我國中央和地方財政關系格局的現狀與走向分析

文/高培勇

由中央和地方財政平衡關系說起

1994年迄今，我國的財政管理體制一直以分稅制冠名。在當下中國，每當提及現行財政管理體制，總能聽到不少微詞。不過，只要稍加過濾和分析，就會發現，由于觀察問題的角度不同（也許是知識背景的差異所致），人們圍繞問題所做出的原因歸結多不得要領，很少擊中要害。社會上流傳甚廣的關于“中央政府集中了60%的收入，地方政府卻承擔80%的職能”的說法，便是一個頗具代表性的例子。這就需要找準切入點。我們就由中央和地方一般公共預算平衡關系的討論開始。

（一）中央一般公共預算平衡關系

根據“預算收入+預算赤字=預算支出”的平衡式，我們來看2021年中央一般公共預算的平衡關系。先看平衡式左側，2021年，中央一般公共預算收入91 462億元，加上從中央預算穩定調節基金調入950億元，從中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入985億元，中央一般公共預算收入總量為93 397億元。支出與收入相抵，赤字為27 500億元。

再看平衡式右側，2021年，中央一般公共預算支出總量120 897億元。它分成四塊：第一塊是向中央政府性基金預算調出90億元，占比為0.07%；第二塊是補充中央穩定調節基金3 541億元，占比為2.93%；第三塊數額最大，是對地方轉移支付82 216億元，占比為68.01%；第四塊是中央本級支出35 050億元，占比為28.99%。這即是說，在中央一般公共預算支出總量的盤子中，中央本級支出不足30%，其絕大部分，是用于對地方的轉移支付。

（二）地方一般公共預算平衡關系

同樣根據“預算收入+預算赤字=預算支出”的平衡式，我們來看2021年地方一般公共預算的平衡關系。先看平衡式右側，2021年，地方一般公共預算支出總量是211 271.54億元。再看平衡式左側，2021年，地方一般公共預算收入總量是203 072億元。它分成三塊：第一塊是從地方預算穩定調節基金、政府性基金預算、國有資本經營預算調入資金及使用結轉結余9 779億元，占比4.81%；第二塊是中央對地方轉移支付82 216億元，占比40.49%；第三塊是地方本級收入111 077億元，占比為54.70%。支出與收入相抵，赤字為8 200億元。

這即是說，在地方一般公共預算支出總量的盤子中，由地方本級收入所彌補的比例，不足55%。換言之，地方財政所花費的支出，依賴于中央轉移支付財源彌補的比例高達40%。即便加上為彌補8 200億元赤字而發行的債券收入，來自地方自身組織財源的占比，至多為60%。

（三）“雙失衡”狀態下的平衡

將中央和地方一般公共預算平衡關系對接起來，不難發現，就現行財政管理體制運行格局而言，這是一種“雙失衡”狀態下的平衡。在中央財政那里，雖然自身集中的收入規模很大，中央一般公共預算收入占到全國一般公共預算收入的45%以上，但用之于本級支出的比例不足30%。所占比重高達70%的收入，要作為對地方轉移支付下撥到地方。中央財政收入的自用份額與下撥份額之比大致為3∶7。

在地方財政那里，雖然自身花費的支出規模很大，地方一般公共預算支出占到全國一般公共預算支出的85%上下，但由自身財源（本級收入）彌補的支出僅占55%。所占比重高達40%以上的支出，要依賴于中央財政的轉移支付。包括財政赤字在內，地方財政收入的自身財源份額和上級撥付財源份額之比大致為6∶4。

矛盾和問題：從“積極性”維度的歸納

一個真正需要關注的問題在于，對于這樣一種“雙失衡”狀態下的平衡，究竟該怎么看？

（一）國際經驗：法治化和規范化

縱觀世界主要國家的政府間財政關系，一個突出的特點是其“法治化”和“規范化”程度相對較高。法治化和規范化無疑是“有利于發揮中央和地方兩個積極性”的基本前提。

比如，多數國家均由憲法規定了中央和地方政府的事權、財權以及轉移支付的基本格局。政府間財政關系的法治化決定了其規范化，這尤其體現在轉移支付的決定方面。為了在制度上提高轉移支付的科學性和公正性，一些國家還專門成立政府間論壇（如加拿大、德國、印度尼西亞等）或獨立委員會（如澳大利亞、印度、南非等）來負責制定轉移支付的規則。在如何決定轉移支付的數量、如何解決爭議等問題上，多數國家都有明確的程序或公式加以規范。

（二）比較分析：中國的現實

對照國際經驗，特別是可比大國在處理中央和地方財政關系上的制度規定和具體做法，中國現行財政管理體制運行格局存在的矛盾和問題，可擇其主要方面歸結如下：

“法治化”對于一國政府間財政關系的“規范化”至關重要。這幾年，在全面深化改革進程中，盡管我國先后推出了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》和《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》等幾個涉及規范中央和地方財政關系的文件，但從總體上看，它們尚未脫離集權和分權比例的“算賬式”思維局限，尚未脫離傳統的政府或部門規章形式，尚未提升至立法層面、立足于法治軌道追求政府間財政關系的穩定性與確定性。可以認為，實現中央和地方財政關系的法治化和規范化，系財政管理體制建設亟待完成的重要任務。此其矛盾和問題之一。

相較于可比大國一般情形，我國中央對地方轉移支付占中央一般公共預算支出以及全國一般公共預算支出的比重，均屬于偏高水平。中央對地方轉移支付的規模并非越大越好，中央對地方轉移支付支出占中央財政支出和全國財政支出的比重數字也并非越高越好。堅持以“適度”理念和原則處理和安排中央對地方轉移支付事項、將中央對地方轉移支付控制在適度水平，無論對于中央財政收支還是地方財政收支的平衡，都至關重要。此其矛盾和問題之二。

在現行中央對地方轉移支付制度下，地方財政來自中央財政的轉移支付財源特別是其中的一般性轉移支付分配，并不穩定，既零亂，也帶有很大的不確定性。這不僅影響到地方合理的確定性預期的形成，而且影響到規范的政府間財政關系的形成。此其矛盾和問題之三。

我國中央財政收入在全國財政收入中的占比雖同可比大國的差異不大，但中央本級財政支出占全國財政支出的比重相對偏低，近些年甚至低于15%。這不僅與可比大國中央本級財政支出占全國財政支出30%～40%的一般情形有所不同，而且由此帶來的財政資金在中央和地方之間頻繁調度和大規模流動，事實上也伴隨著各種各樣的成本。在此過程中，類如“跑部錢進”、資金分配不合理、計劃下達滯后、使用效益不佳等方面的管理效率出現損失，在所難免。此其矛盾和問題之四。

中央對地方轉移支付規模偏大、比重偏高的另一面，便是地方自身財政收入規模偏小和比重偏低。這又同規范化的地方稅收體系尚未形成直接相關。此其矛盾和問題之五。

（三）集中體現于地方財政體系不健全

其實，只要稍加觀察，就會發現，上述的種種矛盾和問題，多屬于地方財政層面，集中反映在地方財政收入來源的不確定性、不穩定性上。可以認為，現實的地方財政體系難言“健全”二字。在不健全的財政管理體系下，地方財政收支的安排，難有長遠的考慮，難以指望呈現穩定的制度化格局，更難以談到“有利于發揮中央和地方兩個積極性”。

分稅制與分錢制辨析

立足新時代新征程，既然仍以“分稅制”定義中央和地方財政關系格局、始自1994年的分稅制財政管理體制定性沒有變，既然財政管理體制的建設和完善方向仍在于“分稅制”，那么圍繞我國現行中央和地方財政關系格局的討論，當然要置于分稅制的棋盤之上、放入分稅制的框架之中，以分稅制財政管理體制為標尺來展開。

（一）究竟什么是分稅制

一個非常關鍵的問題是，究竟什么是分稅制？分稅制的完整稱謂是“分稅制財政管理體制”。分稅制財政管理體制至少具有“分事、分稅、分管”三層含義。所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責（事權）范圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任。所謂“分稅”，就是在劃分事權和支出范圍的基礎上，按照財權與事權相統一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源。所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理。一級政府，一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。

（二）分稅制不同于分錢制

在1994年之前，我國的中央和地方財政關系格局盡管幾經變化，十分復雜，但總體上都是以“分錢制”為基礎的。無論是計劃經濟年代的“總額分成”“收入分類分成”，還是改革開放初期的“大包干”，在中央財政和地方財政之間所“分”或所“包”的，實質都是“錢”——財政收入。只是在1994年之后，方才有了根本性的改變——由“分錢”轉向“分稅”。自此，也方才有了中央稅、地方稅以及中央地方共享稅等一系列新概念。也就是說，“分稅制”所對應的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對應面來設計的。

（三）問題出在分稅制走樣了

那么，上述存在于現行財政管理體制格局中的種種矛盾和問題，究竟是出自分稅制本身還是出自分稅制之外？仔細對照一下關于分稅制財政管理體制的三層含義，就不難發現，從1994年算起，在經歷了長達20多年的改革進程之后，盡管我國的財政管理體制在“分稅制”建設方面取得了長足進步，但現實的中央和地方財政關系格局仍舊存在著不少偏離“分稅制”的現象，改革中某些方面的調整動作仍舊帶有“分錢制”的跡象。換言之，迄今我們仍未完全告別“分錢制”財政管理體制。這意味著，以“分稅制”冠名的我國現行財政管理體制，其實際運行格局走樣了，不少方面偏離了本來意義上的分稅制財政管理體制軌道。

（四）澄清并確立幾個基本認識

說到這里，就此澄清并確立幾個基本認識顯然是非常必要的。

其一，“分稅制”不是“分錢制”。1994年實行“分稅制”財政管理體制的改造對象，就在于“分錢制”——無論總額分成、收入分類分成，還是財政大包干，本質上都是“分錢制”。因而，在劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的基礎上，讓中央和地方財政各自保持或擁有一個健全的收支體系，在一個相對穩定的體制條件下各過各的日子，是分稅制的基本特征之一。

其二，分級管理財政不是“打醬油財政”。如同預算單位財務和一級政府財政不是一回事的道理，在我們這樣一個大國搞分級財政管理，不能建立在根據交辦事務多少而撥付相應資金的基礎上。那樣做的話，分級財政管理很可能會蛻化為預算單位財務管理，或者，分級財政管理很可能會蛻化為單級財政管理。因而，按照分級財政管理的原則分別建立起中央和地方各級次的健全的財政收支體系，在分級管理的體制條件下各過各的日子，是實行分級財政管理的基本前提之一。

其三，稅權不等于財權。在我們這樣一個單一制的國度，強調稅收立法權高度集中于中央無疑是必須的。但是，稅收立法權的高度集中絕不等于財政收支管理權不能下放給地方。相反，在堅持稅收立法權高度集中的前提下，賦予地方政府相對獨立的組織收支、平衡收支的財政收支管理權力，不僅是實行分級財政管理，而且是實行分稅制財政管理體制的必要條件之一。

堅守本來意義的分稅制

立足于全面建設社會主義現代化國家新征程的使命任務，通向本來意義的分稅制道路該如何走？

（一）以發揮地方積極性為著力點和著重點

改革開放40多年的歷史經驗告訴我們，中國經濟之所以能走出一條持續快速增長的軌跡，在很大程度上依賴于地方之間你追我趕、競相迸發的競爭力。站在全面建設社會主義現代化國家新征程這一新的歷史起點上，可以肯定地說，我們比以往任何時候都更需要地方的積極性。毋庸贅言，地方積極性的調動和發揮須以能夠全面反映地方實情、充分考慮地方利益的中央和地方財政關系格局為前提。這固然須從多角度、多線索謀劃和推動，但可以立刻提出的一個基本路徑即在于，圍繞中央和地方財政關系調整的行動方案，理應取得地方政府的廣泛認同和積極配合，在中央和地方的有效互動中最終形成和實施。

（二）牽好健全地方財政體系這個“牛鼻子”

從現行財政管理體制運行中折射出的種種矛盾和問題分析中，可以確認，地方財政體系不健全是個躲不開、繞不過的主要矛盾和矛盾的主要方面。所以，在涉及重塑中央和地方財政關系格局的行動中，健全地方財政體系是個非牽好不可的“牛鼻子”：首先是健全地方稅體系；其次是必須健全中央對地方轉移支付制度。

（三）“十二字”方針：權責清晰、財力協調、區域均衡

正是基于上述的種種考量，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》圍繞分稅制財政管理體制藍圖做出了總體勾畫：“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。”所謂權責清晰，就是要有清晰的中央和地方之間事權和支出責任劃分。所謂財力協調，就是要形成中央和地方之間的合理財力布局。所謂區域均衡，就是要穩步提升各區域之間的基本公共服務均等化水平，促進區域協調發展。