耕地分類管理實踐與對策研究

丁煥新 張衛衛 潘云俊

（1.蘇州市耕地質量保護站 江蘇蘇州 215011；2.蘇州市相城區農業農村局 江蘇相城 215100；3.常熟市耕地質量保護站 江蘇常熟 215500）

耕地保護是關系我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題。 “十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地” 是必須長期堅持的一項基本國策。 近年來， 國內外學者密切關注土壤重金屬的污染問題，2018 年世界土壤日的全球主題就是“土壤污染解決方案”。 在農用地土壤重金屬污染領域，對重金屬污染狀況[1-2]、對農作物生長影響[3-6]、風險評估及監測評價[7-9]、治理修復[10-12]和法治建設[13-16]等方面開展了系列研究。 本文作者主要結合日常工作實踐和思考，為進一步做好耕地分類管理和受污染耕地安全利用工作提供一些參考。

1 農用地土壤污染防治背景

1.1 耕地土壤環境污染相關數據和案例

2002 年， 原農業部稻米及制品質量監督檢驗測試中心對全國市場稻米進行安全性抽檢，結果顯示，稻米中超標最嚴重的重金屬是鉛，超標率28.4%，其次就是鎘，超標率10.3%。 據報道統計，2004-2013 年，全國發生了63 起鉛、鎘等污染事件，幾乎每年均有重大或特大環境事件發生[17]。 2007-2008 年，南京農業大學潘根興教授及研究團隊， 在全國多個縣級以上市場隨機采購樣品， 結果顯示10%左右的市售大米鎘超標[18]。 2013 年湖南鎘大米事件暴發后，土壤重金屬污染問題更加備受社會關注。 2014 年全國土壤污染狀況調查公報顯示[19]，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，全國耕地土壤點位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。

1.2 農用地土壤污染狀況詳查

我國土壤環境管理工作較國外起步相對較晚，監測監管體系建設尚不健全。 為貫徹落實國家“土十條” 任務要求， 摸清全國農用地污染狀況底數，2017 年7 月由原環境保護部牽頭啟動全國農用地土壤污染狀況詳查工作，進一步開展系統調查，基本查明農用地土壤污染的面積、 分布及其對農產品的影響，為農用地土壤環境分類管理奠定基礎。 此次詳查結果表明，我國農用地土壤污染狀況總體穩定，但是一些地區土壤重金屬污染仍比較突出。 超篩選值耕地安全利用和嚴格管控的任務依然艱巨。

1.3 技術措施創新變革發展

近年來，科研院所及相關企業圍繞農田土壤重金屬污染安全利用和治理修復創新研發了一系列技術模式和商品化產品。 如植物提取技術、葉面阻控技術、土壤調理技術、水分調控技術和深翻耕技術等[20-24]，以及各種原料制成的土壤調理劑和改良劑。 各種技術措施或產品針對特定目標重金屬有一定的效用，可去除土壤重金屬或降低土壤中重金屬活性以達到耕地土壤安全利用的目的。

1.4 耕地土壤污染法治進程

為打好凈土保衛戰， 國家加快構建土壤污染防治法規標準體系和工作機制。 2016 年國務院發布了《土壤污染防治行動計劃》，2017 年原環境保護部和原農業部發布了《農用地土壤環境管理辦法（試行）》，2019 年《中華人民共和國土壤污染防治法》 正式實施，2022 年9 月《江蘇省土壤污染防治條例》也正式實施。 此外，《土壤環境質量 農用地土壤風險管控標準（試行）》（GB 15618-2018）、《受污染耕地治理與修復導則》（NY/T 3499-2019）和《受污染耕地安全利用與治理修復技術指南》（DB/32T 4231-2022） 等一系列標準和技術指南也陸續發布實施。

2 耕地分類管理進展與成效

2019 年， 江蘇省作為試點省份率先開展了耕地土壤環境質量類別劃分工作。 基于農用地土壤污染狀況詳查數據資料，結合歷年來農業、生態和國土部門相關監測數據，根據《農用地土壤環境質量類別劃分技術指南》標準要求，以縣為單位完成了耕地土壤環境質量類別劃分，所有耕地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類三類。

2.1 落實保護措施，加強耕地源頭防控

優先保護類耕地是保障糧食安全和農產品供給的清潔耕地資源。 土壤污染防治工作也要堅持預防為主、保護優先的原則。 江蘇省制定了優先保護類耕地保護措施清單試行文件， 對優先保護類耕地從污染防控、地力提升、農業投入品使用規范、農業廢棄物處置和監測評價方面系統化管護。

2.1.1 農田周邊涉重企業風險排查 生態環境部門牽頭組織實施涉鎘等重金屬污染源頭防治行動，加強涉重金屬行業污染物排放管控， 依法依規將涉鎘等重金屬排放企業納入相應的重點排污單位名錄，逐步完成排查任務，有效切斷污染物進入農田。 涉重企業周邊農田開展土壤環境質量監測， 摸清污染狀況與風險。

2.1.2 農業投入品質量管控 加強對農業投入品的監管，嚴禁使用不合格肥料、農藥、農用薄膜等農業投入品的行為。 制定并落實主要農作物化肥、農藥減量化工作實施方案和農用薄膜、 農藥包裝廢棄物回收處置方案。 進一步加強肥料質量的監管，近年來，蘇州市全力落實配方肥和商品有機肥的相關政策、資金和物料保障，從源頭加強肥料質量的監管監測，確保施向農田的肥料重金屬含量符合 《肥料中有毒有害物質的限量要求》（GB 38400-2019）和肥料自定國家標準，無超標風險。

2.1.3 農田灌溉水和地下水監測 水資源作為農業生產的必備要素， 其質量安全與農田土壤環境質量戚戚相關。 為防止重金屬通過水源途徑進入農田，市土壤污染防治領導小組各職能部門，依據職能分工，參照《農田灌溉水質標準》（GB 5084-2021），有序推進農田灌溉水、地下水等監測工作。

2.1.4 新增耕地土壤監測 2021 年以來， 為貫徹落實最嚴格的耕地保護制度， 扎實做好耕地占補平衡工作， 守好耕地準入關， 強化對擬新增耕地土壤環境質量的管理， 要求所有項目的所有地塊均依據GB 15618-2018 標準開展重金屬指標的監測。江蘇省率先編制調查技術指南并組織部分縣區試點先行，確保精準把握擬新增耕地的環境風險狀況。

2.2 落實措施應用，加強安全利用管控

2.2.1 精準踏勘， 掌握耕地利用現狀 由于社會經濟發展和城鎮化建設需要， 土地地類有了一定程度調整，耕地使用情況也有一定變化。 為精準開展安全利用措施，縣、鎮、村三級聯動，每年依據類別劃分清單和圖冊對每個評價單元開展實地踏勘， 詳細記錄實地情況， 同時完成受污染區域主栽作物調查等工作。 據歷年調查發現，現有安全利用類耕地區域基本以稻麥種植為主，另有部分蔬菜和林果。 其余部分安全利用類耕地主要是被開發建設占用或為一些非種植業生產狀態。

2.2.2 細化分級，精準施策確保成效 當前，受污染安全利用工作的核心就是實施“邊生產邊修復”綜合防治技術模式[25]。 2020 年，全省部署整縣推進受污染耕地安全利用工作。 蘇州地區充分利用類別劃分成果和歷年監測數據成果， 綜合考慮土壤和農產品重金屬污染狀況，明確目標污染元素類型，對安全利用類耕地進一步細化污染風險等級，分為輕微、輕度和中度3 個等級。 基于前期本地區的區域試驗成效和江蘇省安全利用技術措施指南擇優選用本地區目標污染物適用技術。 整體以農藝措施為主， 綜合施用“低積累品種+水肥科學管理+酸堿調節”“低積累品種+原位鈍化”“秸稈離田+深耕深翻+土壤調理”等技術措施。 嚴格管控類耕地依據土壤污染防治法的要求， 加強宣傳培訓， 積極引導農戶退出風險區種植活動， 結合區域農業發展規劃， 重點落實了種植結構調整、 休耕和監測等措施， 并安排專項資金予以適度補助。

2.2.3 科學布點，系統監測客觀評估 針對國家“土十條” 要求的受污染耕地安全利用率目標任務和歷年省定考核任務，依據江蘇省制定的《江蘇省受污染耕地安全利用率自評估農產品監測技術方案》，各縣（市、區）根據區域范圍內作物種植類型和面積規模，科學布點，系統做好農產品和土壤協同監測工作，強化數據分析比對。 參照部、省制定的測算辦法，客觀測算評估本地區受污染耕地安全利用率。

2.3 落實技術創新，加強優化集成示范

“十三五”期間，堅持與科研院所深度合作，開展了一系列重金屬污染治理修復和受污染耕地安全利用基礎研究及試驗示范， 積極探尋適合本地區的重金屬污染耕地土壤的修復技術模式。 一定程度上創新集成了基于超積累植物、低積累稻麥品種、鈍化材料、 農藝調控措施等的重金屬污染農田安全利用與綠色可持續修復技術體系，形成了“伴礦景天—水稻輪作+農藝調控”邊生產邊修復和“低積累水稻—小麥輪作+水肥調控+鈍化”等的安全利用技術模式。 試驗區內土壤修復成效明顯， 有效降低土壤重金屬總量和活性，減緩重金屬污染物的危害，基本實現污染土壤高效修復和農作物的安全生產， 部分措施已被納入省級技術指南。

“十四五”期間，為進一步做好受污染耕地安全利用工作，承擔了省級推進區項目建設。 針對區域內鎘、汞2 個主要目標污染物，開展作物積累阻控技術研發優化、降活減存新技術研發優化、功能肥料和葉面肥比選優化、鈍化材料比選、安全閾值研究和多技術模式集成與示范等系統性工作。 旨在通過項目建設，盡快探索出切實有效且易于實施的技術措施模式。

3 存在的問題

3.1 相關基礎背景資料不足

在經歷了大氣和水污染治理之后， 我國土壤污染防治工作正式啟動并進入快車道， 適應我國國情的配套相關法律法規和技術指南標準近年來陸續出臺， 為打好凈土保衛戰保駕護航。 但是由于一些基礎性工作的不足， 特別是經濟社會的快速變化和歷史背景下環境保護觀念不足及資料的缺乏， 無法科學追溯和精準評判， 且部分規范要求只有原則性的意見， 進而導致有些工作無依據可循， 一些工作無法真正落到實地。 此外，在污染監測指標數量和限值方面，農用地較建設用地土壤有較大差距，存在安全隱患。

3.2 措施成效持續性不明

現有安全利用技術措施模式主要是低積累作物種植、水分調控、優化施肥、深翻耕、酸堿調節和原位鈍化等措施的排列組合。 這些措施經過實踐檢驗，從結果來看在一定程度上確實有一定的效果， 可是效果的穩定性和持續性有待商榷。 從整個安全利用工作長期規劃來講， 迫切需要性價比較高的措施來保障受污染耕地安全利用率達標。

3.3 措施實施便捷性亟需提升

從安全利用工作實踐來看， 特別是酸堿調整和原位鈍化此類是要大量施用物料產品的措施， 在實施過程中遇到了農時緊張、效率低、社會反響大的一系列不利因素，大大阻礙了實施進度，嚴重的甚至耽誤正常的農業生產活動，群眾滿意度較低。

3.4 類別劃分成果亟需更新

經過幾年的工作實踐， 隨著經濟社會的快速發展，土地類型屬性的變化也不斷加快。 此前耕地土壤環境質量類別劃分成果較實際農業生產已有一定程度的變化， 特別是部分受污染耕地已不再作為耕地使用，同時每年有部分新增耕地的納入，以及通過安全利用和治理修復措施清潔程度已達到更高級別的耕地均需據實分類管理。

4 對策及建議

4.1 強化基礎調查與分析

耕地分類管理的基礎在于三類地的精準劃分，精準劃分的基礎又在于科學調查與分析。 建議在近期開展的土壤背景值調查、 土壤第三次普查及相關行業土壤環境調查工作基礎上， 系統優化調整三類地劃分成果。 特別是受污染耕地的區域范圍和污染程度相關信息要進一步精確化。 重點地區需進一步加密調查，可參照核酸檢測排查的方式，進一步弄清目標區域，以便精準靶向施策。 同時，受污染耕地安全利用一切工作的基礎在于確定土壤重金屬源頭并切斷，隨后采取相應措施跟進保障土壤的安全利用。因此，開展源調查與解析工作很有必要。

4.2 強化技術創新與優化

耕地分類管理工作， 特別是受污染耕地安全利用工作具有較強的專業技術性，涉及學科門類較廣。現有的各類耕地保護和土壤安全利用技術措施已經很難滿足現在實際生產工作的需求， 故需要在措施的持續性、便捷性和安全性方面進一步創新和優化。在效果的持續性方面，要強化基礎科學研究，依托科研院所的科研成果加快科技轉化實踐， 提高技術措施的長效性；在便捷性方面，農業技術管理部門和企業要加快推進相關配套農機設備的更新與創新，做好技術實施的服務工作；在安全性方面，要突出各類措施的兼容和安全，耕地資源極其寶貴，要為農業生產服務， 故相關措施的前提是不能影響正常的農業生產活動。

4.3 強化科學監測與信息化

耕地分類管理工作需要大量的基礎數據支撐，所以要加快建立常態化監測制度。 建議根據三類地分別建立不同密度的監測點位， 監測頻次可以根據實際需要設置。 由于檢測市場低價競爭惡性循環，樣品的檢查更要注重質控監管， 保證監測數據的準確性。 同時，數據處理的科學信息化、成果集成的系統可視化、 設備儀器的智能信息化是當前耕地土壤環境保護工作中較為缺乏的， 建議有條件的地區可以加快耕地保護的大數據和信息化建設。

4.4 加強普法宣傳與保障

近年來，國家在耕地保護、土壤污染方面發布了系列法律法規和專業規范文件， 大大加快了法制化進程。 如何做好普法宣傳，營造良好的耕地保護氛圍也很有必要。 建議在環境保護宣傳科普中著重加大土壤環境保護的力度， 用事先保護替代后期治理最具性價比。 與此同時，新形勢下要進一步強化協調好人力物力財力的有效保障， 發揮社會一切可利用資源，做好耕地分類保護工作。