個人信息保護公益訴訟制度的完善路徑

郭一帆

忻州師范學院，山西 忻州 034000

近幾年，侵犯公民個人信息獲取經濟利益的現象逐漸增多，根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）2022 年6 月在京發布的第50 次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2022 年6 月，遭遇個人信息泄露的網民比例高達21.8%。這些被泄露的個人信息種類較多，包含個人身份信息、財產信息、征信信息、通信信息、旅游住宿信息、車輛信息、健康生理信息、工作信息等。［1］被泄露的個人信息中約有52.1%被用于出售牟利，約有28.6%被用于從事其他違法犯罪活動。個人信息涉及自然人的人格權益，同時也是重要的生產要素和社會資源，個人信息兼具財產性和公益性的雙重屬性，應該受到全面的保護。［2］然而當前互聯網環境下，由于人工智能技術、大數據分析、大數據抓取等技術使得侵犯個人信息的行為具有隱蔽性、普遍性、難以察覺等特點，而由個人作為個人信息的維權主體則存在取證難、維權成本高、維權周期長等困難，因此，由檢察機關提起個人信息保護公益訴訟開始被廣大群眾所期待。［3］

2018 年11 月，最高人民檢察院印發了《檢察機關辦理侵犯公民個人信息案件指引》，明確了檢察機關是辦理侵犯公民個人信息案件的主體。

2020 年9 月，最高人民檢察院印發《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，明確將個人信息保護納入公益訴訟檢察工作新領域。

2021 年11 月1 日，《中華人民共和國個人信息保護法》正式實施，其第七十條規定：“個人信息處理者違反本法規定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規定的消費者組織和由國家網信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。”這一條成為檢察機關提起公益訴訟的法律依據。自此，檢察機關提起個人信息保護公益訴訟成為保護公民個人信息不可或缺的重要途徑。［4］

一、個人信息保護救濟存在的困境

個人信息受到侵害時，在私法領域，公民可以選擇提起侵權之訴進行私益救濟，或者請求司法機關提供法律援助。在公法領域，公民可以通過公安機關、行政主管機關尋求刑法保護和行政救濟，但是這些救濟途徑存在局限性，難以全面有效地保護公民個人信息安全。

（一）個人信息保護民事訴訟私益救濟存在難題

當我國公民個人信息被侵犯后，一方面由于侵權行為的隱蔽性、侵權線索收集的技術性、專業性等會造成證據收集上的困難，進而導致舉證難；另一方面侵權主體可能是公司、企業、數據平臺，甚至是行政主體，由于原被告雙方的地位不平等、信息不對等，也會導致原告維權難度大。此外，侵犯個人信息造成的危害性較大，但是這一危害難以量化，單純以涉案金額進行衡量并不客觀，但是由于被侵權人對損害賠償額難以提供有效的證據，往往案件以涉案金額進行判斷，這就導致被侵權人最終獲得的賠償與實際造成的損害程度不相匹配，也造成了被侵權人維權成本與收益不平衡。這些原因都會導致公民難以通過民事訴訟的方式進行救濟。

（二）個人信息保護刑事救濟具有被動性和局限性

2015 年11 月1 日，《中華人民共和國刑法修正案（九）》將“出售、非法提供公民個人信息罪”和“非法獲取公民個人信息罪”整合為“侵犯公民個人信息罪”。為了更好地適用這一法律規定，最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發了《關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》。這些規定以刑罰的手段有效保護了公民的個人信息。但是，一方面隨著新型科技的發展，個人信息被侵犯的情形發生了較多變化，之前的刑法規定并不能完全適應當前的情勢變化，另一方面，刑法具有謙抑性，刑罰的使用也有著嚴格的規定，除非在發生嚴重后果的情況下，并不會輕易動用刑法這樣的“重器”。也就是說以刑事手段作為個人信息領域常用的救濟手段并不可行。

（三）個人信息保護行政救濟難以發力

原本行政主管機關應該是個人信息保護的主要救濟主體。如果行政機構之間能夠形成強力、有效的監管合力，堅決打擊侵犯個人信息保護的違法行為，那么公民的個人信息就能夠得到較好的保護。［5］然而，當前行政主管機關本身存在公民個人信息保護意識不足、監管不到位、執法不徹底等問題，甚至在侵犯公民個人信息的事件中，行政主管機關反而可能成為侵權主體。

二、檢察機關提起個人信息保護公益訴訟的必要性

公民作為信息主體，本應該在個人信息權被侵犯時成為維權主體，通過民事訴訟或尋求公法保護進行權利救濟，但是由于公民作為信息主體與信息處理者之間存在地位不平等、信息不對稱、舉證能力不平衡等問題，以公民個人作為維護個人信息權的主體顯然不能保護個人信息。因此，為更好地維護社會公共利益、更好地保護公民個人信息，檢察機關提起個人信息保護公益訴訟具有必要性和重要性。

（一）破除私益救濟困境

公民在面對個人信息被侵犯時選擇采用民事訴訟、仲裁等方式去維權，由于舉證困難、維權成本過高等原因，在維權中往往處于相對弱勢地位。公益訴訟可以破除公民民事私益救濟困境，改變被侵權人相對弱勢的訴訟地位。首先，檢察機關作為獨立的國家機關，具有審查起訴、偵查等獨立的權利，檢察機關在辦案過程中可以不受電子商務平臺、大企業、大公司的限制，相比公民個人，檢察機關的訴訟地位更具優勢；其次，檢察機關已經在環境公益訴訟、行政公益訴訟方面積累了豐富的經驗，在辦案過程中比公民個人更容易獲取侵權的線索，例如，檢察機關可以通過設立舉報信箱、公開熱線電話，或者通過走訪、巡查等方式獲取個人信息侵權的情報，通過對情報進行核實和調查，檢察機關更容易取得相關證據，也更容易形成相互印證的證據鏈；最后，檢察機關在辦案過程中如果遇到突出問題，可以與公安局、人民法院加強溝通和聯系，通過三方合力，協同解決案件辦理難題。總之，檢察機關在專業素養、實際權能、協同能力等方面具有明顯的優勢，可以有效保障個人信息保護訴訟進程的順利推進。

（二）補充公益救濟之不逮

檢察機關是法律監督機關，具有檢察權，可以通過開展專項監督、提出個人信息保護檢察建議等方式，推動公安機關、地方政府加強個人信息治理工作。以浙江桐廬縣為例，該縣檢察機關在辦案過程中，發現犯罪分子假借政府名義，打著“殘疾補助”的幌子，非法收集殘疾人信息。該縣檢察機關聚焦殘疾人個人信息保護，通過磋商、訴前檢察建議等方式，督促政府機關依法履職整改，不斷完善信息公開工作，以此推動殘疾人個人信息保護工作的進步。

（三）通過多元方式化解矛盾

檢察機關在辦理侵犯個人信息的案件時，可以發揮司法機關的司法能動性，通過與法院協同辦案，通過訴前調解，幫助被侵權人與被告達成調解或者和解協議，以此解決糾紛、緩和矛盾。此外，對于一些爭議較小，被告有較高意愿承擔法律責任的案件，檢察機關可以通過聽證等程序幫助被侵權人達成和解協議，并幫助其獲得法院的司法確認。

三、個人信息保護公益訴訟的制度建設

個人信息保護公益訴訟意義重大，是個人信息保護領域中重要的制度創新，對推動我國全面依法治國有著重要意義。目前個人信息保護公益訴訟制度雖然已經開始實行，多地檢察機關也已經總結了典型案例，但是這一制度仍處于探索階段，仍有需要完善之處。具體來說，個人信息保護公益訴訟應從以下幾方面加強制度建設：

（一）明確個人信息保護公益訴訟的起訴條件

首先，侵犯個人信息的案件起訴條件不應以產生“損害后果”為標準，即個人信息本身兼具人格權和財產權雙重屬性，如果侵犯個人信息沒有造成財產上的損失，僅侵犯了人格權，如侵犯了個人信息自決權，也應該屬于侵犯個人信息權的案件，檢察機關也可以提起公益訴訟。

其次，檢察機關應以被訴主體、訴訟程序等為依據，區分民事公益訴訟和行政公益訴訟。不同類型的公益訴訟起訴條件應該不同。例如，如果是普通的民事糾紛，檢察機關應該考慮受害人的人數、權利被侵犯的程度、涉案金額的大小等，在綜合判斷的前提下提起公益訴訟。如果被訴主體是行政機關，那么檢察機關應該考慮是否存在行政侵權行為、這一侵權行為的損害后果，以及行政行為和損害后果之間是否具有單一的因果關系。公民個人信息保護行政公益訴訟制度可以參考環境行政公益訴訟、食品藥品安全行政公益訴訟的制度來實行。

（二）明確個人信息保護公益訴訟的訴訟請求

不同于其他權益，個人信息權兼具人格權和財產權雙重屬性，侵犯公民個人信息權，如果造成了經濟損失，那么提起公益訴訟可以要求侵權人賠償相應的損失。但是由于個人信息侵權案件中，經濟損失難以衡量，在公益訴訟制度中有必要借鑒《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國民法典》中關于懲罰性賠償的規定，適當擴大個人信息的賠償請求范圍。

此外，侵犯公民個人信息權，涉及侵犯了公民的人格權，因此，可以提出賠禮道歉、恢復名譽、消除危險，以及精神損害賠償等訴訟要求。

（三）明確個人信息保護公益訴訟的舉證責任

根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十四條規定，檢察機關在民事公益訴訟案件中承擔的是損害結果的證明責任。根據第二十二條規定，檢察機關在行政公益訴訟中承擔的是證明行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明責任。這一規定也說明檢察機關并不必然承擔對被告是否存在主觀過錯的舉證責任，即在公益訴訟制度中，可以適用舉證責任倒置，使被告承擔對自身不存在主觀上過錯，或侵權行為和損害后果之間不存在因果關系的舉證責任。［6］

具體到個人信息保護公益訴訟制度，由于個人信息侵權主體具有多樣性，具體包括個人、企事業單位、行政機關等，而且侵權行為具有隱蔽性、技術性等，原告和被告之間的舉證能力相對懸殊，即使是檢察機關也存在舉證困難的問題，因此，應該通過立法明確個人信息保護公益訴訟的舉證責任分配規則。例如可以規定舉證責任倒置，或者一定程度上減輕原告舉證責任的分配規則，使原告在侵權行為、損害后果等方面承擔舉證，由被告對自身不存在主觀上過錯，或侵權行為和損害后果不存在因果關系等進行舉證。

（四）引入個人信息保護專家輔助制度

個人信息保護涉及數據管理、網絡安全等多方面專業知識，檢察機關在辦案過程中可能由于缺乏相應的專業知識難以對公民個人信息進行有效救濟。因此，引入專家輔助制度極為必要。例如各級檢察院建立個人信息保護專家團（專家庫），通過講座、咨詢、聽證、專案輔助等形式協助檢察機關開展個人信息保護公益訴訟。對于專家庫成員，可以選擇網絡信息技術領域的專家、個人信息保護法領域的專家，也可以是具有豐富經驗的消費者權益保護領域專家，或者是從事信息采集、信息處理的有關人員。

檢察機關在進行個人信息保護公益訴訟時，可以借助專家的專業技術力量為公益訴訟的舉證提供助力，也可以借助專家的專業知識精準打擊侵犯個人信息權的犯罪行為及其他不正當行為，充分發揮檢察機關的司法職能。