設區市農村環境保護立法原則研究

路園娜

河北農業大學，河北 保定 071001

從立法基本原則的概念來看，立法基本原則又稱法的制定原則。立法原則在整個立法活動中的運用貫穿于立法工作的各個環節，是立法工作的總方針。地方環境立法的原則，凝集著一個地區的公民、組織及相關團體的權利和利益的共同期待及追求，與此同時也體現了一個地方對于環境保護的發展、建設和后續鞏固的需要和要求，在一定程度上映射了該地區在環境保護中所崇尚的法律所賦予的精神、價值、理想和目的，展現了一個地區的環保理念和現實運用。地方環境保護立法原則，既應遵循基本原則，又應該體現所在地的地方特色，既應明確立法者要遵循的法律標準，還應該體現立法的目的、目標、結構、功能和作用。無規矩不成方圓，立法工作只有在規范遵循其原則的基礎上，才能使立法活動在形式和結果上達到立法的目標和預期結果及目的。可見，立法原則對于立法執法、整個制度設計，對于法的未來發展，對于法的制度實現都起著至關重要的作用，必須高度重視。

我國2015 年修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）提出了立法權問題，各地區、各市都將享有立法權。這項權利的頒布也使得中國的法治建設邁上了新的臺階。在法治建設中最為關鍵的是立法，而地方立法又是其重要的組成部分，也因此已成為學界重點關注的話題，相應地，有關地方立法原則研究也取得了長足的進步，取得了豐碩的成果。這些成果的研究涉及地方立法原則的概念、特征、秩序，并對地方立法的權利邊界、理念定位和價值維度進行了深入探索，大大豐富和發展了地方立法對于原則問題的研究。樊安、肖金明等一些學者認為地方立法工作應恪守立法的基本原則。選準時機，條件充分、科學實施［1］。立法工作要以維護正義為首要目的，從實際出發，與時代俱進［2］。而高戩、向往等一些專家學者則認為，在地方立法中應該以憲法及其他上位法為指導，要充分發揮地方立法的能動性和主動性，以保障法制統一原則的科學落實［3］。在立法原則設計中我們應充分借助“需求—供給”的邏輯框架，透徹分析“不重復上位法”原則在規范化實踐中的現實困境，在該原則下加強對地方立法的約束力、明確其規范性解釋和相關制度方面的指導，持續推進該原則的地方性規則設計，讓依法治理在地方立法工作中具體體現出來［4］。劉洪源（2021）指出地方立法成效的好與壞在于地方特色原則的遵循與否，若地方立法與地方特色不相匹配，則立法工作就失去其真實意義，因此因地制宜，突出特色是立法的關鍵［5］。

總的來說，學者們對于地方立法原則問題的研究傾注了很大熱情，有關地方立法原則問題的研究越來越關注現實的、具體的問題。但值得一提的是，理論界雖對地方立法原則研究取得了很多成果，但具體到農村環境保護立法原則進行系統研究的文章并不多見，甚至是吉光片羽。基于此，筆者試圖運用實證研究的方法，對國內農村環境方面已立法的16 個設區市的立法原則進行系統梳理，以期對地方立法原則的確立提供有益借鑒。

一、設區市農村環境保護立法現狀

（一）設區市農村環境立法概況

通過在“北大法寶”輸入關鍵詞“設區市農村環境”，并勾選地方法規，進行環境保護地方立法文本的查找與整理，共得291 部地方法規。其中，地方性法規3 部（2 部現行有效）、地方規范性文件89 部（86 部現行有效）、地方工作文件189 部（187 部現行有效）、行政許可批復10 條（現行有效）。通過智能發現搜索出14 部相似地方法規，共計16 部地方法規，除濟寧市農村人居環境治理條例尚未生效，其余均現行有效（見表1）。制定農村環境地方性法規的設區市占總數的5．5%。

表1 設區市農村環境地方立法概況

通過以上數據，不難看出，與地方性法規相比，區域性城市的環境保護工作文件和監管文件更多，雖然我國農村人居環境整治依靠中央和地方文件取得了顯著成效，但就下一步鞏固治理成效，形成治理長效機制而言，加強地方法治保障仍需進一步進行努力。通過數據顯示加強對現有地方環境保護立法研究，用法治思維使得農村人居環境治理法治化并推向全國各地，意義重大。

（二）設區市農村環境治理條例現行有效的立法原則

表2 我國現行有效的設區市農村環境治理條例的立法原則

續表2

通過以上對環境保護地方立法文本的檢索，發現部分地方政府頒布關于“設區市農村環境”的地方法規。經過對部分地方政府相關立法原則進行梳理，發現在對農村環境保護立法原則方面仍然存在一些問題。

二、設區市農村環境保護立法原則存在的問題

（一）與上位法表述一致現象明顯

在本次梳理的16 個設區市立法原則具體表述中，與上位法在語詞表述的外觀上完全一致或者基本一致的有預防為主原則、綜合治理原則、公眾參與原則。其中銀川市農村環境保護條例形式上重復上位法占比40%；肇慶市農村人居環境治理條例形式上重復上位法占比40%。可見，在對于農村環境保護立法中，地方立法時常與上位法出現表述一致的現象，尚未根據各自的地方特色進行研究。

（二）農村環境保護法律制度不健全

農村環境保護是一項涉及多方面的復雜系統工程。通過以上對我國部分設區市農村環境保護相關法律的梳理可知，目前我國農村環境保護法律法規欠缺，一些農村環境保護法規條款在其他法律法規中體現出來，在實施過程中并沒有完全把農村環境和農村自然資源保護統一起來，重農村污染治理，輕農村資源保護的現象尤為突出。立法滯后，法規建設遠落后于新農村建設。針對農村環境的保護，目前的相關法律法規只是作出了原則性規定，并沒有特別明確的針對性，在農村地區的實施缺乏一定的基礎，農村環境保護法律制度不健全，在立法方面亟待加強［6］。

（三）實踐中農民參與度不足

農村環境保護立法應涉及多方主體，發揮多方主體的參與度。根據《立法法》第五條的規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，雖然地方政府在相關條例中提出堅持政府主導，村民主體，社會參與等多方主體的參與，但是在農村環境保護立法的實踐過程當中，地方政府一直發揮著主導的作用，農民對于農村環境保護立法的參與度并不夠。雖然近年來國家開始重視民眾參與農村環境保護立法，但是在實施的過程中仍然發現了許多的問題。例如，在對農村環境保護立法方面，農民主體作用發揮不明顯，參與度不強，參與途徑不暢通等，從而導致農民的環境利益在農村環境保護立法中無法得到有效維護［7］。

三、設區市農村環境保護立法存在問題的原因分析

（一）對地方立法原則不重視

部分地方立法對立法原則的設計不夠合理（重復上位法）或缺乏規定（沒有原則設計），時常與上位法出現重合現象，導致法規推行及落實不夠明確，從而影響法規的實施。部分立法對地方環境保護特色或者優勢關注不夠，未因地施策，因地制宜，地方治理優勢未能充分體現。

（二）農村各地方外在條件參差不齊

由于農村各地方經濟、社會發展以及環保意識各個方面的參差不齊，在根本上制約著農村當地環境保護立法的水平和質量。隨著鄉村振興戰略的實施以及新農村的建設，農村經濟的發展對于資源的需求量不斷增加，農村的生態環境面臨著越來越大的壓力。加之各地方條件的不同，地方立法能力的有限性，導致立法滯后。此外，與城市相比，地方針對農村環境保護的立法缺乏專門的農村環境保護機構和組織，專業人員缺乏，在對農村環境保護監測方面仍然存在不到位，無論是從硬環境還是從軟環境來說都缺乏相應的農村環境保護立法條件［8］。

（三）農民環保意識欠缺

我國農民長期受小農意識的影響，農民的環境保護意識相對淡薄，同時，受經濟、社會環境、文化基礎等各方面的長期影響，農民的思維相對固化，與城市相對先進的環境相比，農村的生產環境、生活方式相對落后。農民在受教育程度上普遍較低，環保意識難以跟上社會快速發展的需求，農民在環境保護上的積極性和自主性不足，環保意識普遍欠缺。

四、設區市農村環境保護立法的對策建議

（一）加強地方立法原則上的創新

一是要堅持不抵觸原則中創新性立法的要求。在立法過程中重視自主性和先行性法規的制定，同時要最大化避免重復上位法；二是要開展立法研究。研究農村環境保護立法要結合環境保護、法律等相關學術力量，加強與“三農”專家學者的合作，為推進農村環境保護立法提供技術支撐；三是保持與本地實際情況相協調，充分衡量本地區社會、經濟、文化等全面實際水平；四是充分考慮本地區的地方特色，制定相關立法。

（二）完善農村環境保護法律制度

我國當前農村環境保護制度的完善是一項十分緊迫的重要任務，因此對于農村環境保護應專門研究針對農村環境保護的法律，切實加強農村環境保護，堅持農村環境治理與農村自然資源保護相結合的原則，在針對農村生態環境保護和生態產業發展領域方面，堅持制定資源有償使用和生態環境補償方面的法規。與社會發展不協調的法律法規，對不能滿足當前環保新形勢需要的法律進行修訂，同時，對于農村環境保護的軟件和硬件建設要跟上，加強專業人才的引進，加強人才隊伍建設［9］。

（三）實施多元主體立法原則

在對農村環境保護立法的過程中，不僅要加強地方立法原則上的創新，完善農村環境保護法律制度，還要實施多元主體立法原則，加強農村環保立法方面的宣傳，加強公眾參與平臺的建立，充分發揮各界學者、專家、政府機關和農民群眾等各主體的參與度，同時，加強對農村環保條例制定的監督，切實加大參與農村環境保護立法工作的力度，紛紛獻智獻策。加強立法機關、政府和公眾共同參與的多元立法，這其中尤其是要保障廣大農村公眾的切實參與。基于此，實施農村環境保護立法的主體多元性是農村立法機制的基本邁向之一。