基層智慧治理的邏輯構建與實現路徑研究

趙小佩

摘要：基層智慧治理是新時代堅持和完善中國現代化治理體系和建設的先進治理范式。文章從治理主體、治理手段、治理目標三維視角明晰基層智慧治理智慧內涵，繼而從協同共治的整體治理邏輯、價值理性驅動的數據治理邏輯、人民至上的人本治理邏輯厘清邏輯機理，并以理念創新為引領、技術基建為基礎、制度規范為屏障構建實現路徑，以期為基層治理理論創新和實踐探索提供可以因循的理論指導和實踐路徑。

關鍵詞：基層智慧治理；內涵；運行邏輯；實現路徑

文章編號：1674-7437（2023）03-0024-03中國圖書分類號：D630；F49文章標識碼：A

隨著5G、大數據、人工智能新一輪科技革命的快速發展，人們的生活質量得到顯著提高。但人民對美好生活的需要并不能隨技術的應用得到更好的滿足，從而使社會治理模式發生變革。2021年，《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調，要加強基層的智慧能力的建設[1]。黨的二十大報告進一步指出，“要完善基層社會的精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”[2]。2023年，《數字中國建設整體布局規劃》指出要推進數字社會治理精準化，打造智慧生活便民圈[3]。在民眾的現實需求與中央政策頂層設計的雙輪驅動下，北京、上海、深圳、杭州等地紛紛開啟實踐探索。然而，學界現對基層智慧治理的概念界定還不夠清晰，治理邏輯還未厘清，治理路徑有待進一步完善。因此，文章在明晰基層智慧治理的概念內涵、運行邏輯的基礎上，繼而從操作層面為基層智慧治理的建設提出三條建構路徑，以期實現“以人為本”的基層智慧治理目標。

1基層智慧治理內涵

智慧治理作為一種新型的基層治理模式正在推動新一輪政府轉型，但目前學界對基層智慧治理的概念仍缺乏明確的界定。文章中提到的基層智慧治理主要指基層政府借助現代信息技術與數據算法發現和識別基層治理中的難點、痛點和重點，做出科學準確的回應，提供令人民滿意的公共產品和服務。

1.1基于治理主體視角下的基層智慧治理

治理理論的興起，淡化、削弱政府一元主導的集權局面，旨在引導多元治理主體表達利益訴求和參與公共事務治理。新生主體利用新技術手段的便捷性，弱化政府在管理格局下的主導模式，凸顯多元治理主體協調共治的整體效能。面對基層的具體事務，政府通過借用企業技術優勢，賦予社會公眾以及其它治理主體權力空間。具體來說，基層智慧治理能否成功的關鍵，需要治理主體滿足三個要求：第一，從官方機構角度看，基層政府應對多元主體的差異化訴求，各層級、各部門之間的互動應該更加緊密，且保持清晰的行為邊界，不越界、不推諉，合理行使職責權限[4]。第二，從企業角度看，企業作為提供技術支撐的治理主體，通過開發治理平臺，提供技術指導，開展后期維護等方式為政府與其它治理主體搭建參與治理的溝通渠道，以此彌補基層政府技術方面的不足。第三，從民眾角度看，數字技術擴展居民參與基層治理的廣度與深度，同時也須有合理的規章制度，保證居民在虛擬的互通網絡平臺有序參與基層事務。

1.2基于治理工具視角下的基層智慧治理

新興技術的普及和應用使得政府治理工具更加豐富、多元，使得基層政府決策在準確客觀的信息流支撐下更加智慧。基層民眾日常生活生產中的海量信息需求，都可以通過現代信息技術平臺實現信息的高效流動、處理與整合，基層治理的決策過程在信息技術的支撐下具有了更準確、真實的知識依據。具體而言，使技術層面更智慧需要滿足三個條件：一是創建基層主體間交互的信息平臺，并按照實際需求搭建開發，簡化基層辦事流程，提高基層政府工作人員的辦事效率。二是流通的數據資源不僅要求真實有效、共享充分，而且需要具備安全保障的運行機制。一方面，借助治理平臺與系統對基層民眾公共服務需求進行挖掘、收集、匯總、剔除、分析與運用，找出與治理需求吻合的數據資源。另一方面，推動數據在各治理主體間的高效流動，依據數據資源，提升精準管理水平。此外，研發安全系數高的智能平臺，提升數據流動的安全性。三是保障治理平臺的使用率和在線率。基層智慧治理技術路徑在政策和需求的推動下，治理平臺覆蓋業務范圍日漸廣泛，其管理維護、改造升級也應及時跟進。

1.3基于治理目標視角下的基層智慧治理

基層智慧治理新范式不僅強調治理方式的革新，而且更側重國家治理理念和價值的體現[5]。智慧治理目標具有兩層含義，一是以低成本著力解決好發展中存在的不平衡不充分問題，更好地推動社會的整體進步，其治理目標的實現是以對人民為中心服務政府的回歸，旨在運用現代技術平臺，集廣泛公民意見為一體，針對居民提及的個性化需求及時給予回應，最終實現高質量治理。二是利用現代通信技術優化基層治理方式，從根本上轉變傳統政府治理的方式，實現對網絡治理、數字治理目標范式的整體超越。簡單來講，基層政府須明確云計算、大數據、物聯網等現代治理方式的工具屬性，通過具備一定專業水準的決策主體對數據篩選處理，輸出令各方治理主體利益最大化的決策。

2基層智慧治理的邏輯構建

2.1治理主體：協同共治的整體治理邏輯

傳統一元管理模式下的碎片化治理，正在被多元治理主體整體性治理邏輯所取代。這一新的治理邏輯通過共建共治共享治理理念，整合各方利益共同點，從而使治理目標整體效能達到最大化。具體而言，在智慧治理背景下，協同共治主要是指治理主體跨越既定邊界，建立更優的協調溝通機制，更好地發揮各主體的理性，建構共建共享的治理格局。然而，多元治理主體之間因信息獲取能力、利益訴求、理解能力的差異，在協同共治行動中存在不同的利益沖突與價值碰撞。為了跳出治理碎片化的桎梏，智慧治理背景下的協同治理邏輯推崇合作與協同、互動與溝通的全新治理范式，并旨在消除目標差異、價值沖突而產生的緊張，進而滿足多元主體的訴求。多元主體參與的整體性治理邏輯打破原有傳統治理主體間的力量均衡狀態，著眼于主體多元化、過程互動化、對象參與化，使得多元主體具有了對公共事務發表意見、施加影響的能力，交互產生的治理信息資源流動于政府橫向和縱向的組織結構，促進行政決策流程的協同配合，實現了公共服務平臺的一體化整合。

2.2治理手段：價值理性驅動的數據治理邏輯

基層智慧治理已擺脫依靠經驗判斷或依據已有數據資源做決策的治理理念，新興的治理方式主要以行政精英的決策理性為主，輔之與整合匯集的數據資源相結合。其重在強調發揮治理主體的主觀能動性，扭轉單純“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的認知誤區，將數據作為治理主體做決策的補充信息，以人的理性驅使工具理性。此外，對技術平臺收集匯總的數據資源進行人為篩選處理，將雜亂無章的數據按照類別整理成標準的數據，使行為者能夠基于真實的全樣本快速檢索所需要的信息，以此保證決策結果的民主性和科學性。同時，推動數據資源在各層級、各部門間的高效流動，充分利用已有數據資源，通過對現有數據資源判定基層治理中將會出現的痛點、堵點問題，將矛盾隱患解決在搖籃里。總之，需明確治理技術定位，將以人文本的價值理念貫穿治理全流程，以人的主觀能動性驅動基層治理能力提升，以此提升基層治理的精準化、精細化水平。

2.3治理目標：人民至上的人本治理邏輯

智慧治理的基本目標就是滿足人民需要，實現人民對美好生活的高質量追求。因此，智慧治理應秉承“以人民為中心”的治理理念。傳統的科層制體系以程序化的流程、自上而下的運作方式推進日常事務處理，限制了基層工作人員依據現場情況靈活處理的空間，在依據層層傳遞數據信息與既定規則處理基層事物時，難以與碎雜亂的基層事務完美適配，將人的真實訴求隱藏于數字符號的背后，把滿足人民的服務理念置于事務之后，從而使得與基層治理最初的治理目標相違背。基層治理目標的實現不僅需要治理主體的合力、技術工具的創新，更重要是其在治理過程中堅定以人為本的治理目標。人本治理邏輯要求基層行動者在動態治理情境下運用其理解力、判斷力執行決策，在決策時堅定人民至上的治理目標。

3基層智慧治理的實現路徑

3.1以理念創新為引領，打造共建共治新局面

為實現基層智慧治理目標，需要轉變政府一元主導的治理理念，打造企業、社會組織、居民在內的多元治理體系，強化治理主體間的合作意識，實現補位、提質、增效的目標。一是轉變治理理念。首先轉變基層管理者的傳統管理理念，提高使用現代信息技術的能力，清晰認識到技術在基層治理中的工具屬性，以人的價值理性引導技術理性，使其在充分發揮最大功效的同時規避內在缺陷。二是培育并規范居民的參與意識。在互聯網平臺搭建虛擬對話空間，鼓勵居民對公共事務發表看法，由此強化居民的主人翁意識。在此基礎上，線上開放信息化教育課程，線下則以茶話會的形式舉辦學習活動，以此提高居民信息素養，培養居民參與公共事務的能力。與此同時，規范居民的網絡參與行為，加強對網絡空間參與行為的道德教育和宣傳，督促居民以客觀理性的態度表達訴求，并加大網絡平臺監管力度，維護好良好的網絡空間秩序。三是激勵社會力量共同參與。通過采用競爭擇優的方式與有公益責任感的技術企業合作，政府提供政策支持、技術指導，加強政企技術方面的交流合作。另外，鼓勵社會組織、企業、居民等主體入駐智慧治理平臺，推動商戶、物業、醫療、交通等各職能部門的有效聯動，提高基層智慧治理水平，逐步形成可持續的智慧治理多元主體協同參與體系。

3.2以技術基建為基礎，實現高質量智慧治理水準

基層智慧治理工作得已開展的首要基礎是先進的信息技術在政策執行和公共服務過程中的使用。一是創建與實際需求相適應的技術平臺。在建設硬件設施的過程中，立足街道（鄉鎮）、社區（村）人口結構、經濟特點、財力資源等實際情況，提供與區域發展相適應的技術設備。與此同時，精簡整合現有軟件數量，加強對信息技術的便捷性研發，優化軟件應用界面的操作步驟，降低政務服務軟件的使用難度，使技術工具的創新成為有效連接居民的橋梁。二是完善數據庫與數據共享平臺的標準化建設。在基層治理中，租房、城鄉建設部門、農業以及數據資源管理部門都承擔了一定的基層數據管理職能，給基層治理工作帶來諸多不便。為此，需要建立街道一級的專門數據接收中心，融合基層經濟、人口、地理、社會、環境數據等建立部門系統數據庫、業務數據庫、屬性數據庫，將數據資源按照敏感數據、重要數據和一般數據等不同等級進行分類歸整。此外，統一數據資源交互平臺的標準，促進數據資源高效流動，在此基層上通過特定算法模型，為智慧治理提供即時、海量與精準的有效信息，以驅動基層治理提供精準性的服務。三是做好軟件升級維護工作。各地基層不定期排查系統平臺，做好現有軟件的保養和升級改造，加強技術層面的安全防護，不斷提高基層政府智慧系統和平臺的互聯互通水平，為基層智慧治理能力提升堅實的硬件保障。

3.3以制度規范為屏障，補齊治理工具短板

完善基層智慧治理的頂層設計，加快推動基層智慧治理配套體制機制創新，從整體出發統籌規劃，為基層智慧治理的健康發展提供相關制度保障。一是從整體性出發完善基層智慧政策。從整體出發把握基層智慧治理全局，建立統籌協調機制，推動地方政府協調發展。要兼顧各地實際情況和特點，因地制宜、循序漸進，推進信息化一體建設。從資金、技術、人才等現有資源方面考慮，杜絕“一刀切”式發展，制定可落實的政策指導。同時，加大對中西部地區、脫貧地區政策扶持力度，統籌推進基層智慧治理建設的數字覆蓋力度。二是建立健全智慧治理法律支持體系。創建新興多元主體的權責制度，規范多元治理主體行為；完善技術企業公平競爭的法律體系，規范競爭行為，加強對信息化建設的監管力度；建立跨部門跨層級的數據收集、分析、處理和共享的權限使用制度，保障數據使用安全；通過完善法律制度形成基層智慧治理共識。三是完善評價制度與標準。需要從國家層面出臺標準化兼顧差異化的評價體系，并立足地區差異、資源差異，從基層治理的方式、內容、成本等因素出發設定評價指標，因地分類引導基層智慧治理建設。與此同時，建立有效的治理反饋機制，依據反饋意見動態調整，以實現基層治理高質量發展。

4結束語

隨著現代化信息技術在基層治理實踐場景中的拓展與深入，數字技術的實踐邏輯貫穿于基層治理的方方面面，以低成本、低風險的方式推動基層治理能力提升，極大地滿足人民對高質量生活的追求。然而，在數字技術賦能基層治理的過程中仍然存在治理主體職責不明、治理技術落地困難、治理目標溫度缺失等問題。因此，需要重新審視數字賦能基層治理構建的智慧治理目標，回歸以人為本的價值追求，以人的主體理性消解技術異化，真正實現技術為民服務的初衷。據此，本研究試圖在理論層面厘清基層智慧治理新范式的核心要義和邏輯機理，超越數字技術應用局限，從根本轉變對傳統治理范式技術助力基層治理的認知，形成正確的治理理念。同時，通過培育治理主體參政意識與數字素養，加大對信息技術基礎設施的投入建設，構筑與技術同行的制度屏障，助推治理體系和治理能力現代化目標的實現。

參考文獻：

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[3]人民網.中共中央國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》[EB/OL].（2023-03-16）[2023-03-16].https：//www.360kuai.com/pc/98fc-89bdc0b285d43？cota=3&kuai_so=1&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1.

[4]譚成華.智慧治理的內涵、邏輯與基礎探析[J].領導科學，2019（24）：51-53.

[5]顏佳華，王張華.數字治理、數據治理、智能治理與智慧治理概念及其關系辨析[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2019，43（05）： 25-30+88.