共同富裕視域下提高公共服務水平的內在機理及實現路徑
——以江蘇省南通市為例

張利萍

(中共南通市委黨校,江蘇 南通 226000)

面對百姓的公共服務需求呈現多層次、多樣化、多維度的變化趨勢,公共服務發展中不平衡、不充分的問題仍然存在,應深刻把握公共服務與共同富裕之間的內在邏輯關聯,以公共服務需求變化面臨多維困境為視角,深入貫徹落實各項決策部署,把提升公共服務水平作為促進共同富裕的重要著力點。本研究以共同富裕視域下南通市公共服務實踐為基點,探討公共服務高質量發展存在的困境并提出應對策略,助力人民群眾獲得感、幸福感、安全感的提升。

1 公共服務與共同富裕的邏輯關聯

1.1 公共服務供給均等化是實現共同富裕的前提

根據江蘇省政府工作報告及南通市政府工作報告,十三五時期,江蘇省一般公共預算收入由2015年的8028.59億元增至2020年的9058.99億元,增長了12.8%,規模居全國第二位。南通市一般公共預算收入由2015年的625.6億元增至2020年的639.3億元,增長2.2%[1-2]。從根本屬性上看,共同富裕具有人民性。在經濟高質量發展的背景下,進一步推動公共服務供給均等化,有助于解決城鄉、區域、行業間的發展不平衡問題,實現發展成果的共建共治共享。

1.2 公共服務供給高效化是實現共同富裕的重要保障

公共服務供給要以政府保障為基礎,吸納多元社會主體參與,形成全民共建共享的公共服務供給格局。在供給過程中要明確權責邊界,清晰界定不同類別公共服務供給中政府、市場與社會等主體間的關系,推進公共服務實施效果最大化,使服務群體、服務方式和服務水平都邁上一個新臺階。以高效的方式助推民生福祉達到新水平,助力共同富裕目標的穩步實現[3]。

1.3 公共服務供給數字化是實現共同富裕的技術支撐

數字技術的快速發展不僅服務了廣大基層群眾,也為基層政府推出更為便利、高效、精準化的公共服務提供了可能。各地政府積極推出公共服務App,圍繞“網上社區”服務理念,整合養老、醫療、教育、文旅等民生及基層社區服務資源,全方位提供各類實用信息及無障礙交流渠道,著力解決居民服務與企業服務“最后100米”的延伸問題,實現只進“一個入口”就能辦好一件事。在公共服務實踐中將數字化轉型與公共服務理念、制度、機制、過程、評價等有機銜接起來,真正實現技術系統與供給系統的互嵌耦合。

1.4 公共服務供給精準化是實現共同富裕的關鍵環節

隨著社會的不斷發展,居民對美好生活的期盼也在不斷發生變化,從對吃飽穿暖的物質渴望到對高品質生活的追求,從“有沒有”到“好不好”再到“優不優”,深刻體現了需求從“量”到“質”的跨越和提升[4]。江蘇省全省常住人口為84 748 016人,與2010年第六次全國人口普查時的78 660 941人相比,十年間共增加608 7075人,增長7.74%,年平均增長率為0.75%,流動人口數量居全國第三[5-6],這促成了江蘇省民生服務需求的多元化趨勢,也為公共服務精準化供給帶來一系列挑戰。進一步提升公共服務供給精準化水平,能有效解決公共服務結構性失衡問題,滿足人民日益多元化的生活需求。

2 理解公共服務需求變化的三維視角

2.1 公共服務需求變化的源動力：人口流動

2010年末,南通市凈流出人口34.56萬人。2020年末,南通市戶籍人口為756.06萬人,常住人口超出戶籍人口16.61萬人,即凈流入人口16.61萬人。人口向市區集聚比較明顯,市區常住人口為376.65萬人,比第六次全國人口普查時增加了58.48萬人,占全市常住人口的48.75%,較第六次人口普查時提升了5.07%[5-6]。

根據人口流動規律,人口會繼續向城鎮和發達城市集中,隨之而來的是流動人口群體子女的教育問題、家庭團聚問題及父母照料問題。在理解公共服務需求變化時,要及時掌握人口流動的變化及規律,人口結構與空間分布的動態變化是公共服務需求變化的直接決定因素。

2.2 公共服務需求變化的約束力：經濟發展

人口流動既取決于工作機會,也取決于地方經濟社會發展水平,且反過來進一步影響公共服務需求。2021年,南通市公共預算收入占GDP的6.44%,低于蘇州、無錫、常州和寧波(11.50%、8.57%、7.81%、11.81%)。稅收占公共預算收入的80.7%,低于蘇州、無錫、常州和寧波(86.30%、82.00%、82.80%、85.22%)。人均GDP為14.2萬元,低于蘇州、無錫、常州和寧波(17.82萬元、18.77萬元、16.69萬元、15.4萬元)。企業類市場主體占總體市場主體的27.68%,低于蘇州、無錫、常州和寧波(30.25%、38.70%、33.50%、41.74%)[7-13]。總體而言,南通市經濟發展水平偏低,做大經濟總量的同時還需提升發展效益,特別是要提高市場主體的科技含量和效益水平。

2.3 公共服務需求變化的制約力：城鄉差距

在促進城鄉基本公共服務均等化中分好城市“蛋糕”是城鄉融合發展、促進共同富裕的關鍵。城鄉在人口教育狀況和教育資源配置方面仍存在不均衡問題,城鄉醫療資源差距也十分明顯,農村醫療資源較為落后。以南通市通州區為例,按照60萬人口計算,每千名常住人口擁有醫生1.48人,護士0.95人,即使加上300多名具有醫師(助理)資格的鄉村醫生,也遠達不到《“健康南通2030”規劃綱要》中提出的目標：2020年,醫生2.5人/千人,護士3.5人/千人;2030年,醫生3.5人/千人,護士5人/千人[14]。絕大多數基層醫療衛生機構醫護人員配置、病床與工作人員之比達不到最低編制要求,人才引進困難突顯。

3 提高公共服務水平面臨三重困境

3.1 供需結構不平衡,公共服務均等化受限

南通市不同地區的公共服務均等化水平仍有較大差異。根據江蘇省統計局數據,2020年,南通市基本公共服務體系總指數為92.54,在全省13個設區市中排第7位,發展總指數為90.44,排第9位,群眾滿意度總指數為85.79,排第6位。從11個領域的水平指數看,排在前五位的有5個領域,排在第6～10位的有4個領域,排倒數三位的有2個領域。對照2020年的省定目標值,南通市基本公共服務體系建設整體實現度為98.6%,比2019年提高0.1%,63個監測數量指標中,南通市有59個已達目標值。從排名看,有26個指標進入前四名,其中21個指標排第一位或并列第一,排第5～10位的指標共27個,9個指標排在倒數三位,其中,最低生活保障標準指標及人均公共服務支出等指標與公共服務高質量發展水平存在一定的差距。

3.2 智能化水平不高,公共服務效能化受限

隨著科技的發展,人們越來越希望得到多元化、個性化、高層次的公共服務。當前,南通市智能化公共服務領域存在覆蓋面小、集成度低、服務數據壁壘等問題。在智能化服務推廣中,針對老年人、殘疾人等弱勢群體的醫療健康智能化服務依然偏少。在智能化服務應用上,盡管已有各類智能服務APP,但還缺乏集成高效、權威綜合的智能化服務發布與咨詢平臺,技術標準不統一也給后續的平臺一體化建設造成了阻礙。由于政務信息化建設的整體規劃不完善,相關職能部門之間的資源與信息共享機制還不是很協調,供給不平衡不充分的現象仍舊存在。在農村智能化服務平臺建設中,鄉村基層治理平臺尚未形成智慧聯動,導致對部分群眾的服務需求響應不及時、服務需求辨識不精準、服務內容不專業等問題。

3.3 社會力量參與不足,多元化需求滿足受限

總體來看,南通市社會力量的公共服務參與規模不斷拓展,呈現良好的發展勢頭,但社會組織參與公共服務的渠道仍較為匱乏,如普遍缺乏有效的需求反饋及相應對接平臺,不能很好地發揮其在專業人才、社會資源、組織策劃能力上的優勢,缺少服務項目策劃自由,難以調動積極性等。當下,眾多社會組織參與公共服務的內容與形式也未突破公益志愿范疇,服務碎片化且缺乏專業性,在醫療、養老等亟需支持的項目中參與程度較低,邊緣化現象嚴重。

3.4 財力保障機制蓄力不足,可持續供給壓力較大

隨著人口老齡化程度的不斷加深,地方社保兜底保障的壓力持續加大。經濟社會的持續健康發展使社保體系得到進一步健全和完善,醫保報銷范圍持續擴大,標準不斷提高,低保等其他各類保障標準也得到進一步提升,這給財政支付造成了壓力。調研發現,個別地區出現低保戶依靠低保生活,缺少勞動積極性,不愿從事與其健康狀況、勞動能力相適應的工作,與低保政策的初衷背道而馳。

4 提高公共服務水平的路徑

人口空間分布的變化給公共服務供給帶來新的挑戰,公共服務均等化任重道遠。要深刻把握經濟社會發展規律,尊重公共服務需求在個體層面的異質性,發揮包括流動人口在內的各類主體,特別是社會組織在公共服務供給中的作用,創造良好的制度環境,支持公益事業發展。

4.1 深化公共服務供給側改革

建立健全人口監測預測體系,結合區域人口總量調控目標及人口分布特征,針對農村地區公共服務設施少、資源利用率低等情況,科學規劃城鄉公共服務供給資源,優化城鄉公共服務資源空間布局。加快制定與人口凈流入地區人口流動形勢相匹配的公共服務政策,多渠道創新公共服務供給方式,建立與特定群體需求相適應的服務模式,緩解人口流動不確定性導致的政策失效問題及供給壓力。

在基本公共服務領域,針對需求識別不精準導致的供給低效或無效問題,構建供需無縫銜接運行機制,解決供需結構性失衡問題,如供需錯位、供不應求或供非所求現象[15]。建立基于全生命周期的基本公共服務需求反饋機制,精準識別不同區域、不同年齡的群體對公共服務的特殊需求,通過“滴灌”的方式確保公共服務精準供給與優質供給。

4.2 完善智能化服務體系

提升基本公共服務供給水平既要把蛋糕做大,也要把蛋糕分好。要根據省市與區縣平臺統建,推動實現大廳實體端、電腦端、移動端及自助終端協同發展。在服務過程中,通過場景化的功能布局與專人專事的崗位設置,促使傳統“面對面”的咨詢模式向“肩并肩”專人服務模式轉變,并按實際需求有序整合實體服務窗口,促進不同業務的融合。在數據共享模式上,積極推進數字賦權,利用字段授權途徑提升數據查詢效率,突破不同部門間的數據壁壘,在整體上提升服務需求的響應效率與識別精準度[16]。

完善智能化服務體系,既要有效整合公共服務系統內部的供需數據信息,還要將分散在政府、市場、社會中的公共服務供需情況進行匯總。市縣區要及時上報供給總量及供給的密度水平等指標,以便進行統一整合利用,避免資源的浪費。圍繞弱勢群體移動端不會辦、不能辦等問題,要著手梳理熱門服務幫辦、待辦事項清單,推進線上線下配套機制改革。開發APP長者關愛模式,有效解決老年人的數字鴻溝,讓老年人充分享受智能化服務帶來的便利。

4.3 健全社會組織培育機制

堅持政府履職、社會參與、群眾滿意原則,重點在就業培訓、文化衛生、醫養結合等領域探索政府采購、定向委托專項基金等多元化社會購買方式,出臺精準配套政策,落實社會組織稅收優惠政策,增強政策的可操作性。通過培育發展樞紐型社會組織形成長效機制,優化培育發展環境,提升社會組織參與公共服務項目的積極性,發揮培育孵化、聯系服務、資源支持等功能,增強社會組織的服務轉化水平及資源鏈接能力,拓寬其參與公共服務的渠道。依托社會組織的專業優勢,充分發揮其在公共服務中的協同作用及拾遺補缺功能。

在社會組織培育管理過程中要推進服務項目化,如聚焦轄區空巢獨居、低保殘障等困難人群建立結對幫扶機制,開展“暢通一條聯系渠道、解決一個具體困難、實現一個小小心愿”的“三個一”精準幫扶行動。推進項目品牌化,做優做強社會組織特色項目。推進組織規范化,為備案的社會組織提供一對一登記注冊服務。制定完善的社會組織星級評定辦法,定期開展街道級社會組織星級評定工作,給予星級組織優先獲得政府購買服務項目、使用指導中心資源、外出交流學習、評獎評優的機會。

4.4 完善兜底保障政策體系

調研發現,部分救助政策標準較為嚴格,滿足條件的群眾較少。以《南通市市區因病支出型貧困家庭救助暫行辦法》為例,自該辦法在開發區實施以來,全區僅有6戶家庭滿足申請條件并獲得救助補貼,政策的覆蓋面較窄。南通市作為沿海城市,居民收入水平與生活水平較高,部分救助政策無法全面覆蓋相對貧困家庭。應根據當前南通市發展情況,結合各市縣區的實際問題,研究調整政策標準,讓更多的困難群眾享受到經濟發展的福利。

4.5 構建可持續的財力保障機制

科學合理界定公共服務領域中央與地方政府的支出責任,將適合更高一級政府承擔的事權與支出責任逐步上移,適當增加中央和省級政府在基本公共服務領域的事權和支出責任。完善轉移支付制度,科學設置并合理搭配一般性轉移支付與專項轉移支付,充分發揮省級財政轉移支付調節省內基本公共服務財力差距的各項功能。健全完善各項財力保障機制,優化財政支出結構,拓寬公共服務資金來源,加大縣級財政保障基本公共服務的能力[17]。充分發揮集中財力辦大事的財政政策體系優勢,持續推進財政事權和支出責任劃分改革,強化財政政策和財政資源統籌,逐步提高市級財政比重,增強財政對推進共同富裕的中長期保障能力。牢固樹立五大發展理念,按照全國“一盤棋”的要求積極打破行政區概念,推動公共服務統籌協調發展。以地方行政機構改革為契機,加大跨區域、跨部門的合作力度,循序漸進推進各地區間的公共服務政策協調機制,完善公共服務設施建設,及時解決公共服務供給中出現的問題。

4.6 健全考評監測機制

健全考核評價監測機制,確保政策執行的有效性和滿意度。結合考評監測機制中的量化評價指標,對短板弱項及時進行補丁式的政策性供給,實現對覆蓋領域、覆蓋群體、覆蓋范圍的精細把控、精密管理。以滿足人民對美好生活需求為根本宗旨,完善每半年一次的考評制度,公開清晰地展示各階段公共服務的成效。分析考評指標監測體系的變化趨勢,及時發現公共服務工作中的薄弱環節,為各級政府及時調整政策提供科學依據。對考評監測體系中的各得分項進行排名分析及逐一對比,對存在較大提升空間的項目進行細化,對落后項目進行拆解,進行有針對性的提升和改進,切實提升公共服務供給的成效。