整體系統觀下中國行政法治現代化的內涵與完善

內容提要 “中國式現代化”是貫穿黨的二十大報告全篇的中心命題。中國式現代化的切實推進必然包含法治現代化，在法治現代化中，行政法治的現代化不可或缺。以法哲學為基礎的整體系統觀的引入，為法治現代化的深入推進提供了方法論。中國行政法治現代化具有豐富的理論內涵、牢固的實踐根基、高遠的價值取向。基于整體系統觀的方法論視角，為推進中國行政法治現代化建設，在宏觀層面上需從“理念引領—頂層設計—模式塑造”三個維度升級行政法治系統，堅持以習近平法治思想為指引，深入推進法治政府建設實施綱要，打造政府與公眾雙向互動的模式；在微觀層面上需加快構建完備的行政法律規范體系，持續健全高效的行政法治實施體系，逐步加強嚴密的行政法治監督體系。

關鍵詞 中國式現代化 行政法治現代化 整體系統觀 內涵邏輯 系統完善

張一雄，南京工業大學法政學院副教授、基礎設施法治研究基地主任

“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”[1]是黨的二十大報告所提出的新時代新征程上中國共產黨的中心任務，也是貫穿黨的二十大報告全篇的中心命題。作為一個推陳出新的重大概念，“中國式現代化”今后必將引領我國上層建筑以及各個行業領域的創新發展。從科學內涵到本質要求再到重大原則，黨的二十大報告全方位地對“中國式現代化”進行了闡釋，這為法學界深入研究法治現代化提供了政策依據與理論范式。

就中國的法治理論與法治實踐而言，一方面，中國式現代化的切實推進必然包含法治現代化。在西方國家歷史進程中，現代化通常指的是經濟現代化，但中國式現代化則是全面現代化，其“全面性”不僅體現在總體的國家現代化上，也體現在各個領域的現代化上。從經濟到政治，從文化到社會，從生態到軍事再到法治，各個領域的現代化發展均屬于中國式現代化的范疇，多維一體的現代化模式才是中國式現代化的題中之義。就法治現代化而言，黨的二十大報告中23次出現“法治”概念，并首次用專門章節對全面依法治國、在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家作出統籌部署。另一方面，在法治現代化中，行政法治的現代化不可或缺。行政法治上端連接國家機關等行政主體，下端觸及人民群眾等行政相對人，與整體法治之間存在內在關聯，不可分割，共同處于同一個歷史進程中。行政法治現代化是中國式現代化的應有之義與必由之路，具有豐富周延的內涵邏輯，需要全方位系統推進。

一、中國法治現代化與整體系統觀的引入

根據二十大報告，“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”是接下來全黨全國各族人民的光榮使命，為此二十大報告提出了“六個堅持”，其一即為“堅持系統觀念”。由此分析可以得出，“中國式現代化”是目標，“系統觀念”是實現這一目標的方法之一。堅持系統觀念的中國現代化是中國式法治現代化和中國行政法治現代化的前提，為實現中國行政法治現代化，就必須對建立在中國式現代化基礎上的中國法治現代化的理論內涵、價值意義、邏輯方法進行深入詮釋。

1.中國法治現代化的理論依據與重大意義

良好的法治狀態是一個現代化國家有序運行的重要屏障，中國法治現代化的提出具有其理論依據，其直接來源于中國式現代化；中國法治現代化的提出也具有重大意義，對國內外都影響深遠。

其一，中國法治現代化直接來源于中國式現代化。現代化與現代性問題，是全球性現代化運動所提出的重大哲學問題。所謂現代化，指的是追求、實現現代文明的歷史進程[1]。誠然，“現代化”最早是從西方發源的，三次工業革命均發端于西方，并給全球帶來了革命性的劇變。就我國而言，早期的現代化追隨的是西方現代化的腳步，因而并未提出諸如“中國式現代化”的概念；但二十大報告所提出的“中國式現代化”，則賦予了中國現代化進程以獨特的內涵。自此，中國的現代化是全球獨一無二的現代化樣本，而非西方現代化的復制或延伸。也正是在這一意義的基礎之上，中國法治現代化具有獨特的歷史進程和鮮明的中國特點[2]。在“中國式現代化”這一核心命題之下，中國法治現代化同樣是全球獨一無二的法治現代化樣本。

其二，中國法治現代化將對我國和世界產生深遠的影響。中國法治現代化不僅具有重大理論價值和實踐意義，而且具有重大歷史意義和世界意義。一方面，對我國而言，中國法治現代化開創了中國法治發展道路。中華人民共和國成立至今，我國法學研究與法治發展取得了輝煌成就，特別是形成了習近平法治思想，構建了全面依法治國總體格局，有力夯實了“中國之治”的制度根基[3]。《民法典》的頒布與實施、《刑法》的十一次修正、法治政府建設的層層推進、《黃河保護法》等生態文明立法的逐漸健全等無一不彰顯著我國法治領域的現代化創新與發展。另一方面，對世界而言，中國法治現代化創造了人類法治文明新形態。法治發展模式并非定于一尊，真正的全球人類法治文明，應當是依據民族與國家的差異或有不同。自20世紀以來，不可否認的是我國的法治很大程度上是在借鑒與模仿西方的法治理念與法治模式基礎之上逐漸發展起來的。然而，自由主義法治理念是西方思想家和理論家對于資本主義法治乃至政治秩序的浪漫化的想象和理想化的描述，是對法治現象的虛幻化認識[4]。立足于中國式現代化，當代法治需要更新為社會主義法治理念，發揮其作為話語體系上層基礎的“元理論”指導性價值。

2.中國法治現代化推進中整體系統觀的引入

根據二十大報告，把握好世界觀和方法論、運用好立場觀點及方法是繼續在實踐基礎上進行理論創新的首要措施。系統觀念作為新時代中國特色社會主義思想的方法論之一，必須始終加以堅持。法治建設是一個系統工程，中國法治現代化不是某一部門法領域某些制度與機制的創新，而是整體的法治系統的創新。基于我國巨大的人口規模和復雜的法治現狀，法治的中國式現代化顯然無法輕巧地通過某些制度的部分革新來完成。因此，必須以系統觀念這一方法論為上層指引，指導各個部門法治的具體發展。“整體系統觀具有兩個基本面向，其一是整體性，其二是系統性。”[1]整體系統觀作為中國法治現代化推進的方法論，具有法哲學基礎。從法哲學維度探尋整體系統觀的淵源，可以觸及來源于域外的馬克思主義哲學和來源于域內的中國傳統法律文化哲學。

其一，馬克思主義哲學中的唯物辯證法為整體系統觀提供了哲學滋養。唯物史觀和唯物辯證法是馬克思主義史學科學理論的兩大基石，其中的唯物辯證法是整體系統觀的直接哲學資源[2]。根據唯物辯證法，事物是普遍聯系的，要用全面的、發展的眼光看待事物與問題。因而，現代化進程同樣需要以整體的、系統的視角來看待法治。當然，需要說明的是，域外的法社會學學者盧曼也創制了其所謂“社會系統論”的系統論思想，并對西方哲學和社會發展造成了較大影響。立足于中國特色社會主義制度，中國法治現代化的理論資源應當首先從馬克思主義哲學中汲取養分。

其二，傳統中國生活世界的法律哲學為整體系統觀提供了歷史脈絡。中國古代社會同樣是一個哲學社會，仁義禮智信、天理國法人情、“中庸之道”、“天人合一”的法律觀等無一不體現著古代中國的法哲學思想。同時，傳統中國的法律生活世界也是一個高度自主性的法律系統[3]。法律系統意味著我國古代的法律并非零散化、碎片化的條文堆疊，而是具有明顯的秩序化傾向。從通說意義上的中國第一部成文法典——戰國李悝所著的《法經》到秦律漢章再到唐宋元明清諸律，雖帶有各種時期或朝代的特色，但此法律系統是始終維持其一貫性的[4]。中華法系固有的整體系統觀方法論，同樣為中國法治現代化提供了本土方法論。

二、整體系統觀下中國行政法治現代化的內涵邏輯

作為一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，中國式現代化的法治推進是多維的立體呈現。行政權是國家權力中最需要控制的權力，行政法治是政府行為受到正義之法的約束，行政法治是法治的重點[5]。那么，在中國法治現代化之下，應當構建一種什么樣的中國行政法治現代化呢？在明晰了中國法治現代化的理論依據、重大意義與邏輯方法之后，中國行政法治現代化的內涵邏輯也就呼之欲出了。整體系統觀是中國式現代化和中國法治現代化深入推進的方法論，同樣也是中國行政法治現代化的方法論。整體系統觀分為“整體”和“系統”兩個部分，因此，對中國行政法治現代化的內涵邏輯，也要從整體和系統上加以把握。從整體的歷史進程上看，中國行政法治現代化內含于法治現代化與中國式現代化的過程之中，因而與之部分共通；但從系統的內部運行來看，中國行政法治現代化是行政法治的現代化，又具有中國行政法治的獨特意蘊。為全面分析中國行政法治現代化的內涵邏輯，需要從理論內涵、實踐根基、價值取向三個維度出發，釋明其科學內涵、歷史演進與未來拓展，進而對中國行政法治現代化進行學理化闡釋、寫實性敘事與法理化凝練。

1.中國行政法治現代化的理論內涵

誠然，“任何一個國家的行政法治都由一定的制度、規范、調控方式構成”[1]。不同國家的行政法治存在相似之處，也完全可以理解。但是，在中國式現代化的視域之下，中國的行政法治內涵必然不同于西方的行政法治內涵。

第一，中國行政法治現代化是整體規范系統的行政法治現代化。“行政法的正式定義是，規定執行公共政策的政府各不同部門的組成、程序、權力、義務、權利和責任。”[2]同民法、刑法等一樣，行政法是主要的部門法之一，在中國法治現代化過程中履行的是限制政府權力、保障公民權利的基本職責；但同民法、刑法不同的是，行政法沒有一個主要的或者基本的法典，而是由許許多多的法律規范所構成的法律群，這就使人們很難把握行政法的整體性[3]。行政法律關系涉及的主要是法律主體和法律行為。行政主體和行政相對人二者在行政過程中常常是存在利益對立的，法律關系的復雜與統一，使得行政法功能的確定要比其他部門法復雜得多。事實上，公法的核心是權力與權利的關系，行政法治的核心問題就在于公權力與私權利的關系，行政法的一切問題都圍繞著這一對關系展開，整個行政法治的現代化過程，就是制約公權力與保障私權利的過程。因此，作為行政法治的核心，權力與權利的法律關系是行政法治在中國式現代化過程中必須深切把握的重要問題。在中國特色社會主義新時代實現中國行政法治現代化的進程中，必然需要將行政法作為一個整體系統來看待，并將“權力-權利”這一法律關系作為主線貫穿行政法治的全過程；所謂中國行政法治現代化，也必然是行政法整體規范系統的現代化。

第二，中國行政法治現代化是超大規模國家的行政法治現代化。在中國，“法治的穩定性、一般性與社會治理的變動性、復雜性的矛盾可以說是世間罕有”[4]。無論是經濟活動還是行政管理運行抑或違法犯罪打擊，國家規模的超大量級和統一的中央政府帶來的超高壓力都是西方國家的數倍。在中國，良好的行政法治比在任何國家都重要，因為中國的行政法治所面對的是數以十億計的行政相對人，所處理的是數量巨大的行政案件；在中國，良好的行政法治比在任何國家都成效明顯，因為其帶來的正向反饋會排山倒海、聲勢浩大地鞏固國家政權。中國行政法治現代化，就是在這樣的超大規模國家精準識別出當代中國社會變革的現實矛盾與沖突，建立起一套完備的、能夠持久運行的行政法治體系，以實現中國社會治理的全部目標、保障國家和社會的長治久安、滿足大國變革的時代之需。因而，與西方其他國家相比，為實現超大規模國家的治理，我國行政法治更需要注重效率。

2.中國行政法治現代化的實踐根基

中國行政法治現代化這一概念并非空中樓閣、鏡花水月，其除了有理論上的扎實依據與豐厚內涵，還深深植根于中華大地，具有牢固的實踐根基。從我國行政法的發展歷程來看，中國的行政法治現代化應當同樣是既扎根中華大地又立足國情特點的行政法治現代化。

第一，中國行政法治現代化是立足傳統的行政法治現代化。“行政法治”意味著的是“行政法律的統治”而非“行政主體的統治”，而我國新民主主義革命之前是封建社會，屬于依靠權力進行治理的國家。在這一意義上，似乎行政法治現代化在傳統中國難覓蹤跡。但事實上，古代中國法治的價值追求、法治的精神底蘊、法治的道德基礎等法治理念對當代行政法治仍有諸多可借鑒之處。比如，我國古代社會十分重視道德。雖然“重德輕法”的做法不可取，但對道德的重視可以彌補公共行政“重法輕德”的弊端。又如，改革開放以來，1989年《行政訴訟法》頒布至今，“依法行政”作為行政法治的基本理念逐漸深入人心，20世紀頒布的《關于全面推進依法行政的決定》等規范性文件及政策更加表明了我國行政法治中依法行政的良好傳統。中國式現代化過程中，依法行政作為行政法治的理念統攝，是行政法治現代化的基本導向。

第二，中國行政法治現代化是兼顧國情的行政法治現代化。在行政法制史上，中國行政法規范體系起步于1989年的《行政訴訟法》[1]。而橫向比較而言，我國早在1979年就已經出臺了完整的刑法。雖然我國行政法律制度與行政法學發展相比稍微落后于民事法治與刑事法治，但歷經三十余年的發展，我國行政法規范已經初成體系，行政法學理論體系已經逐步完善。自2012年黨的十八大以來，我國行政立法完善進程不斷加快。從修法歷程來看，《行政處罰法》修正最為頻繁，這一方面說明我國行政立法逐步完善，另一方面也反映我國在行政執法領域行政處罰中存在的問題之多。中國特色社會主義進入新時代，中國行政法治現代化就是兼顧中國特色社會主義國情特點的行政法治現代化，在今后的中國式現代化過程中，行政法治應當也必須關注以行政處罰為代表的行政執法領域，提升我國行政執法的法治化水平。

3.中國行政法治現代化的價值取向

中國行政法治現代化的內涵邏輯在實然上體現為理論內涵與實踐根基，在應然上體現為價值取向。中國行政法治現代化表明了中國式現代化的行政法治邏輯，體現了行政法治現代化的部門貢獻。中國行政法治現代化是完成新時代新征程中國共產黨的中心任務的重要一環，旨在推進行政治理體系和治理能力現代化，并最終助力全面建成法治中國。

第一，中國行政法治現代化旨在推進行政治理體系和治理能力現代化。從內涵上說，國家治理體系是國家制度落實到國家治理中的具體化、實體化，本質上是完善國家制度體系；而“國家治理能力則主要是國家制度的執行力”[2]。國家執法體系和執法能力的現代化提升，需要行政法治的現代化發展。行政法治中包含諸多具體的制度，諸如行政許可、行政強制、行政處罰等制度的合法合理落實不僅能夠彰顯我國制度的執行力，同樣也能夠體現出我國的現代化執法能力。

第二，中國行政法治現代化旨在與國家治理現代化有機配合，以助力全面建成法治中國。“全面依法治國與實現國家治理現代化之間有著緊密的聯系”[3]，國家治理的現代化，需要全面依法治國加以保障，只有在法治經緯上全面推進國家治理體系和治理能力提升的國家，才是真正的法治現代化國家。因此，中國行政法治現代化正是通過完善中國特色的行政法治，協同國家治理體系與治理能力現代化，并為最終全面建成法治中國作出貢獻。

三、中國行政法治現代化的系統升級

“不解決方法問題，任務也只是瞎說一頓。”[4]提出“中國行政法治現代化”這一概念本身并沒有多大意義，更重要的任務在于實現中國行政法治現代化。經由三十余年的理論研究與實踐探索，我國的行政法治已經取得了一定的成就，因此，中國行政法治現代化的推進不是一個從無到有的構建過程，而應當是個從好到更好的完善過程。中國行政法治現代化的完善，既需要宏觀層面的系統升級，也需要微觀層面的體系完善。整體系統觀要求用整體性思維、系統性觀念來看待行政法治，中國行政法治就是一個動態升級的現代化系統。在整體系統觀這一方法論的指導下，中國行政法治現代化的實現首先需要對包括指導理念、頂層設計和法治模式在內的行政法治系統加以時代升級。從宏觀層面來看，毋庸置疑的是，實現中國行政法治現代化必須堅持中國共產黨的領導。此外，基于整體系統觀的方法論，中國行政法治現代化的推進需要從“理念引領—頂層設計—模式塑造”三個維度升級行政法治系統，以在宏觀上實現行政法治的系統性升級與整體性完善。

1.理念引領：堅持以習近平法治思想為指引

理念是行動的先導，為在行動層面推進中國行政法治現代化，首先需要確立一個能夠引領行政法治發展的指導理念。在此，習近平法治思想為中國行政法治現代化提供了思想指引。習近平法治思想博大精深，內容豐富，邏輯嚴密，體系完整，中國行政法治現代化既需要習近平法治思想作為理論依據，也需要習近平法治思想作為理念引領。

一方面，習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化時代化的最新最重大成果。研究當今世界的現代化與法治現代化問題，必須“回到馬克思”[1]。馬克思主義法治理論是解釋文明社會法治現象奧秘的科學法治理論[2]，為包括中國行政法治現代化在內的所有中國法治現代化提供了理論源泉和方法指引。回顧新民主主義革命至今，一代代馬克思主義者在中國的土地上對馬克思主義進行了全新闡釋，將馬克思主義中國化不斷推向新的境界。新時代新征程下，馬克思主義法治理論中國化時代化的最新最重大成果就是習近平法治思想。

另一方面，習近平法治思想是新時代中國特色社會主義思想的集中體現。以習近平同志為核心的黨中央在新時代帶領中國人民勇毅奮進，創造出了偉大的習近平新時代中國特色社會主義思想。這一思想博古貫今，具有深厚的理論內涵與時代先鋒特征，中國特色社會主義法治理論就是這一思想的重要構成。而習近平法治思想是中國特色社會主義法治理論的集大成者，它指引黨和人民在新時代走出了一條中國式法治現代化新道路[3]。習近平法治思想是我們堅持不懈推進行政法治的中國式現代化的理論動力。

2.頂層設計：深入推進法治政府建設實施綱要

從實施意義上看，行政主體建設是行政法治建設的核心，法治政府建設是推進中國行政法治現代化的頂層設計和主體工程。在新發展階段，強調建設法治政府有著相當重要的現實意義。政府能不能辦好事、得民心，是衡量一個國家行政法治水平的評價指標。在習近平法治思想引領之下，中國行政法治要完善頂層設計，深入推進法治政府建設。具體而言，法治政府建設開展的主要依托在于《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》強調了法治政府建設在中國行政法治現代化推進過程中的重大意義，也對法治政府建設的具體措施提供了政策指導。

從實際行動來看，為推進法治政府建設，政府的職能應當由管理型政府轉變為服務型政府。在行政法治中，作為行政主體的政府應當履行何種職能，這一問題在行政法學界由來已久，存在“管理論”“控權論”“平衡論”“服務論”“公共利益本位論”等觀點[1]。從我國三十余年行政法治的發展歷程來看，行政法治在很長一段時間內的首要任務很大程度上不是制約權力，而是完成建造完整的國家機器以及強化政府對社會的治理以實現社會穩定的歷史任務。但是，中國行政法治現代化所要求的行政法治，不僅要能夠完成社會的平穩治理，還要勇于“向自身開刀”，對政府的權力加以限制與約束。“在社會變革的時代語境之下，行政法治應推動制約政府權力與發揮政府職能的良性互動。”[2]正因為此，二十大報告要求“扎實推進依法行政，轉變政府職能”，政府職能定位應當由管理型政府逐步轉變為服務型政府，政府將會扮演引導者的角色，運用引導型政府職能模式去開創合作治理新局面。

3.模式塑造：打造政府與公眾雙向互動的模式

除了以習近平法治思想為理念引領、以法治政府建設為頂層設計，中國行政法治現代化還需要塑造中國化、現代化的行政法治模式。基于我國作為社會主義國家“以人民為中心”的施政理念[3]，中國行政法治現代化需要調動起廣大公眾在行政法治過程中的主體力量，強化政府推動與堅持人民主體地位相結合，塑造出政府與公眾雙向互動的行政法治模式。

一方面，人民是實現中國行政法治現代化的重要力量，中國行政法治現代化的實現需要人民的廣泛參與。在中國這樣的社會主義國家，人民是依法治國的真正主體[4]。“以人民為主體從來不是抽象的，堅持以人民為主體就得實現民權，堅持以人民為主體就得實現民生。”[5]以人民為中心在行政法治中的集中體現，就是將作為行政相對人的人民與作為行政主體的政府擺在同樣高的位置上，在賦予政府行政權力的同時切實保證人民的行政權利。

另一方面，需要打造政府與公眾雙向互動的行政法治模式。一般而言，行政治理模式可以被分為三類。“自上而下”的法治模式意味著行政法律制度的構建與實施均依賴于行政主體的單向推進；“自下而上”的法治模式意味著行政法律制度的構建與實施主要依賴于行政相對人的自發要求；“雙向互動”的法治模式意味著政府與社會形成自上而下與自下而上彼此互動的格局[6]。“自上而下”的法治模式忽視了人民的主體地位，“自下而上”的法治模式則存在釀成民粹主義的風險，只有二者相結合的“雙向互動”的法治現代化模式才更符合中國社會發展規律，具有中國特色[7]。例如，自2016年起我國在公共管理領域普遍推行PPP模式[8]，此即為雙向互動中國行政法治模式的具體體現。

四、中國行政法治現代化的具體完善

以整體系統觀為方法論視角，中國行政法治現代化在確立了宏觀系統的同時，還需從微觀層面對現有的行政法治制度體系進行系統完善。加快形成中國特色社會主義法治體系既是全面依法治國的總目標，也是全面依法治國的總抓手。中國特色社會主義法治體系包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內法規體系五個部分的內容。從整體系統觀出發，中國行政法治現代化雖然內含于中國式現代化這一“整體”之中，但同時也是一個具有獨立特性的自主運行“系統”，因此，有必要對法治體系加以解構，切實完善行政法治現代化的具體制度。從行政法治運行實踐來看，完整的行政法治包含行政立法、行政執法、行政監督三個環節，推進中國行政法治現代化，必須考慮行政法治本身的特殊性，從行政法律規范體系、行政法治實施體系、行政法治監督體系三個維度全流程地完善行政法治現代化體系。

1.加快構建完備的行政法律規范體系

為實現行政法的善治，就需要先制定出良好的行政法律規范。事實上，包括行政法治在內的我國法治進程基本上都遵循了規則主義進路，以立法先行帶動法治發展。我國已經形成了以憲法為核心，包括236部法律、690多件行政法規、8500多件地方性法規在內的中國特色社會主義法律規范體系。就行政法律規范體系而言，還需要通過推動優化重要行政規范的制定與修改、開展行政法規規章的備案審查和專項清理、積極探索行政地方性立法來以行政良法促進發展、保障行政善治。

第一，要加快推動一批重要行政規范的制定和修改。雖然當前的行政法律規范基本完備，但在某些重點領域、新興領域和涉外領域還存在著一些欠缺。例如，近年來隨著數字技術與人工智能的飛速發展，諸如數字金融等領域的行政立法顯得過于滯后，存在若干立法空白與立法盲區。針對數字金融的法律保障，目前《金融法》等形成穩定金融市場的“保障法”、《行政強制法》等打擊金融違法行為的“懲治法”、《金融違法行為處罰辦法》等規范金融市場的“規范法”、《關于防范代幣發行融資風險的公告》等規范新型金融衍生品的“指引法”，已初具體系，但分散式碎片化的行政立法模式無法應對多元變化的數字金融發展趨勢。在未來，需要加快探索制定新的《數字經濟促進法》等數字金融保障法律法規，并及時修訂一些難以符合時代要求和期望的原有行政法律法規及規范性文件。

第二，要全面開展行政法規規章的備案審查和專項清理工作。一方面，備案審查工作的意義在于對新法進行再次審讀，防止其出現違反上位法等情形。可以想見的是，今后將會出臺一批新的行政法律法規和規范性文件，囿于調研的客觀限制和表達的疏漏，備案審查的存在能夠最大限度地保證新法的規范性和有效性。另一方面，國家機關在其職權范圍以一定方式和手段、按一定流程和手續對一定范圍內的法律進行體系上、內容上的審查，確定其是否繼續有效或需要加以變動的法律清理[1]，也是行政立法活動的重要工作。據統計，黨的十八大以來，國務院共制定、修改、廢止行政法規466件次[2]。有效的法律清理能夠最大限度地保障行政法律規范的集約性和及時性。

第三，要積極探索行政地方性立法，發揮地方性立法先行先試的示范作用。地方立法是中央立法的積極補充，在不抵觸上位法的情況下，下位法可以發揮其能動性，完善地方的規范體系、指導地方的法治實踐。行政法治本身就具有靈活性和機動性，讓有地方立法權的地區先行先試，能夠起到意想不到的效果。例如，近年來在地方嘗試設立了諸多國家級、省級基層立法聯系點，基層立法聯系點主要完成法律法規草案的意見征集和意見建議等工作，為我國地方性立法乃至中央立法作出了諸多貢獻。

2.持續健全高效的行政法治實施體系

法律的生命在于實施，中國行政法治現代化同樣需要持續健全高效的行政法治實施體系。事實上，從行政立法到行政執法再到行政司法全過程，產生社會爭議和社會矛盾最多的環節就在于行政執法。《行政處罰法》之所以修訂最為頻繁，也是因為行政執法領域的問題最為層出不窮。為此，在推進中國行政法治現代化的過程中要積極約束行政權力，保障行政相對人的權利與自由。

第一，要深入推進政府權責清單制度。“權責統一”是現代法治政府的必然內涵，“法無授權不可為”更是行政主體所務必牢記的基本原則。所謂政府權責清單制度就是以清單形式明確政府部門權責事項、履責方式、追責情形等內容，以公開、動態調整、考核評估等機制相配套，推動政府部門依法全面正確有效履職的制度安排。例如在已經建立的自貿試驗區內普遍采用負面清單管理方式，大大簡化了行政程序，使行政程序與經濟的活躍發展相契合[1]。

第二，要加快完善行政裁量權基準制度。一方面，通過裁量基準規范行政裁量權，是我國推進行政法治的重要舉措[2]。將裁量過程公開化、規范化，有助于提升政府公信力，增強民眾對行政法治的廣泛認同感。另一方面，行政裁量權基準制度要注入人文關懷。行政裁量中必須有柔性的東西滲入其中，更多地體現人性化。2020年8月20日正式施行的上海市《關于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》就為此做出了較好的示范[3]。當然，在法定范圍內有選擇余地的處置是行政處罰裁量的應有之義，完整的裁量規范結構不僅包括從輕處罰，也包括從重處罰[4]。完善的行政裁量權基準制度要求“輕行為輕處罰、重行為重處罰”，因而不是一味地寬緩。

3.逐步強化嚴密的行政法治監督體系

完備的行政法律規范體系是中國行政法治現代化的前端，高效的行政法治實施體系是中國行政法治現代化的中端，嚴密的行政法治監督體系則是中國行政法治現代化的末端保障。

第一，要不斷鞏固行政法治內部的行政復議監督。行政復議是一種帶有“司法性”的行政機關內部糾錯機制[5]。十余年來，我國各級行政復議機關已經辦理了百萬案件量級的行政復議案件，在相當大的程度上對行政主體的違法行政行為進行了糾錯，發揮了良好的內部監督效果。然而，我國的《行政復議法實施條例》于2007年頒布，至今未得到過修改，仍有完善的余地。未來需要加大對行政違法行為的糾錯力度，提升行政復議工作效率[6]。

第二，要穩健提升行政法治外部的檢察機關監督。檢察機關作為我國的法律監督機關，在行政主體之外作為第三方對行政主體的行政活動進行監督，能夠保障法律監督的客觀性。其一，檢察機關可以向行政機關制發檢察建議，督促行政機關積極履行相關職責或糾正相關錯誤；其二，檢察機關可以對認為存在錯誤的行政訴訟提起抗訴；其三，檢察機關還可以積極提出檢察機關公益訴訟。在實踐中，5年來全國檢察機關共辦理公益訴訟案件71萬多件，平均每年14萬多件[7]。行政公益訴訟創新了對公共利益保護的方式、促進了行政機關積極履行公益保護的職責、有效實現了對新型領域公益保護的司法介入[8]。可以想見，隨著檢察機關公益訴訟范圍的不斷擴大，行政檢察公益訴訟作為行政法治的監督體系之一部分，也會越來越完善。

〔責任編輯：吳玲〕

本文為2021年度江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究重大項目“新文科建設背景下江蘇高校工程與法律復合型人才培養機制研究”（2021SJZDA143）、國家社會科學基金項目“行政組織法視角下行政授權法律定位研究”（22BFX034）的階段性成果。

[1]本書編寫組：《黨的二十大報告輔導讀本》，人民出版社2022年版，第3頁。

[1]李維武：《大家精要：徐復觀》，陜西師范大學出版社2017年版，第110頁。

[2]張文顯：《中國式法治現代化道路》，《中國社會科學報》2021年10月15日。

[3]周佑勇：《百年來中國共產黨鑄造的輝煌法治成就與寶貴經驗》，《理論探索》2021年第5期。

[4]顧培東：《當代中國法治話語體系的構建》，《法學研究》2012年第3期。

[1]秦天寶：《習近平法治思想關于生態文明建設法治保障的重要論述：整體系統觀的視角》，《政法論壇》2022年第5期。

[2]朱慈恩：《中國馬克思主義史學家對唯物辯證法的傳播與運用》，《理論探討》2022年第4期。

[3]公丕祥：《中國式法治現代化新道路的內在邏輯》，《法學》2021年第10期。

[4]張晉蒲、陳煜：《輝煌的中華法制文明》，中國社會科學出版社2015年版，第49頁。

[5]孫笑俠：《法律對行政的控制》，光明日報出版社2018年版，第21頁。

[1]楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第24頁。

[2]A.W.布拉德利、K. D.尤因：《憲法與行政法》下冊，劉剛、江菁譯，商務印書館2008年版，第527—528頁。

[3]關保英：《新時代背景下行政法功能重構》，《社會科學研究》2018年第5期。

[4]封麗霞：《大國變革時代的法治共識——在規則約束與實用導向之間》，《環球法律評論》2019年第2期。

[1]應松年：《當代中國行政法》上卷，中國方正出版社2005年版，第5頁。

[2]周佑勇：《推進國家治理現代化的法治邏輯》，《法商研究》2020年第4期。

[3]公丕祥：《法治現代化的中國方案》，《江蘇社會科學》2020年第4期。

[4]《毛澤東選集》第一卷，人民出版社1991年版，第139頁。

[1]公丕祥：《習近平法治思想與中國式法治現代化》，《法學家》2022年第5期。

[2]公丕祥：《中國式法治現代化新道路的內在邏輯》，《法學》2021年第10期。

[3]張文顯：《論中國式法治現代化新道路》，《中國法學》2022年第1期。

[1]周佑勇：《中國行政法學學術體系的構造》，《中國社會科學》2022年第5期。

[2]封麗霞：《大國變革時代的法治共識——在規則約束與實用導向之間》，《環球法律評論》2019年第2期。

[3]胡玉鴻：《新時代民生保障法治中的“弱有所扶”原則》，《法學家》2022年第5期。

[4]周佑勇：《習近平法治思想的人民立場及其根本觀點方法》，《東南學術》2021年第3期。

[5]李擁軍：《中國法治主體性的文化向度》，《中國法學》2018年第5期。

[6]公丕祥：《習近平法治思想與中國式法治現代化》，《法學家》2022年第5期。

[7]李芳、于麗娜：《黨的十八大以來中國法治現代化的基本經驗》，《湖南社會科學》2022年第5期。

[8]關保英：《行政法治新的時代精神解構》，《吉林大學社會科學學報》2018年第4期。

[1]黃文藝、楊亞非主編：《立法學》，吉林大學出版社2002年版，第306頁。

[2]王傳宗：《努力建設更高水平的法治中國》，《人民公安報》2022年10月20日。

[1]關保英：《新時代背景下行政法功能重構》，《社會科學研究》2018年第5期。

[2]蘇海雨：《論行政裁量權的交往控制》，《政治與法律》2017年第2期。

[3]參見《關于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》（滬法治政府辦〔2022〕9號）。

[4]金成波：《從重處罰設立的必要性及其制度構造》，《行政法學研究》2022年第4期。

[5]王劍波：《法治政府建設理論與實務研究（2018）》，貴州大學出版社2019年版，第143頁。

[6]周佑勇：《全面推進依法治國總目標引領法治中國前進方向》，《紅旗文稿》2022年第9期。

[7]顧敏：《建設更高水平的法治中國》，《新華日報》2022年10月20日。

[8]王春業：《論行政公益訴訟對公益保護的創新與制度再完善》，《浙江社會科學》2022年第10期。