加快構建積極生育支持政策體系：現實挑戰與策略選擇

文/茅倬彥 羅志華

中國在嚴格計劃生育政策和經濟社會變遷的雙重作用下僅半個世紀就實現了生育轉變，生育率低于更替水平已達30年，我國人口發展面臨的首要矛盾也從過去“高生育率下的過快人口增長”轉變為“人口負增長下的少子高齡化”。面向我國人口發展新形勢新問題，國家的人口治理策略已從數量約束性策略轉向了結構優化性策略，近三年密集出臺了一系列文件如《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（以下簡稱《決定》）和《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》（以下簡稱《意見》）等著手建構積極生育支持政策體系。在此背景下，本文利用2021年7月筆者在北京市（海淀區、昌平區）、貴州省（貴陽市、黔南布依族苗族自治州貴定縣）、浙江省（湖州市、衢州江山市）、江西?。彩?、新余市）和山東?。|營市、濰坊壽光市）等五省市開展的“當前生育支持政策評估”專項調查資料（以下簡稱“2021年調查”），對當前我國積極生育支持政策的基本現狀、風險挑戰和應對策略等進行深入分析，以期為我國構建積極生育支持政策體系、提振生育水平提供參考和借鑒。

國際視野下中國生育支持政策體系的現實狀況

（一）經濟支持

經濟支持政策主要包括兒童津貼、稅收減免、服務補貼（如教育、醫療、公共交通和休閑娛樂等）、住房補貼和生育津貼等，旨在通過給兒童或父母提供直接或間接的經濟補償來緩解家庭育兒經濟負擔。國外普遍重視為有兒童家庭提供經濟補貼，如瑞典、德國和英國等均實施了不同類型的兒童津貼和父母津貼等，近些年各國對兒童或父母的經濟支持逐漸從普遍發放轉向根據家庭收入、孩子數量和年齡精準發放，并且其投入占GDP總量逐年升高。我國經濟支持類政策主要集中在個人所得稅專項附加扣除、生育津貼、公共交通補貼以及部分醫療補貼等方面。然而，由于我國經濟支持政策措施種類較少、補貼力度小，在緩解家庭育兒經濟壓力方面顯得杯水車薪，兒童發展必需的衣食住行、教育、醫療等大宗費用仍由家庭負擔。

（二）親職福利支持

親職福利支持政策主要包括產假、陪產假、育兒假和家庭照料假等，旨在緩解父母家庭和工作的沖突。20世紀60年代開始，發達國家一度出現產假延長的趨勢，但各國逐漸意識到產假延長的政策不可持續。2000年以來，在確保產假期限滿足母親心理和生理恢復以及哺乳需求的基礎上，發達國家的親職福利假期政策大多激勵男性休假，鼓勵男女平等分配育兒假，并建立了由強制性社會保險、公共資金等與雇主共同承擔親職福利假期津貼的分擔機制。

目前，我國親職福利政策主要是女性產假、生育獎勵假、哺乳假以及男性護理假等。三孩生育政策實施后，延長生育獎勵假、增設父母育兒假是各地最為普遍的做法。不過，各地延長生育假期的做法也一度引起了輿論的關注與熱議，可謂“喜憂參半”。生育假期的長度和待遇問題，實質上是明確保護對象、保護目的以及保護方式的問題。一味延長生育假強調女性的弱勢地位，意味著更多育兒責任歸于女性，可能會對女性終生的勞動權益和個人發展產生不可逆轉的負面影響，并且這種影響還會因為女性婚姻狀態的不同而存在分異。

（三）配套服務支持

配套服務支持政策主要包括嬰幼兒照護、婦幼健康服務和輔助生殖等配套服務。發達國家基本都出臺了以嬰幼兒照護為基礎，以婦幼健康服務、輔助生殖等為補充的配套服務支持措施。目前，盡管我國在《決定》和《意見》中明確提出了一些配套服務支持措施，但仍存在不少難點：一是托育服務入托率低，托育服務的實際費用遠超家庭期望值，滿足群眾期待的質優、價廉、方便的托育服務供給仍比較匱乏。二是婦幼健康服務支持不足，社區衛生服務機構在婦幼保健等方面的作用仍然停留在以疫苗注射為主，機構配套母嬰設施不足，服務流程不合理。三是高齡、高危孕產婦比重增加以及不孕不育問題凸顯，孕產醫療費用、不孕不育治療和輔助生殖技術服務費用快速上漲。同時，各地區機構之間的輔助生殖技術水平和質量管理存在較大差異，成功率較高的機構集中在省會以上的大城市，很多生育家庭因“重金求子”花費大量治療費、跨地區交通費和住宿費等，導致家庭經濟“捉襟見肘”。

中國構建生育支持政策體系面臨的風險與挑戰

由于我國長期以來的生育政策重心都是圍繞“抑制生育”來設計的，生育支持政策體系尚處于“摸著石頭過河”的探索階段，亟待重點統籌應對以下幾個方面的挑戰：

（一）頂層設計尚不完善

盡管黨中央已在《決定》和《意見》中部署了一系列具體措施，但生育支持政策體系在頂層設計還存在四個方面的問題，亟待中央推動解決。一是缺乏中長期發展規劃和戰略構想。2020年黨的十九屆五中全會已將“積極應對人口老齡化”上升為國家戰略，然而作為硬幣另一面的“少子化”卻并沒有上升為國家戰略，而生育支持政策體系解決的正是“少子化”問題。二是缺乏有力的綜合統籌協調部門。生育支持政策分散在教育、民政、社會保障、財稅、住房城鄉建設、衛生健康等多個職能部門，部門間缺乏協同性，難以形成生育支持的有效合力；相關部門從自身角度出發設計、制定的各項生育支持政策互不相連、各自為政，呈現出明顯的碎片化特征。三是存在配套法律法規缺位。由于缺乏配套法律法規支撐，已出臺的政策缺乏可操作性，落地實施困難。四是財政投入支持力度不足。目前，中央和地方對已部署政策措施的財政投入仍然較少，并沒有建立有效的生育成本分擔機制。

（二）政策體系對未婚人群關注不足

由于社會流動加劇、婚育觀念變革、非傳統的生活方式等因素的交叉影響，年輕一代已經形成了大規模的單身群體，初婚年齡不斷推遲且近年來推遲加速，婚戀意愿持續降低，并且更加注重事業的發展和生活的品質。同時，年輕群體面臨的高昂婚戀婚育成本也是抑制其戀愛、結婚和生育的重要因素，不僅“買房結婚”已成為城市青年婚戀重要的權重指標，而且以“天價彩禮”為代表的婚姻成本也對家庭造成了沉重負擔。

然而，面對未婚青年人的婚育觀念變化和高彩禮的現實阻礙，政策尚停留在婚育文化的宣傳倡導層面，對如何實現移風易俗缺乏落地方案。此外，在房地產已高度市場化的今天，政策解決青年人面臨的高房價問題明顯力不從心。我國婚育年齡推遲越發明顯，表明政策亟待對未婚青年投入更多的關注和支持。日本就有這方面的教訓，生育支持政策照搬歐美國家，忽視對未婚人群結婚的政策支持，極大削弱了生育支持政策效果。

（三）對人口發展新變化的前瞻性設計不夠

低生育率下婚育觀念和行為變化更為復雜多元，戀愛、結婚、性行為和生育的傳統秩序已被打破，結婚和生育不再是人生的必選項，婚育年齡不斷推遲，這將引發生育健康的新需求，然而現有政策對此缺乏前瞻性布局。一是婚前性行為接受度上升而未婚生子接受度不高，現行政策安排的服務能力沒有考慮到未婚人群日益增長的避孕需求。二是生育服務質量未能滿足青年人群日益增長的舒適化醫療需求。調查顯示，接受過高等教育的年輕女性更在乎婚育帶來的自我情感價值，恐懼分娩疼痛成為未婚年輕女性拒絕生育的首要原因，但我國在這方面的醫療服務質量顯得滯后。三是多元化的輔助生殖服務需求未能納入考慮范疇。除了不孕不育率上升引發的人工授精和試管嬰兒等輔助生殖服務需求增加，一些大齡尤其是受教育程度較高的單身女性，將凍存卵子視為自身保護生育力、實現生育權利的路徑，然而凍卵相關的醫學技術問題以及涉及的法律倫理問題尚未列入生育支持政策體系的考慮范疇。

（四）未能根本解決生育公私領域的性別不平等問題

勞動力市場和家庭領域的性別發展不同步是抑制生育的關鍵因素之一，盡管《決定》和《意見》均明確提出“保障女性就業合法權益”“構建生育友好的就業環境”等內容，然而政策并未從根本上解決女性在勞動力市場就業的“痛點”問題，具體體現在四個方面：一是生育女性在勞動力市場面臨的“母職懲罰”；二是女性因照料家庭而被迫放棄或降低職業發展期望；三是女性再就業困難；四是“母職”刻板印象導致女性在勞動力市場的劣勢地位。

同時，現有的生育支持政策也并未從根本上解決家庭領域的性別不平等問題。當前家庭中母親是子女照料責任的主要承擔者的情況沒有改變，“性別平等意識”并未完全滲透于現代家庭，“夫妻共同分擔”養育模式尚未形成，多數母親將平衡工作和家庭突破口寄托在祖輩照料。伴隨養育子女的內涵從日常生活照顧演變成精細的教育安排和陪伴模式，母職密集和“經紀人化”等特征越發明顯。已出臺政策對兩性育兒照料的責任分擔主要停留在宣傳倡導層面，缺少實際方案來有效推進家庭領域的性別平等。

建立健全生育支持政策體系的對策與建議

我國過去抑制性生育政策形成的慣性思維在短期內難以根本扭轉，同時低生育率下的人口形勢更為復雜。當前和未來一個時期，亟待建立健全生育支持政策體系，強化生育支持措施的落地落實。

（一）加強整體戰略規劃，加快完善頂層設計

一是將積極應對少子化/低生育率上升為國家戰略，在中央層面成立促進人口長期均衡發展領導小組，統一思想、凝聚共識，動員全黨全社會力量，統籌應對“人口負增長下的少子老齡化”的風險與挑戰。二是在執行層面，成立獨立行政機構人口與家庭事務部，統籌解決現行政策碎片化造成的政策不匹配、不銜接、執行難等問題。三是研究制定生育支持政策體系的戰略規劃，完善相關法律法規體系，破除影響人口長期均衡發展的思想觀念、政策法規、體制機制等制約因素。四是將生育支持作為民生實事，納入各地各相關部門的發展規劃，使“生育支持”成為評價工作實效的重要指標。

（二）促進青年事業和婚育發展，加強理論研究和數據監測

一是著力緩解婚育與事業的沖突，關注青年人特別是女性的事業發展，在就職、任用和提級等方面給予鼓勵，創造穩定的發展前景。二是重塑新型婚育文化，深度挖掘儒家傳統婚育文化在新時代發揚傳承的精髓，扭轉我國獨生子女政策塑造的“只生一個好”的文化規范，充分肯定母親生育的社會價值，加強宣傳孕育生命的美好、親密關系和生命延續對人生的重要價值、適齡婚育的重要性等內容。三是強化低生育率下的理論研究和數據監測，將政策端口前移到未婚人群，引導年輕人婚戀觀念轉變，支持適齡人群結婚和生育，讓年輕人想結婚、能結婚。同時，也要做好婚育意愿和行為的數據監測工作，建立完善家庭發展基礎數據庫，實現多部門婚育支持相關數據的共享和整合利用，及時掌握育齡群眾的最新婚育動態，優化調整政策方向。

（三）重視人口新特征新變化，推進生育支持政策端口前移

一是加大青少年群體性與生殖健康教育力度，將相關課程納入中小學和高等教育課程體系，提升育齡青少年群體的自我保護意識和能力。二是設立專門服務機構提供包括青少年在內的避孕服務，在生殖健康服務的各個環節提供有效的避孕咨詢與避孕服務，減少非意愿懷孕、非意愿人工流產的發生，保護青少年女性的身心健康。三是盡快普及無痛分娩，從服務流程、服務態度和溝通技巧等環節改進和優化女性備孕、懷孕、孕檢、分娩和產后恢復的醫療衛生服務，對無痛分娩的醫療服務收費、醫保報銷政策、人才培養等方面應當給予政策傾斜，加強對孕產婦及其家屬的無痛分娩宣傳，克服對分娩的恐懼感。四是增強對非婚生育的包容性，逐步放寬對未婚凍卵的限制條件，保障未婚生育群體享受與已婚夫妻同樣的權益。

（四）促進生育成本分擔的兩性平等，營造生育支持的工作環境

一是促進生育成本在兩性之間分擔，通過提高男性休假補貼比例、男性配額生育假等方式鼓勵夫妻共享延長的生育假和育兒假。參照殘疾人安置的稅收減免優惠標準，根據女職工生育孩子數量、企業規模等建立有效的用工成本分擔機制，鼓勵和引導用人單位為有需要的家庭提供友好的職場環境。二是重視和提升產后女性重返職場的能力，及時了解和切實幫助女性克服產后返崗的困難，從政策和制度上為女性產后重返職場提供就業培訓、創業指導、貸款免息和稅費減免等支持，保障生育女性順利返崗。三是倡導家庭領域的男性責任，肯定家庭家務勞動和生育養育的社會價值，推動全社會認同夫妻共擔育兒重任的觀念，樹立帶娃的優質“奶爸”形象，形成良好的示范效應。四是肯定全職母親的社會價值，及時發現和認真總結在實現事業婚育雙贏方面的成功實踐，適當給予表彰獎勵，以點帶面、持續推進。

總之，生育支持政策體系的構建是一項“牽一發而動全身”的工作，不僅要具備整體性思維一體化考慮婚嫁、生育、養育和教育等內容，而且也要運用特殊性思維充分考慮中國的特殊國情和地方的實際情況；不僅要關注到短期內支持婚育的“真金白銀”投入，還要對未來人口長期發展可能面臨的新形勢新變化做出前瞻性判斷，防患未然。只有通過全方位設計積極生育支持政策體系，根據經濟社會發展階段有步驟、分類別、精細化推進生育支持政策的不斷完善，因地制宜、長期實施，持續投入、久久為功，才能切實發揮生育支持政策的實效。