中國煤炭資源型地區公正轉型的政策著力點

楊鸝

在“雙碳”目標背景下， 國內煤炭資源型地區轉型是一個無法回避的復雜系統性工程，涉及經濟、社會、能源和生態環境等多個維度。煤炭資源型地區應在經濟高質量發展、社會民生保障、能源清潔安全、生態文明建設四個維度下建立和完善公正轉型的政策著力點，確保轉型過程的安全、平穩，最終實現經濟社會的高質量發展和共同富裕。

經濟高質量發展

——加快推進煤炭行業與綠色低碳產業間接續替代

推動地區產業結構多元化，提高經濟韌性是煤炭資源型公正轉型關注的重要領域。

煤炭資源型地區產業結構過度依賴煤炭行業，煤炭行業與其他部門關聯度低，導致地區經濟韌性不強。例如，山西作為典型的煤炭資源型地區，一直以來經濟發展受困于“煤價起—煤炭行業興—經濟發展不快 ；煤價跌—煤炭行業困—經濟發展放緩”的周期性循環中。筆者根據山西2017年投入產出表計算，山西煤炭開采行業占工業增加值比重超過40%，但是煤炭開采產業在地區國民經濟體系中的影響力系數和感應度系數分別位居42個部門的第24和37。

煤炭資源型地區保持經濟韌性需要加快推進目前作為支柱產業的煤炭行業與未來作為主導產業的綠色低碳產業之間接續替代。地區經濟發展依托當地土地、能源資源等優勢基礎，依據產業演進的基本規律和未來趨勢，推動本地區產業綠色低碳轉型。從國內外經驗來看，煤炭資源型地區產業綠色低碳轉型通常采取“兩手抓”戰略。

一是現有煤炭行業智能化綠色化轉型。對于存量煤礦產能，要向綠色化、智能化、無人化、集約化、柔性化方向深度改造，從勞動密集型向技術、資本密集型轉型升級。根據本地區煤炭資源種類，推動煤炭行業產業鏈升級，從原材料開采和加工行業發展煤電一體化、現代煤化工、煤基材料、高端設備制造業等，延長產業鏈和價值鏈。

二是依托煤炭行業的資源優勢以及國家和地方政策優勢和市場環境，積極培育和發展與煤炭行業融合共生的可再生能源、綠色低碳產業。對于廢棄礦區，依靠自身擁有的采煤沉陷區、廢棄煤礦巷道等土地資源，積極開發風電、光伏發電、蓄水儲能等新能源產業，以及提前布局新型儲能、氫能等產業的研發和試點。

社會民生保障

——消除低碳轉型導致的就業機會少和返貧風險

如何穩定和促進就業，提高生活水平是煤炭資源型地區公正轉型最為核心的政策著力點。強化民生與就業保障，應構建和完善由政府、企業和員工參與的多層級社會保障和就業支撐體系，有效消除煤炭資源型地區低碳轉型導致被影響的群體或弱勢群體面臨的就業機會少和返貧的風險，實現共享發展。

煤炭化解過剩產能的結構性調整減少了相關行業的就業崗位，安置轉產職工、就地消化和轉移就業過程是否順利直接影響到煤炭行業轉型進程的快慢和社會穩定與否。根據“中國煤炭消費總量控制方案和政策研究”項目發布的《供給側結構性改革背景下如何實現煤炭行業的轉型公正》研究報告，煤炭資源型地區都提出了職工安置策略，包括內部轉崗、內部退養、補償下崗、幫扶再就業四大職工分流安置方案。但是，研究也認為以企業為主導的就業安置普遍存在內退人員的工資標準不統一、安置職工辦法缺乏可持續性、缺少有關職工子女就業安置辦法、缺乏有效的職工多技能復合型人才培訓機制、支持穩崗轉崗的有效就業保險政策等宏觀統籌協調機制等問題及挑戰，導致安置效果不佳或缺乏可持續性 。

煤炭資源型地區需要在能源安全和綠色低碳之中尋找平衡點，地方各級政府應當將本地區和煤炭行業易受影響人群的民生和就業保障情況納入宏觀社會經濟發展監測和評估體系。中央政府及煤炭消費重點地區和行業應建立相應的煤炭地區轉型支持平臺，對出現經濟增長緩慢和財政收入無法有效保障當地煤炭職工就業和福利水平的煤炭資源型地區提供必要資金和特殊政策支持。

地方各級政府應加大對煤炭資源型地區民生和就業的政策扶持力度，建立有利于勞動力流動和靈活就業的社保制度。煤炭行業和企業制定轉型方案應將如何確保員工安置和福利保障可持續性作為前置性條件，同時，職工應積極參與各類職業技能培訓，轉變就業觀點，靈活就業。

能源清潔安全

——確保煤炭開采行業有序退出，避免短期能源供給缺口

大多數煤炭資源型地區承擔著國家能源基地的功能定位。在我國能源安全和應對氣候變化兩大戰略下，基于煤炭需求變化研判，確定煤炭的科學產能，并制定煤炭有序退出規劃，確保煤炭供給與國家需求的適配性，避免短期能源供給缺口。

但是，煤炭資源型地區需要充分認識到煤炭作為能源資源，其需求中長期呈下降趨勢，應未雨綢繆將其對當地煤炭行業乃至整個區域經濟社會的不利影響降到最低。根據清華大學氣候變化與可持續發展研究院的《中國長期低碳發展戰略與轉型路徑研究》1，2030年前，煤炭作為我國能源主體的地位不變，煤炭消費占比將從2021年的56.8%下降到43%以下；2030年后，煤炭消費將持續下降，2050年煤炭消費占比將進一步下降到9%左右，非化石能源將替代煤炭成為我國主體能源。

在保障全國能源需求的前提下，謀劃存量先進產能優化和減量退出是煤炭資源型地區推動公正轉型的重要著力點。煤炭資源型地區的產能和產量除了受到去產能等產業政策的影響，也受到安全生產、環保等政策限制，當前產能利用率并不高。煤炭資源型地區應統籌當地資源環境承載能力和煤炭資源稟賦條件，依托本地區先進煤礦建立產能應急保供動態調整機制，綜合考量核定生產能力、實際生產能力、運輸能力和煤炭消費地區的需求變化，動態調整本地區煤炭開發規模和強度。

煤炭資源型地區應制定煤炭開采行業有序退出的頂層設計，建立健全退出補償機制，引導產業轉型，避免地區經濟和煤炭行業遭遇斷崖式下跌的局面。煤炭資源型地區需要依托當地資源稟賦，建立由煤炭向煤層氣、頁巖氣等新能源和風光、水能、生物質等可再生能源協同開發，建立多能互補綜合能源供應產業鏈，逐漸從煤炭供應基地轉變為多能互補能源供應基地。

生態環境保護與修復

——統籌 “雙碳”行動與煤礦區生態保護和修復

轉變煤礦區生態保護治理理念，以“雙碳”目標為導向重構煤炭資源型地區生態環境治理目標和模式。煤炭資源型地區作為主要的煤炭供應基地，長期的煤炭開采引發了礦區自然生態系統大面積破壞、治理難度高等問題。過去20多年，我國由于煤炭開采造成的土地資源損壞超過180萬km2，損害自然生態環境的同時，也導致生態系統固碳能力的下降（何振嘉等，2022）2。我國煤礦區生態修復將生態地質環境恢復放在優先地位，治理理念強調生態系統功能恢復，但由于缺乏統一標準和內容要求，礦區治理修復模式單一，傾向于采用簡單工程措施進行環境污染防治、土地復墾、地形重塑、土壤重構、植被重建等。

煤炭資源型地區應將“雙碳”理念融入和統籌到本地區煤礦區生態保護和修復的內涵和定義中去。

從減緩氣候變化角度，在采煤沉陷區、廢棄礦生態修復的同時，進行土地資源再利用開發風光發電項目，以及利用廢棄煤礦井開發蓄水儲能和壓力空氣儲能電站等，提高可再生能源利用率。

從增強自然碳匯能力角度，將符合條件的煤礦塌陷地改造為自然濕地，恢復綠地和林地植被，提高煤礦區生態碳匯3。目前，我國一些資源型耗竭地區已經有了類似的實踐，例如，上海“深坑酒店”項目、陜西潼關小秦嶺金礦國家礦山公園、黃石國家礦山公園、湖北應城國家礦山公園、威海華夏城礦坑修復項目、徐州沛縣安國湖國家濕地公園原為張雙樓煤礦采煤塌陷地等。

未來煤炭資源型地區將面臨更多煤礦區環境治理和生態修復、土地綜合整治需求，有必要根據本地情況建立以“雙碳”目標為導向，充分利用廢棄煤礦和塌陷區土地等資源，促進綠色低碳項目的生態恢復治理體系，建立健全地質環境保護修復法律法規體系、監督管理機制，省、市、縣和企業統一有效的環境監測體系，以及以“政府引導、項目支撐、收益共享、市場運作、風險共擔”方式拓展投融資渠道4。

注釋：

1.清華大學氣候變化與可持續發展研究院，等. 中國長期低碳發展戰略與轉型路徑研究[M]. 北京： 中國環境出版集團， 2021.

2.何振嘉， 羅林濤， 杜宜春， 等. 碳中和背景下礦區生態修復減排增匯實現對策[J]. 礦產綜合利用， 2022， 79（2）： 9-14.

3.卞正富， 于昊辰， 韓曉彤. 碳中和目標背景下礦山生態修復的路徑選擇[J]. 煤炭學報， 2022， 47（1）： 449-459.

4.李鋼，等. 總結潘安湖濕地公園建設經驗提升采煤塌陷區綜合整治水平[EB/OL]. （2019-02-01）[2022-11-05]. http：//www.qunzh.com/jdfc/jcck/202010/t20201030_72806.html.