)村地區(qū)所特有的土地資源權(quán)屬糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛等，持續(xù)開展政策知識、調(diào)解技能、法律基礎(chǔ)業(yè)務(wù)培訓，還可聘用已退休的法官、檢察官、警察等具備法律服務(wù)能力和資格的群體，對擬聘用為村居法律顧問的人員進行實踐技能培訓，搭建業(yè)務(wù)咨詢平臺，幫助法律顧問了解和掌握基層政策、村情民意，從而提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

（二）強化人才隊伍建設(shè)

“當前階段，我國的基層法律服務(wù)工作隊伍仍存在服務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高、參與服務(wù)的人才數(shù)量緊缺、基層法律服務(wù)以低收費（甚至免費）服務(wù)為主要形式，一定程度上影響持續(xù)有效開展法律服務(wù)等問題。”［2］而黨的二十大報告指出“培養(yǎng)造就大批德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)人才，是國家和民族長遠發(fā)展大計。功以才成，業(yè)由才廣。”

以政府為責任主體，進一步拓寬鄉(xiāng)村法律工作人員的培養(yǎng)，統(tǒng)籌管理包括但不限于法律顧問、法律明白人、基層行政司法人員、基層執(zhí)法人員、法律志愿者等群體，提供經(jīng)費保障和分層級的案件委托和職業(yè)資格認定，并提供相應(yīng)的不同層次的法律服務(wù)，如人民調(diào)解、法律咨詢、司法程序建議等。

同時，可參考團組織開展的大學生暑期實踐活動案例，鼓勵和組織法學生參與到基層法律服務(wù)之中，建立健全在讀法律專業(yè)學生實踐服務(wù)平臺，定期組織專業(yè)人才交流和實踐，更多渠道拓展基層法律服務(wù)人員范疇，提升法律服務(wù)的能力和水平。

（三）推進法律服務(wù)信息化建設(shè)

黨的十八屆四中全會上提出建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，黨的十九大進一步明確了堅持全面依法治國的基本方略，其中一個重要部分就是要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。黨的二十大指出我們要“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念”。推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)，要求在司法實踐中進一步推進城鄉(xiāng)法律資源均衡發(fā)展，而信息化能夠最大程度放大法律服務(wù)作用，可以通過搭建“縣—鄉(xiāng)—村—民”四級微信平臺或者網(wǎng)絡(luò)平臺，使村居法律顧問能夠通過網(wǎng)絡(luò)平臺或者微信群隨時隨地解答群眾法律問題，及時實現(xiàn)與服務(wù)對象的溝通交流，既可以節(jié)省村居法律顧問交通費用、節(jié)約時間成本，又便于群眾咨詢，還可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺開展法律宣講等活動，更高效地實現(xiàn)村居法律服務(wù)。

在建設(shè)法治中國和鄉(xiāng)村振興的背景下，作為公共法律服務(wù)體系重要組成部分的村居法律顧問制度，在為基層群眾開展法律咨詢服務(wù)、法律宣講，化解社會矛盾，調(diào)解社會糾紛，打通法律服務(wù)群眾“最后一公里”等方面具有不可替代的重要作用，如何有效發(fā)揮村居法律顧問制度的積極作用，科學合理地彌補和解決農(nóng)村法律人才、法律服務(wù)的匱乏，就需要通過構(gòu)建完整、體系順暢的政策體系和支撐體系，及時解決工作協(xié)調(diào)機制不健全、服務(wù)經(jīng)費保障不足、人才隊伍結(jié)構(gòu)不合理、法律服務(wù)效果不佳、顧問制度形式化等問題，要堅持以政府為主體，通過整合機制和資源，不斷在實踐中探尋適合本地區(qū)的制度機制，在為農(nóng)村群眾提供法律服務(wù)的同時，切實提高農(nóng)村社會整體的法治意識，學法、懂法、用法，將村居法律顧問這項便民、惠民、利民的舉措落到實處和細處，真正實現(xiàn)村居法律顧問制度目標，推進基層法治建設(shè)。