淺析縣級財政銜接資金使用管理中存在的問題及策略

豐世杰

一、前言

新形勢下，我們打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，既要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上做好鄉村振興這篇大文章，還要繼續推進脫貧地區群眾生活品質的提升和優化，實現脫貧致富，達到共同富裕的目標，為助力鄉村振興和農業發展打開新局面。這不僅關系到構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，同時還會影響到進一步建設社會主義現代化國家以及實現我國的第二個百年目標。本文從縣級財政角度出發，對財政銜接推進鄉村振興補助資金的使用和管理進行分析和探討，論述其中存在的重點和難點問題，提出優化資金使用管理的策略，助力鄉村振興。

二、財政銜接資金管理的重要性

（一）有利于脫貧縣鞏固拓展脫貧攻堅成果

第一，財政銜接資金管理最重要的就是針對能推動本地產業發展的資金支持、本地產業發展所需的貸款利息補助、推動本地產業及經營發展的培訓經費等對監測幫扶對象提出有針對性的預防性措施和事后幫扶措施，這兩類措施直接關系到脫貧縣鞏固拓展脫貧攻堅成果；第二，財政銜接資金管理是有利于幫助本地居民實現搬遷優化生活的項目，能加大對于搬遷區或安置房區域公共服務崗位或一些綜合服務崗位建設，并且這些補助能夠緩解貧困縣財政壓力，為助力鄉村振興和農業發展打開新局面[1]。

（二）進一步推動鄉村振興政策的銜接

基于本地農村的實際環境情況，加大對于一些農村基礎設施的建設力度，水、電、路、網等基礎的農村配套體系，包括農村旱廁問題的解決、垃圾的清運問題等[2]，注重對本地區少數民族或傳統特殊產業的保護與發展，可以通過以工代賑或基于國有資金建設項目等方式進行補助。所以，加強財政銜接資金管理更有利于支持財政銜接推進鄉村振興[3]。

三、影響財政銜接資金管理的原因分析

（一）財政資金審批流程復雜

特別是脫貧縣這一級，銜接資金實行資金、項目、招投標、管理、責任“五到縣”。縣級管理人員需要根據縣級實際發展規劃、未來發展方向對重點發展特色優勢產業等項目進行管理，并需要結合情況進行一層層的審批。在進行審批流程的過程當中，需要耗費大量的人力和物力，從而保證項目的投入符合科學性、合理性且與本地的未來發展方向相符。在確定項目之后，為了保證項目的有效落實以及相關建設目標的實現，還要確保支出的合理、費用的專款專用。為把項目建設好，投入款項之后要取得成效。

（二）由于項目實施者的理念不同，對于財政銜接資金申請和使用的認知存在差異

比如正面清單與負面清單、鄉村振興與銜接鄉村振興、項目變更、增量及隱蔽、項目竣工驗收與審計、公示公開等問題。財政部門要求相關部門在申請資金時，需要對資金的用途及使用原因，對于資金的大小及具體的落實要結合預算，確保資金使用在預算范圍之內，條目清晰，賬目明確，以免導致項目立項不精準、實施進度慢、竣工驗收流于形式、第三方審計泛濫、資金執行率低等問題出現[4]。

（三）銜接資金的績效評價難度大

績效評價必須貫穿項目立項、資金分配、執行、監管、考核的全過程。從績效目標的設定、審核、批復、運行監控到績效自評都是技術活，不僅工作量大而且難度也大。另外，由于縣級主管部門、鄉鎮、村級的管理人員業務參差不齊，績效評價工作難免會出現一些基礎的問題。

四、財政銜接資金管理中存在的問題

（一）財政銜接資金項目儲備不足，項目質量有待提升

一是村級在組織召開村兩委會或黨員代表大會、村民代表大會時流于形式，立項意見不明確，申報項目預期績效目標、利益聯結機制不全，公示公開不透明。二是鄉鎮對申報項目的真實性、必要性以及建設內容、資金概算、預期效益、脫貧戶和監測對象參與情況及利益聯結機制等審核不嚴。三是各相關行業主管部門對項目申報、評審和報批未完全按入庫要求審核，甚至有倒做項目庫的情形，導致入庫項目數量多、質量不高從而難以實施。

（二）脫貧縣不重視財政銜接資金預算方案的制定

現階段，縣級相關部門對于銜接資金的分配比例也在逐步提高，因此，在管理銜接資金的時候必須要先完善相關的預算和評估方案。但是，關于銜接資金的使用又具有多樣化多途徑的特征，整體的情況比較復雜，導致相關部門在制定相關預算方案的時候存在不清晰，不合理，不科學的現象或存在明顯的片面性[5]。

（三）脫貧縣財政銜接資金使用過程中管理意識淡薄

資金使用部門對財政銜接資金管理意識淡薄，只重視結果不重視日常管理工作，整體行為過于片面、敷衍。由于管理人員在日常工作中缺少主動性，對于財政銜接資金認識不夠全面，很難深入掌握管理理念，導致在完成日常支付任務和審核任務時存在一定的難度，進而出現管理部門不能理解工程、技術等資金需求。處理申請資金經驗不足，對資金管理缺乏深度認知，在資金使用過程中缺乏規范性，出現隨意變更項目、竣工結算不規范等問題。

（四）脫貧縣財政銜接資金使用過程中難以避免負面清單的問題

縣級財政銜接資金安排項目時經常會遇見負面清單的問題：資金使用者認為建設內容是正面清單不涉及負面清單，或者出現“打擦邊球”的情形，甚至出現部分領導或權威人員都認為項目可行并給財政管理部門施壓；或者項目實施部門修飾項目實施方案，在實際實施過程中隨意變更、增加、修改項目建設內容等。

（五）脫貧縣不重視財政銜接資金績效管理工作

一是項目實施單位對銜接項目缺乏充分的可行性研究、績效目標設定不合理、運行監控和項目績效自評流于形式；二是縣級項目主管部門對項目實施單位設定的項目績效目標的審核、批復流于形式；三是財政部門指導督促縣級項目主管部門和項目實施單位開展項目資金績效管理力度不夠，在撥付銜接推進鄉村振興資金時，對績效管理不規范的項目沒有嚴格按要求執行；四是財政部門會同有關部門對單位自評和部門評價結果進行抽查復核工作力度不夠。

五、提高財政銜接資金管理的對策

（一）脫貧縣必須重視財政銜接資金項目庫建設，加強項目儲備

部分地區可以結合自身的情況建設一些具有集成性、系統性的項目，推動整體項目的收益提升，實現鄉村振興政策的發展。要優化項目入庫程序，到村到戶項目應全面按照鄉、村、縣的順序進行申報、審核、審定；對于一些大型、存在一定規模化的項目可以由相關行業部門或地方鄉鎮結合自己的情況征求地方相關人員的意見之后按照流程公示入庫，且公示公告時間不少于10天。村兩委和駐村工作隊組織召開村兩委會或黨員代表大會、村民代表大會，廣泛征求意見，提出立項意見，確定村級申報項目（含預期績效目標、利益聯結機制等），并在村內予以公示后上報。鄉鎮黨委政府要對申報項目的真實性、必要性以及建設內容、資金概算、預期效益、脫貧戶和監測對象參與情況及利益聯結機制等進行審核，審核后在鄉鎮公示，報縣級相關部門針對項目的實施進一步審核；相關部門審核的項目主是要對該項目的合規性、可行性、科學性進行論證審核。對于本地區的脫貧攻堅及鄉村振興的相關項目由地方的鄉村振興部門牽頭和整理之后，按照一定的順序進行入庫。加大對于入庫項目的審核，相關主管部門要充分發揮出審核職能，審核這些項目是否屬于脫貧攻堅和鄉村振興的項目范疇，加大對于關于脫貧成功人口的返貧監測工作的重視力度。對于有助于本地產業發展、帶動本地人口增收、優化地方群眾生活質量、資金效益突出的項目應優先安排。鄉鎮報縣級行業主管部門論證審核后，再由行政主管部門交給鄉村振興部門匯總，最后提交到縣委農村工作領導小組進行復查審核。審批通過后進行公示公告，經公示公告無異議后，將項目庫錄入全國防返貧監測信息系統。項目庫不得隨意調整，原則上入庫的項目一年最多調整兩次。同樣，對于入戶的項目要進行動態化管理，結合實際的項目需要。將三年尚未執行的項目進行清庫，如果需要重新入庫的話，需要按照新項目進行審批。

（二）脫貧縣必須重視財政銜接資金預算分配問題，加強預算管理

銜接資金使用管理的縣級項目主管部門必須切實履行資金使用管理職責：一是縣級項目主管部門負責提出資金分配建議并及時將年度資金使用計劃報送縣實施鄉村振興戰略指揮部和縣財政局；二是縣財政部門負責預算銜接資金安排、審核資金分配建議、擬定資金分配方案；三是縣實施鄉村振興戰略指揮部負責，從全縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接項目庫中遴選優質項目編報年度項目計劃，具體要落實到縣級項目主管部門；四是縣財政部門按照指揮部年度項目計劃下達年度資金指標。銜接資金預算指標一旦下達后原則上不予調整，確需調整或調濟的可以在每年的8月份調整一次。縣級項目主管部門和項目實施單位必須按照項目預算組織項目實施，保證項目資金專款專用。

（三）脫貧縣必須完善財政銜接資金管理制度，加強資金監管

脫貧縣要與時俱進地完善財政銜接資金管理制度、辦法及“雙臺賬”管理制度等。同時，要求縣級項目主管部門和項目實施單位對項目規劃設計、招投標（含“兩議兩公開”“三重一大”或政府采購）、項目實施、績效評價、竣工驗收、項目報賬、公示公開及后續監督等工作進行管理，按照“誰主管、誰負責”要求和權責對等原則落實監管責任。第一，縣鄉兩級財政部門履行資金監管主體責任，縣統籌整合辦設立銜接資金管理總臺賬，鄉鎮財政所設立銜接資金管理鄉鎮明細臺賬；第二，縣級項目主管部門和鄉鎮人民政府履行項目監管主體責任，縣級項目主管部門應設立本行業銜接項目管理臺賬，鄉鎮人民政府應設立鄉鎮銜接項目管理臺賬；第三，縣財政局要組織開展銜接資金全覆蓋檢查，并會同縣委督查室、縣政府督查室負責督查各部門項目建設和資金使用情況；第四，縣紀委監委、縣審計局要負責對銜接資金使用情況開展監督檢查，及時發現、糾正、查處問題，確保資金使用安全高效。

（四）脫貧縣必須完善財政銜接資金項目跟蹤制度，加強績效管理

第一，項目實施單位對銜接項目要合理地設定項目績效目標，對正在實施的項目進行運行監控，同時還要對完工的項目進行績效評價；第二，縣級項目主管部門對項目實施單位設定的項目績效目標進行審核，并對審核合格的項目下達績效目標批復，沒有績效目標或績效目標不合格的項目一律不予申報；第三，縣實施鄉村振興戰略指揮部完善項目庫建設時，對沒有績效目標或績效目標不合格的項目一律不得納入項目庫管理，更不得予以批復；第四，財政部門在撥付銜接資金時，對沒有績效目標批復的項目一律不予撥款及對沒有項目績效目標自評表并形成自評報告的一律不予撥付尾款；第五，縣實施鄉村振興戰略指揮部分配年度績效評價項目資金時，對年度績效評價優秀的部門和鄉鎮在安排績效評價結果運用項目時予以傾斜。

（五）脫貧縣必須完善縣級報賬制，嚴守支付流程

銜接資金報賬時，必須以正式批準文件（或上級批復的項目實施方案）為報賬依據。報賬總額以批準的該項目資金數額為限，不得超額報賬。如有結余，應及時上繳國庫。銜接資金必須建立規范的審批制度和支付流程，嚴格按照預算一體化和國庫集中支付制度執行，使資金直達項目施工單位、商品或服務提供單位。縣主管部門負責實施的項目資金由國庫直接支付，鄉鎮、村實施的項目資金由財政所直達項目施工單位、商品或服務提供單位。對到戶的獎補資金由財政部門通過“一折通”發放到戶，堅決杜絕向鄉鎮、村級或其他實有賬戶劃轉資金。

（六）脫貧縣必須重視法律意識的建設

脫貧縣應結合自身的情況，強化對管理人員的法律知識培訓。同時，重視對于一些項目資金和預算相關管理人員的思想培訓工作，能夠建立正確的法律認知。確保其在財政銜接資金的使用、管理和監督過程中不出現任何紕漏。財務管理人員也要嚴格按照相關的法律法規對資金進行管理。

六、結語

加強脫貧縣財政銜接資金管理是確保銜接推進鄉村振興項目順利實施的關鍵。脫貧縣在管理財政銜接資金過程中要建立規范的項目入庫程序、科學的預算管理、項目資金管理、全面績效管理等制度，同時更要增強管理人員的法律意識，才能避免紕漏，保證財政銜接資金使用效率提高，全面助力鄉村振興。

引用

[1]高寧.財政專項資金管理使用中存在的問題及提高資金整體效益的對策研究[J].會計師，2009，106（7）：88-89.

[2]吳佳.財政專項資金管理的問題及對策分析[J].財會學習，2021，315（34）：59-60.

[3]陳良全.縣級財政專項資金運行管理中存在的問題及對策研究——以S省A縣為例[J].財經界，2020，556（21）：3-4.

[4]韓小蓮.縣級財政專項資金預算績效目標管理存在的問題及對策探討[J].商情，2020（8）：108.

[5]馬瑞紅.烏蘭察布市財政扶貧專項資金管理存在的問題及對策研究[D].呼和浩特：內蒙古師范大學，2019.

作者單位：湖北省黃岡市團風縣財政局