海尼村“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式的經驗和啟示

◆ 李隆偉 杜春燕 王雪嬌

鄉村治理是國家治理的基石，也是全面推進鄉村振興的基礎。“十三五”時期我國鄉村治理成效顯著，全國各地都因地制宜地推進鄉村治理創新實踐。本文以云南省迪慶藏族自治州維西傈僳族自治縣塔城鎮海尼村“五戶聯幫聯保”治理模式為例，分析“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式的運作機理、創新機制，歸納總結該模式的經驗及啟示，以期為省內乃至全國類似地區在全面推進鄉村振興戰略實施，尤其是提升鄉村治理水平和治理能力現代化水平方面，提供可供復制的經驗和參考。

一、海尼村“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式

（一）運作機理

第一，建立網格化基層治理體系。海尼村“五戶聯幫聯保”小組，以村民小組長、副組長、婦女委員、黨員和護林員作為牽頭人，各村民小組按照農戶分布情況進行分組，原則上以5 戶為1 個小組，但可根據各小組實際上下浮動1 ～2 戶。為便于組織管理，一個小組不宜超過7 戶或少于3 戶。通常將住房相鄰的5 ～7 戶組成一個聯保單元，并由村民推選出聯保戶長進行管理（戶長一般由村民小組長、副組長、婦女委員、黨員和護林員擔任）。在分組時重點考慮3 個要素，即牽頭人、片區、文化結構。例如：海尼村史天別村民小組有46戶農戶，其中：6 戶居住在臘普河畔，6 戶居住在托布頂山谷中，其余34 戶相對集中。由于農戶居住分散，因此，分組時先以“片區”為劃分標準，再按照實際戶數進行分組，使其構成一個“榮辱共擔”的命運共同體，形成以“黨總支+黨支部+村民服務管理委員會+聯保戶”的網格化基層治理體系。

第二，配套基層治理制度體系。為進一步規范“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式，提高運行效率，確保工作有據可依、有章可循，海尼村“兩委”先后制定了《海尼村“五戶聯幫聯保”工作制度》《海尼村“五戶聯幫聯保”工作評比考核辦法》，與村民簽訂了《“五戶聯幫聯保”協議》，同時還印發了《工作手冊》，形成了一套行之有效的鄉村治理制度體系。這套制度體系不僅使海尼村“五戶聯幫聯保”小組明確了工作機制、工作任務、工作職責和工作要求，而且切實解決了戶長及農戶在“五戶聯幫聯保”工作中做什么、怎么做等問題。更重要的是，通過組織戶長和農戶開展“五戶聯幫聯保”工作培訓會議，使戶長和聯保家庭明確了各自的職責。

第三，制定嚴格的監督考核機制。為切實發揮戶長在日常工作中的引領帶頭作用，組織聯戶成員做好日常工作，海尼村“兩委”制定了嚴格的監督考核機制。具體是海尼村通過“推薦、審批、聘任”三個程序，嚴格聘用94 名戶長，嚴格執行《海尼村“五戶聯幫聯保”工作評比考核辦法》，細化工作職責，量化工作評分，按照分級負責的要求，戶長每月對聯保家庭進行考核打分，村民小組服務管理委員會每月進行初評（最終分值采用五戶平均分），支部每季度進行審核，并將審核結果報村“兩委”，村“兩委”根據平時情況及考核結果，綜合評定出季度“優秀戶長”2 ～4 名進行表彰。

（二）創新機制

海尼村“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式，是在新時期全面推進鄉村振興戰略實施過程中，由基層黨組織帶領村民不斷探索實踐出的符合當地發展需要的鄉村治理新模式。與過去的治理模式相比，“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式符合海尼村村民的實際生活和發展需要。一方面，“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式使得村“兩委”與村民的聯系更加密切；另一方面，“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式有助于村務信息更加透明。總的來講，該模式的創新性主要體現在原則、特點和功能三個方面。

第一，原則方面。一是堅持網格化定位原則。海尼村“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式因地制宜，合理設置網格，一般5 戶左右為一個網格，縮短管理半徑，達到科學的管理跨度。對網格內的農戶做到“走村入戶全到位、聯系方式全公開、訴求渠道全暢通、管理服務全覆蓋”。二是實行組團化聯系原則。在實踐過程中注重管理服務資源的集中整合和優化配置，將政府工作人員、黨員、村民自治委員會與村民推選的戶長相結合，組成管理服務團隊，增強服務團隊的整體戰斗力。三是采取多元化服務原則。把組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾作為主要工作內容，采用拉家常、上門走訪、發放聯系卡、設置意見箱等群眾樂于接受的方法，切實幫助群眾增收致富、促進就業等，贏得村民的理解和支持，最大限度激發社會和諧發展的原動力。四是實現志愿化運作原則。通過“講村居責任、講村居感情、講互惠互利”，注重發揮老干部、老黨員、老村民的時間、精力及人脈等綜合優勢，培養中小學生成為“五戶聯幫聯保”的后備軍和小幫手，實行社會志愿參與同骨干隊伍建設相結合，動員全體村民參與志愿服務，建設美好家鄉。

第二，特點方面。“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式促使農村社會有機體保持著相應的自我更新和修復能力，能夠有效表達和聚合不同的利益訴求，推動農村社會與行政體系之間的建設性互動。具有四個特點：一是應變性。“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式作為一種自下而上、自我發現、自我管理的問題解決機制，能夠及時發現問題，回應多元要求，表達民眾的利益訴求，釋放社會的不良情緒，有效緩沖行政體系所面對的壓力。二是協調性。在“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式中，不同的利益主體在平等協商、理性妥協的基礎上，可以找到共同利益的交匯點，實現對基層行政體系的有效支撐，通過協調利益關系，把利益矛盾和沖突及時消解在萌芽狀態，增加個體的社會認同感，減緩社會疏離與冷漠。三是互動性。“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式在個人與社會之間尋求一種動態的平衡，通過自我調節機制的運作，培育群眾的集體意識和公共精神，延伸社會資本的互動網絡，為社會成員在互利、互信的基礎上進行協同合作提供組織依托。四是三維性。“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式促使農村從過去“村組干部—村民”的兩層管理架構，演進為“村組干部—聯保戶長—村民”三維管理模式，筑牢農村社會管理網底，能夠及時迅捷地消融矛盾、化解沖突，建立一個理性、自主、自律、自治的農村社會。

第三，功能方面。功能實現可見“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式的成效。一是實現政策法規聯宣聯享。由戶長牽頭組織聯戶成員利用農閑時間，通過院壩會、火塘會等形式，用通俗易懂的語言向村民宣講各項政策、法規和各級重要會議精神。通過開展政策“明白人”培訓，使每個村民小組都有一支懂政策的領路人、向導和翻譯人員隊伍，每戶都有一個政策明白人。二是實現安全隱患聯防聯控。通過日常走訪、鄰里往來，及時掌握農戶之間和農戶家庭中的生活矛盾與糾紛，由戶長及時組織農戶成員開展調解、疏導、規勸、制止等工作，無法調解或容易激化的矛盾與糾紛，及時向村民小組服務管理委員會和村“兩委”報告。聯保家庭內不私拉亂接電線，不違規儲存、使用易燃易爆以及不私藏涉槍涉爆等危險物品，不隨意焚燒垃圾、地邊雜草等。遵守交通法規，不乘坐農用貨運車輛和非法載客車輛，不違法載人，不酒后駕車，不無證駕駛。積極參與新冠肺炎疫苗接種，做好常態化疫情防控。對聯戶內的安置幫教人員、社區矯正對象、吸毒人員、參與邪教人員、重點信訪人員、其他涉藏地區在該村人員、易肇事肇禍精神障礙患者、危安重點人員、流動人員、流散僧尼等重點人員，由戶長組織每戶結對幫教、聯合管控，如有異常情況及時向村民小組服務管理委員會和村“兩委”報告。三是實現社情民意聯傳聯達。通過日常走訪，及時解決聯保家庭成員存在的困難和問題，對不能解決的困難和問題，及時按“戶長—村民小組服務管理委員會—支部—村‘兩委’—鎮”逐級上報解決，提高解決問題的及時性和精準性。四是實現環境衛生聯管聯治。聯保家庭之間，群眾投工投勞自發建設休閑點、小菜園、圍欄綠化風景線、小石路等，自覺開展美化家園行動。按照“五堆十亂”整治、“四美”創建和愛國衛生運動要求，互相督促開展聯戶區域、家庭和個人環境衛生整治。目前,全村人居環境提升成效顯著，村內基礎設施日益完善，群眾良好的生活習慣逐漸養成，村莊風氣不斷向好。五是實現增收致富聯促聯幫。在聯保家庭內，對生產生活能力較差的家庭，采取共同擔保小額貸款、鼓勵創業等措施，促進增收致富。通過“傳幫帶”，積極引導聯戶群眾參與合作經濟組織發展特色產業，拓寬增收致富渠道，促進共同創業、共同致富。對聯戶內鰥寡孤獨、老弱病殘等弱勢群體，由戶長組織聯戶相互關心、相互幫助，解決其生產生活中的實際問題。六是實現文明新風聯育聯創。在重大節日期間，組織開展群眾性文藝表演等活動，傳承弘揚民族特色文化，豐富精神文化生活。不組織和參與賭博性質的斗牛、斗雞、麻將、撲克等活動。不打架、不偷盜、不酗酒。不虐待婦女、兒童、老人。積極宣傳，督促聯戶內適齡兒童積極就學。自覺遵守“村規民約”“組規民約”，做到健康文明生活。

二、海尼村“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式的經驗總結

（一）抓源頭治理，配強村“兩委”班子

海尼村為確保“五戶聯幫聯保”鄉村治理工作的順利推進，提供穩定的社會環境支撐，著力從源頭上解決基層干部亂作為、不作為、侵犯群眾利益、優親厚友、貪腐謀私等問題，將有擔當、有責任、有能力的群眾選為村“兩委”委員，按時完成村“兩委”清理補選工作。

（二）加強領導，合理規劃

為進一步實現村民自我管理、自我教育、自我服務，共同辦理好本組的各項事務，在鎮黨委、鎮政府的號召下，各村成立“五戶聯幫聯保”執行小組，負責對“五戶聯幫聯保”鄉村治理工作的指導和執行。組長由村黨總支書記擔任，副組長由村民委員會主任和副主任擔任，成員為各村民小組組長。此外，各村結合村情組情，在每個村民小組成立“五戶聯幫聯保”小組。

（三）健全制度，依法治理

根據村內實際情況制定“五戶聯幫聯保”責任書，并將“五戶聯幫聯保”納入各村“村規民約”管理，組織聯戶簽訂承諾書。聯戶之間實行捆綁管理，一戶違約，其他聯戶同時受到牽制，聯戶之間形成相互監督、相互制約、相互管理直至違約戶整改完畢為止。對聯戶在執行國家政策及服務農村的各項工作進行年終評比，評比結果與各項惠民政策及幫扶項目、物資分配掛鉤，對評比結果為“優秀”的家庭戶在產業發展、金融信貸和各項惠民政策上優先給予考慮。

三、海尼村“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式的啟示

通過對海尼村“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式的研究發現，鄉村治理在探索和實踐的模式上具有無限潛力可供挖掘。中國地域廣博，不同地區在資源稟賦、文化習俗、經濟和社會發展等方面千差萬別，各地區如何因地制宜地走出一條適合本土化發展的鄉村治理之路尤為重要。海尼村“五戶聯幫聯保”鄉村治理模式為我們提供了一個全新的鄉村治理思路，在今后的鄉村發展和全面推進鄉村振興戰略實施過程中給予如下啟示：

（一）突出治理主體，發揮主觀能動性

有效的鄉村治理能讓農民成為發自內心的自我約束、自我教育、自我管理、自覺擔當鄉村公序良俗的維護者和倡導者,而且有助于鄉村社會防范風險、化解矛盾。因此，鄉村治理一定要充分帶動各主體參與，在發揮基層黨組織積極能動性的基礎上，尤其要突出農民的主體地位，不斷增強黨群互動和關系維護，汲取群眾智慧。

（二）完善制度體系，夯實治理成效

鄉村治理需要配套的制度體系和穩定的政策措施，切忌政策朝令夕改，通過完善制度體系，反映民生需求，提升鄉村治理效果，并嚴格落實監督考察機制。

（三）強化政策支撐，激發內生動力

有效的政策幫扶能夠使基層干部在鄉村治理過程中發揮事半功倍的作用，因此，加大財政支持力度，提高資金使用的透明度和效率迫切而必要。將仁愛孝悌、尊老愛幼、愛國、拾金不昧等中華傳統美德與鄉村治理結合起來，不僅有助于保證鄉村治理的積極性，而且能夠有效激發鄉村治理的內生驅動力，保持鄉村發展的長久持續活力。