數字標準的地緣政治論析
——基于大國競爭的視角

文/劉國柱

在當今國際政治的舞臺上，技術標準，尤其是數字技術的標準與規則已經成為大國競爭的主要領域，數字標準的地緣政治化趨勢越來越明顯。以美國為首的西方國家在數字技術標準制定領域將中國視為主要競爭對手，陸續推出了有針對性的數字標準競爭戰略與政策。

數字標準與數字標準權力

技術標準是人類社會發展到一定階段的產物，也是促進社會進步和國家發展的重要因素。無論是中國古代秦滅六國后推行的“書同文、車同軌、度同制、行同倫”政策，還是古埃及統一磚的尺寸、古羅馬帝國統一貨幣，體現的都是早期歷史上標準與規則對于國家治理的重要性。

數字標準則是指導數字技術發展以確保數字產品之間互操作性的既定規范——如果沒有數字標準，國際數字貿易、商業和通信都將無法順利地運行。除了提供產品框架外，數字標準還有助于確保技術的透明和安全應用，并實現制造商之間的協調互操作性。

正式或法律上的標準是由制度化的技術標準機構制定和管理的。這些機構可以是具有全球成員資格的非政府組織，如電氣與電子工程師協會，也可以是國家會員制組織，如國際電信聯盟和國際標準化組織，上述三大機構也是制定數字技術標準的主要國際標準制定組織。為制定標準，國際標準機構設立了特定的技術委員會，為特定技術或相關領域的規則起草協議。在技術委員會內，專家工作組提出、測試、辯論和通過議定書，以納入最終標準。納入技術或協議的批準是通過共識和多數投票來完成的。

對國際標準組織所制定的標準，具有約束力的執行是通過世界貿易組織來完成的。20世紀70年代和80年代，為了應對使用技術標準作為貿易壁壘的行為，關貿總協定“烏拉圭回合”將有關技術標準的語言納入技術性貿易壁壘協定（TBT協定）。TBT協定要求世貿組織成員使用國際公認的標準，除非存在重大的安全問題或國家面臨重大挑戰。使用獨特的強制性標準作為貿易壁壘的行為，根據TBT規則應被禁止。

除了技術細節之外，技術標準的設定還可以作為一種地緣政治工具和一種施加影響的手段，使用標準設定來建立地緣政治杠桿被定義為“標準權力”。“標準權力”之所以能夠成為大國競爭的重要內容，主要在于它所帶來的國家利益。具體體現在以下幾個方面：

首先，技術標準賦予標準制定方經濟競爭力。從經濟的角度來看，標準支持創新，并幫助發展和維持企業與國家的競爭力。標準的確立往往對那些技術將主導未來的市場具有重大影響，并為那些掌握標準化技術的企業提供實質性的優勢。技術標準的很大一部分是由專利技術（即標準必要專利）組成的，這意味著相當大部分的技術標準并不是免費的。標準必要專利用戶必須支付專利費才能實施該標準，專利費制度可以為專利所有者帶來可觀的收入。

其次，技術標準賦予標準制定方國際法優勢。盡管國際技術標準是自愿制定的技術規范，但一旦通過國際標準機構的認定，這些標準便成為國際貿易法的組成部分。考慮到大約80%的貿易受到技術標準和相關技術法規的影響，掌握標準制定權的一方在國際法上獲得的優勢不容小覷。

再次，技術標準賦予標準制定方地緣政治與安全領域的優勢。如果一個國家行為體通過參與國際技術標準的制定，影響具有戰略意義產業的技術標準和規則，那么這個國家很可能在國際舞臺上獲得重大優勢。“標準權力”競爭給國際格局帶來的高風險，使得該領域難以免受地緣政治戰略和地緣經濟的影響。技術標準還與國家安全密切攸關。從宏觀的視角看，經濟安全就是國家安全，“標準權力”賦予國家的經濟優勢，無疑將增強維護國家安全的“硬實力”；從中觀的視角看，“標準權力”賦予標準制定方利用具有戰略意義的市場準入能力，從而獲得對他國強制權力的能力；從微觀的視角看，開發技術的一方對該技術的工作原理有更深入的了解，一旦某項技術成為國際標準，該技術將在全球傳播，這就給了技術標準制定方利用技術漏洞獲取各種利益的機會。

最后，技術標準蘊含標準制定方的價值倫理與意識形態。在數字技術日益滲透到公共和私人生活的所有領域之際，倫理、政治和安全問題正在技術標準化方面發揮越來越重要的作用。在人工智能領域，算法偏差、算法決策的透明度和數據隱私構成技術標準化中倫理基礎的三個領域。

數字時代中國在國際技術標準領域的影響力持續上升

在過去40年的大部分時間里，國際標準化工作一直由少數工業化國家所主導，特別是美國和歐洲國家。近年來，中國為提高自己在國際標準制定方面的影響力做出了相當大的努力。在歐美國家看來，至少在以下幾個領域，中國影響力的上升正在顛覆傳統的國際技術標準格局：

第一，在全球數字治理領域，中國人在國際技術標準化機構中擔任的領導職位越來越多。無論是在國際標準化組織的領導層，還是在國際標準化機構的技術委員會、小組委員會和工作組中，越來越多的有影響力的秘書處職位由來自中國的官員和技術專家擔任。對多邊機構的研究表明，一個國家在領導機構和組織工作人員中的代表權，有利于這個國家在這些機構中維護本國企業的利益。盡管一個健全的、基于規則的系統可以防止對領導角色的濫用，但具有領導能力的人能夠影響議程和對話。在歐美國家看來，正是由于中國人在國際技術標準化機構中的領導職位所占比例不斷上升，中國才能夠采取一些有助于實現中國國家利益的措施。

第二，中國越來越積極地參與甚至主導國際數字技術標準的制定。影響標準化的一個重要指標就是參與標準制定委員會的情況，它反映了哪些參與者可以向標準化過程提交建議和方案。自2007年以來，中國在這方面的影響力大幅提升，已超過美國、法國和日本，僅略低于英國和德國。另一個衡量標準是參與者的數量。在第三代合作伙伴計劃（3GPP）中，中國的參與者份額最高，在其他國際標準制定機構中，中國的參與程度也呈現增長趨勢。

第三，中國聲明的標準必要專利，尤其是移動通信領域標準必要專利的快速增加，有顛覆這一領域現有國際格局的趨勢。在4G/LTE技術方面，中國在2018年只擁有約7%的標準必要專利，但現在中國擁有約三分之一的5G技術相關標準必要專利。華為申報的5G專利最多，其次是美國的高通公司和中國的中興通訊。華為在全球范圍內成功地推出了技術標準，為其帶來了先發優勢，并使其能夠鞏固在5G部署方面的影響力。

第四，通過雙邊和多邊合作機制，擴大中國數字標準在國際上的影響力。推進與發達國家和發展中國家的雙邊及多邊標準合作，是實現中國標準化戰略的重要手段。中國與發達國家的標準合作側重于數字技術領域，如與法國合作的智慧城市和可持續城市發展標準，以及與德國合作的工業4.0標準。與發展中國家和新興經濟體的標準合作往往通過貿易協定的方式。中國擴大數字標準國際影響力的努力還得到了中國政府涉外經濟活動的支持。作為數字絲綢之路的一部分，截至2019年，中國與“一帶一路”國家簽署了16份關于制定數字化標準的諒解備忘錄。

中國的技術規范和標準政策被視為中國地緣政治戰略的重要組成部分，在以下幾個領域對現有的國際技術標準秩序與格局構成了巨大的沖擊：

第一，中國對既有的國際標準秩序構成了挑戰。中國越來越多地參與國際標準的制定，不可避免地意味著更多的競爭，對現有的“標準大國”構成了挑戰。

第二，中國對國際社會既有的國際技術標準制定模式構成了挑戰。從歷史上看，美國制定標準的特點是偏好行業主導和多方利益相關者的參與；歐盟則是在私營公司、非營利組織和歐盟委員會組成的標準共同體之間保持著公私伙伴關系；中國正在推進建設的是“市場驅動、政府主導”的標準化體系，屬于國家產業政策的一部分。

第三，中國的數字技術標準、規則對西方的價值觀和原則構成了巨大挑戰。中國政府利用數字技術構建“平安社會”“智慧城市”和“智慧警務”等社會治理模式，被西方國家認為是在國內建立起嚴密的監控體系；西方國家還攻擊中國通過數字絲綢之路，將數字技術和數字治理標準與模式推廣到世界其他地區，是“數字威權主義”。

正是基于上述因素，以美國為首的西方國家愈來愈將數字標準的制定地緣政治化，近年來陸續出臺了對華競爭的戰略與政策。

以美國為首的西方國家數字標準戰略與政策的地緣政治化

在數字經濟領域，走在世界最前面的主要是中美兩國。根據聯合國貿易和發展會議發布的《2019年數字經濟報告》，數字經濟中的財富創造高度集中在美國和中國。作為目前唯一有能力在數字技術和數字經濟領域同美國競爭的對手，中國自然被美國視為在這兩個領域的最主要競爭者。鑒于數字技術標準、數字技術與數字經濟運行規則在經濟增長和國家安全領域的重要性，近年來，美國明顯加大了在上述領域對華的競爭力度。

自特朗普時期開始，美國逐漸確立了在國際技術標準特別是數字技術標準領域的競爭戰略和政策，概括而言主要包括以下幾個方面：

首先，力爭在國際技術標準制定領域獲得領導權。2019年2月11日，時任美國總統特朗普簽署了《保持美國在人工智能領域領導地位》的行政命令，要求美國商務部長“通過國家標準與技術研究院主任發布聯邦參與制定技術標準和相關工具的計劃”。近年來，美國也一直在尋求爭取重要國際標準機構的領導權。在2021年國際電信聯盟秘書長的選舉過程中，美國總統拜登親自為曾在美國商務部國家電信和信息管理局任職的技術專家多琳·馬丁背書；在美國國務院的網站上，美國國務卿、商務部長、國際開發署署長、聯邦通信委員會主席共同為馬丁站臺。

其次，以美國價值觀為核心，打造全球數字技術生態環境。在美國看來，中國是利用數字技術標準來改變全球數字生態環境。作為對沖，美國必須打造反映美國核心價值觀念的全球數字生態環境。以美國價值觀為基礎的數字技術生態系統具有三個特征。一是自由、開放、可互操作性。美國政府強調，在美國參與的所有數字技術領域，從數字技術標準到數字基礎設備，從數字貿易協議到全球數字治理，美國都堅定地捍衛自由、開放、可互操作的原則，促進寬松的監管方式，避免政府機構過度監管以至于妨礙數字技術創新與應用。二是可信連接。“信任”指的是公眾對數字連接的信心，它既包括對連接性和技術表現的信心，同時也包括對其運營提供信息和管理的政治和法律體系的信心。可信連接有兩個基本屬性：技術保障和政治、法律保證。三是開放數據與數據安全、個人隱私并重。美國政府在強調開放與互操作性的同時，對數據安全與個人隱私同樣給予關注。特朗普在行政命令中要求聯邦機構探索根據適用的法律和政策、隱私和個人數據保護以及公民自由保護，對敏感或受限數據和模型的訪問進行適當控制。拜登政府還發布了《保護美國的敏感數據免受外國對手攻擊》的行政命令，要求美國商務部酌情采取行動，“提供識別可能構成不可接受的風險的軟件應用程序標準”，防止傷害、轉移或訪問敏感的個人數據，包括個人身份信息和遺傳信息等。

再次，在美國主導的科技聯盟中，與盟友和合作伙伴合作主導數字技術、數字產業的標準工作以及數字經濟的運行規則。美國與盟友以及合作伙伴在這一領域的合作可以分為以下三個維度：第一個維度，共同確立數字技術標準以及規則的價值體系；第二個維度，在以數字技術為中心的新興技術標準領域建立有效的合作機制；第三個維度，美國為其盟友和伙伴制定了完全針對中國的行動計劃——“清潔網絡計劃”，該計劃號稱“以國際公認的數字信任標準為基礎”，“解決專制惡意行為者對自由世界構成的數據隱私、安全、人權和原則性協作的長期威脅”。

最后，美國政府機構也在采取措施，為美國企業和行業協會參與國際標準機構的活動提供政策支持，促進美國企業參與國際標準活動。

總體來看，美國將中國視為其在半導體、移動通信、人工智能、物聯網、量子信息技術、無人駕駛車輛等數字技術和產業領域的最主要競爭者，不僅已經出臺了一系列打壓中國數字技術發展的政策，未來還將在國際數字技術標準的制定方面進一步加大對華競爭的力度。如果以美國為首的西方國家在數字技術標準方面對華“脫鉤”，將不可避免地造成兩套標準并行的局面，增加數字時代全球分裂的風險。

數字技術標準須從地緣政治回歸技術本身與全球治理

隨著大國競爭的回歸，數字技術標準的地緣政治化在短期內恐將成為國際社會不得不面對的一個問題。總體而言，數字技術標準及其運行規則，主要涉及數字技術問題和數字技術、數字經濟、數字貿易的全球治理問題。

從數字技術層面來看，只有當標準被納入數字商品和數字服務中使用的技術時，它們才有價值，最成功的標準往往是技術設計最好、協作性最強、市場接受度最高的標準。

同時，各國也應對全球數字治理的差異性有一個客觀的認識，即使是歐美國家之間也存在著巨大的差異：美國采取的是自由放任、依賴于自由競爭的標準化；歐盟則主張更多政府干預性的標準模式。解決各國差異的最有效途徑在于國際合作。讓數字技術標準回歸相關國際技術標準機構；讓數字貿易、跨境數據流動回歸地區和全球貿易體系，逐步為未來的數字WTO創造條件。