卷煙制造企業廢棄煙草專賣品處置監管措施研究

陳 壘，王 平

（紅云紅河集團昆明卷煙廠， 云南 昆明 650231）

1 研究背景

我國是卷煙制造和卷煙消費的大國， 在卷煙生產制造的過程中， 會產生大量的廢棄物， 其中包括國家嚴格管控的煙葉、 卷煙紙、 濾嘴棒、 煙用絲束、 卷煙煙支等廢棄煙草專賣品。 此類廢棄煙草專賣品如處理不當， 不僅會對生態環境造成污染， 還會有流入卷煙制假窩點或有被用于非法提取煙堿的風險。 目前， 各地方煙草專賣局（商業公司） 和工業公司按照國家煙草專賣局有關通知要求， 加強了對廢棄煙草專賣品處置監管工作， 但從行業全局來看， 因廢棄煙草專賣品處置涉及面廣、 專賣手續多， 監管環節長， 信息化監管力度不足， 在卷煙制造企業廢棄煙草專賣品處置過程中還存在一些監管問題。 因此， 探究如何更加安全、 規范地開展廢棄煙草專賣品處置監管工作， 是我國煙草行業需要關注的問題之一。 本文分析了煙草行業卷煙制造企業在廢棄煙草專賣品處置監管方面存在的問題， 提出了具體的改進建議， 并以筆者所在的卷煙工廠為試點開展廢棄煙草專賣品處置監督過程數字技術應用， 對煙草行業內其他單位， 特別是卷煙制造企業具有重要意義。

2 卷煙制造企業廢棄煙草專賣品處置監管現狀

2.1 煙草行業與廢棄煙草專賣品

卷煙的生產要經過煙草種植、 煙葉復烤、 卷煙制造、 煙草物流、 卷煙銷售5 個環節， 才能到達終端消費者手中。 本文主要針對卷煙制造企業， 即制絲、 卷接包裝環節中， 廢棄煙草專賣品處置監管過程進行分析。

據統計， 2017—2021 年期間， 全國共辦理涉煙犯罪案件4.3 萬起， 查獲假煙210 萬件、 煙絲煙葉近10 萬t， 收繳制假煙機1 700 余臺[1]。 煙葉中的1 項天然提取物： 煙堿（常作為藥物或天然殺蟲劑使用） ， 近年來隨著國內電子煙的興起， 國內需求量急劇增加， 含量為98.5%的高純度天然煙堿的價格高達100 美元/kg 左右[2]。 煙堿的超額利潤， 導致非法獲取原料提取煙堿的案件時有發生。 而隨著國家煙草專賣局不斷完善對煙草的監管措施， 加強對煙葉的源頭管控， 使非法生產假煙或提取煙堿的窩點已難以從煙草產業鏈的上游獲取到煙葉原料， 轉而將視線轉向了非法獲取廢棄煙草專賣品上， 從棄煙草專賣品中獲取非法生產所需的原材料。

在煙草行業內， 廢棄煙草專賣品通常定義為煙草行業內煙草制品、 煙葉、 薄片等生產企業在生產經營過程中產生的廢棄煙葉及煙絲（含煙梗、 煙末、 煙灰塵等副產品和廢棄物） 、 煙草薄片等， 以及煙草專賣等有關執法部門查獲并需要銷毀的涉案煙葉及煙絲（含煙梗） 等。 卷煙制造環節先要將復烤煙葉加工成煙絲， 再將煙絲卷制成煙支， 最后將煙支包裝成卷煙成品的過程。 卷煙制造環節產生的廢棄煙草專賣品主要品類有： 廢棄原料、 廢棄卷煙輔料、 廢棄卷煙、 廢棄煙草專用機械。 通常情況下， 廢棄煙草專賣品產生和處置流程如下： 分類收集、 毀形預處理、 專賣備案、 運輸、 委外處置。

2.2 卷煙制造企業廢棄煙草專賣品處置監管現狀

目前， 卷煙制造企業在廢棄煙草專賣品處置監管工作中， 主要通過對處置過程的相關單據、 紙質臺賬、 留存視頻進行抽查， 缺少對廢棄煙草專賣品從產生、 移交、 在途運輸、 到貨處置全過程的系統、 全面的監管方法， 處置監管效率低， 數據準確性不高， 主要包括以下4 個方面。

2.2.1 執行標準不統一

煙草行業缺乏統一的廢棄煙草專賣品處置和監管標準， 各卷煙制造企業廢棄煙草專賣品的處置過程方式和處置標準各不相同。 國家煙草專賣局雖然下發了有關加強廢棄煙草專賣品處置監管工作的通知， 但相關通知偏重于宏觀性指導， 并不能被卷煙制造企業直接執行。 各地方煙草專賣局（商業公司） 和工業公司按照國家煙草專賣局的通知要求，陸續發布了廢棄煙草專賣品處置監督工作的相關標準， 但相關標準缺乏統一性， 有些地方煙草專賣局和工業公司各自下發不同的工作標準。 統一標準的缺失， 導致在開展處置監管檢查工作中， 受檢查人員主觀意識影響較大， 監管標準隨意性強， 這就為廢棄煙草專賣品的處置工作埋下了隱患。

2.2.2 委外處置過于分散

目前， 各地廢棄煙草專賣品的處置都是由各產生單位根據各自的內外部環境選擇處置方式和處置企業。 如云南省內就有8 家卷煙制造工廠、 10 家復烤廠和各地市級煙草商業公司， 但所產生的廢棄煙草專賣品均采用各自分散處置的模式。 這種分散處置模式使得各地區廢棄煙草專賣品處置方式類型多、 涉及受委托處置企業多。 而行業外受委托處置企業散布面廣、 軟硬件設施差別大， 進而造成對受委托處置企業監管難度大， 行業外受委托單位企業規模、 管理規范性和經營狀況各異的原因， 極易出現行業外受委托處置企業因巨額利益誘惑或生產經營問題選擇鋌而走險， 出現將廢棄煙草專賣品轉賣他人的違法情形。

2.2.3 處置監管投入不足， 監管效果不佳

一方面， 卷煙制造企業內部專賣內管人員投入不足， 有些100 萬箱以上規模的卷煙制造企業僅有1 名專職內部專賣內管員； 企業基礎設施投入不足，很多企業稱重設備老舊， 設備不具備通信功能， 數據的傳遞、 統計還停留在紙質簽字、 人工錄入表格等層面； 在運輸監管過程中， 多數企業使用人員押運方式， 運輸車輛未加裝GPS、 行車記錄儀等設備； 在處置現場， 未投入在線監控設備， 廢棄煙草專賣品銷毀過程采用人員到廠、 手機錄像等方式，未使用遠程視頻實時監控， 整體監管效率低。 廢棄煙草專賣品處置流程長、 涉及環節多， 而專職人員、 基礎設備、 技術手段投入不足， 必然造成處置監管過程的顧此失彼。 另一方面， 現有針對卷煙制造企業廢棄煙草專賣品處置的監管方式多為專項檢查和日常檢查。 國家煙草專賣局、 省煙草專賣局每年1 次對各卷煙制造企業開展專賣內管專項檢查，檢查方式主要為抽查在一段時間內的歸檔資料， 包括移交單據、 臺賬記錄、 視頻資料。 日常檢查主要是各屬地煙草專賣局、 工業企業內管部門對卷煙制造企業的處置過程的日常抽查。 由于歸檔數據單據、 視頻數據量較大， 短時間內無法做到全面、 細致地查看， 所以整體來說， 現有的兩種處置監管方式檢查頻次低、 檢查手段落后， 限于檢查人員配置和檢查時間不足的原因， 對廢棄煙草專賣品處置過程的監管時效性不高、 精細度不夠。

2.2.4 不重視數字技術應用

在廢棄煙草專賣品處置和監管過程中， 普遍存在不重視數字化技術的應用， 不主動利用信息化手段提升監管能力的問題。 信息化是基于業務流程化之后的升華階段， 更是企業管理規范化的必要手段。 現階段， 多數卷煙制造企業廢棄煙草專賣品處置過程信息化投入不足， 多數設備還停留在單機作業的階段。 如最關鍵的稱重設備多為獨立設備， 未開發專門的數據統計、 數據匯總系統。 部分企業雖投入了數據系統， 但缺少和稱重系統、 監控系統、運輸環節、 處置現場數據的關聯。 信息化投入不足還會造成處置監管過程的痕跡化資料五花八門， 管理不規范。

3 基于專賣管理模式的處置監管措施

我國從1981 年開始實行煙草專賣制度， 國家煙草專賣局對煙草專賣品的生產、 銷售和進出口業務實行壟斷經營、 統一管理。 近年來， 依托煙草專賣管理制度保障， 隨著消費升級和卷煙結構提升，煙草行業實現稅利持續增長， 對國家財政增收和社會發展提供了重要的經濟保障。 為鞏固煙草行業的持續健康發展， 保障人民生命安全， 防止國家稅利流失， 從源頭遏制卷煙制假和非法提取煙堿， 煙草行業應打破煙草商業企業、 工業企業壁壘， 制定統一的廢棄煙草專賣品處置和監管實施標準， 建立廢棄煙草專賣品集中處置中心， 構建工商一體的動態預警體系， 依托數字化技術打造規范、 立體、 高效的監管平臺。

3.1 構建行業統一的處置監管體系

在現有管理框架下， 由國家煙草專賣局牽頭，廣泛匯集各地方煙草專賣局（商業公司） 和卷煙制造企業意見， 制定煙草行業統一的廢棄煙草專賣品處置和監管實施細則， 打破煙草商業、 工業各搞一套的做法。 進一步打通卷煙制造企業和屬地煙草專賣局之間的信息化通道， 以提升廢棄煙草專賣品處置專賣備案環節的工作效率； 進一步明確廢棄煙草專賣品分類標準和分類處置標準， 從源頭讓行業內企業按統一的標準和流程開展廢棄煙草專賣品處置工作； 進一步細化廢棄煙草專賣品委外處置合同簽訂流程， 避免和煙草行業招標采購流程沖突； 進一步明確處置監管過程各環節的監管要求， 使監管規則更加清晰明了。

3.2 建立集中處置中心

各省煙草工商企業應建立集中的廢棄煙草專賣品處置中心， 按照集中、 安全、 環保的原則， 對廢棄煙草專賣品處置形成行業內的閉環管理， 杜絕廢棄煙草專賣品外流的風險。 國內對煙草廢棄物綜合利用的研究與應用已比較成熟[3]， 根據廢棄煙草專賣品的品類和利用價值， 廢棄煙草專用機械可交由行業內煙機廠或煙機零配件配套企業統一銷毀處置。 廢棄原料可用于生產再生薄片， 生產有機肥，制備活性炭或生物質燃料。 2022 年3 月， 隨著《 電子煙管理辦法》 的出臺， 電子煙生產已納入卷煙專賣管理范疇[4]， 一批企業取得了合法提取煙堿和生產電子煙的牌照， 因此， 廢棄原料亦可提供給持證企業用于提取煙堿， 剩余的廢液廢渣再用于有機肥生產， 實現廢棄原料的資源化利用。 如湖北和諾生物公司， 該公司主要生產煙堿提取物和有機肥， 僅2017 年就獲利1 492.5 萬元[5]， 其余不可回收利用的廢棄煙草專賣品可用于焚燒發電或作為生物質燃料。 這種集中處置廢棄煙草專賣品的方式， 不但能實現廢棄煙草專賣品處置的行業內循環， 確保廢棄煙草專賣品處置工作的規范性， 還能進一步整合行業資源、 形成規模效應， 產生額外的經濟價值。

3.3 搭建數字監管平臺

隨著科學技術的發展， 云計算、 云存儲、 北斗衛星定位技術、 遠程視頻傳輸技術等數字技術可被應用在各種場景中， 越來越多的行業應用數字技術實現了高效監管平臺的搭建。 如應用Android 技術實現校園設備監管； 應用COM 技術實現城市生活垃圾信息化管理； 應用RFID 技術實現醫療廢物物流監管等。 所以， 構建基于數字技術的廢棄煙草專賣品處置監管系統具有技術上的可行性。

廢棄煙草專賣品處置數字監管平臺可實現專賣備案手續線上辦理、 稱重數據實時采集、 匯總、 上傳， 移交視頻、 運輸視頻、 處置視頻在線監控， 運輸過程GPS 軌跡在線監控， 廢棄物到廠稱重、 卸貨、 暫存、 投料全過程視頻監控和自動存儲， 通過分析一段時間的數據和視頻， 自動對潛在的處置過程風險進行預警并推送至相關權限人員。 在具體實施過程中， 廢棄煙草專賣品處置監管系統功能應包括： 專賣備案、 數據過程記錄、 視頻在線監控、 運輸過程監控、 風險預警5 個核心功能模塊； 系統架構包括： 數據采集層、 數據管理層、 接口層、 業務功能層和展示層5 層架構； 系統前端可采用JavaScript、 HTML、 CSS 作 為 應 用 開 發 基 礎 框 架，采用高可配置性的模塊化設計， 使用戶可在每個功能模塊間快速切換， 后端可采用.NET Core 框架設計， 系統內部接口采用WebAPI 接口提供， 外部接口通過RESTful 方式以HTTP 協議開放， 數據庫采用MYSQL 數據庫。

目前， 該系統設計已經在紅云紅河集團昆明卷煙廠完成了部署和實施， 極大提升了廢棄煙草專賣品處置監管的效率， 取得了預期的成效， 對其他卷煙制造企業有著重要的借鑒意義， 具有很高的推廣價值。

4 結束語

煙草行業每年為國家財政收入和社會發展做出積極貢獻， 煙草行業的健康有序發展事關國家利益。 雖然卷煙制造企業在廢棄煙草專賣品處置監管方面存在一些問題， 但是主要問題還是行業重視度不夠、 投入不足造成的。 現階段， 國內對煙草廢棄物的綜合利用研究較多， 但對廢棄煙草專賣品處置監管的研究不足。 因此， 本文著重分析了煙草行業卷煙制造企業在廢棄煙草專賣品處置監管方面存在的問題， 提出了基于專賣管理模式的處置監管措施， 以期對煙草行業內， 特別是卷煙制造企業提供可供借鑒的處置監管方法。