生態(tài)文明理念下自然資源節(jié)約集約利用內涵及實現(xiàn)路徑

宋家寧

（自然資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100860）

伴隨著生態(tài)文明理念的不斷深化，中國的經濟社會發(fā)展模式也在近年來發(fā)生了較大的變化，生態(tài)文明的內涵也應由此鋪開，相應地，作為生態(tài)文明的重要實現(xiàn)手段，自然資源的節(jié)約集約內涵也應該在新發(fā)展階段進行更加全面、深入的解讀，并在此基礎上構建其目標實現(xiàn)路徑。

1 新發(fā)展階段生態(tài)文明的理論內涵

生態(tài)文明作為“五位一體”國家戰(zhàn)略的重要布局，新發(fā)展階段下其內涵應結合國家經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略深入理解，具體可從資源特征、資產屬性和資本功能3 個層面進行層層深化。

1.1 生態(tài)文明的資源特征已經成為區(qū)域發(fā)展的先導性和約束性要求

生態(tài)文明的基礎和核心在于一個經濟體所特有的生態(tài)資源，尤其是中國這樣一個地域廣闊、區(qū)域屬性差異化明顯的大國。不同地區(qū)所蘊含的生態(tài)資源十分豐富，在工業(yè)化時期為了加速提高經濟總量，中國經歷過一段唯GDP 指標的發(fā)展時期，生態(tài)資源被置于從屬地位，進行無序開發(fā)。中共十八大以來，隨著經濟發(fā)展方式和經濟發(fā)展結構的不斷優(yōu)化和精細化，以前依靠資源開發(fā)的經濟增長模式逐漸退出歷史舞臺，相應地，生態(tài)文明的理念逐漸占據(jù)發(fā)展主流，“綠水青山就是金山銀山”已經成為區(qū)域經濟發(fā)展的先導性要求。從這個角度出發(fā)，生態(tài)文明首先強調的是資源特征，具有2 方面要求，一是區(qū)域資源開發(fā)要精打細算，區(qū)域蘊含的資源總量必須滿足長期、穩(wěn)定的發(fā)展需要；二是區(qū)域資源開發(fā)要進行限制和保護，徹底扭轉之前只要經濟總量增加而不管生態(tài)資源破壞過程的發(fā)展思路，地區(qū)發(fā)展必須建立在生態(tài)良好、資源友好的價值觀之上。基于此，新的發(fā)展階段，生態(tài)文明的資源特征已經成為區(qū)域發(fā)展的先導性和約束性要求。

1.2 生態(tài)文明的資產屬性為生態(tài)資源的發(fā)展和良性改造提供了可能和基礎

資源資產化是現(xiàn)代經濟體的一個基本功能，資產化是為了更好地開發(fā)、利用和保護資源，無論是馬克思主義經濟學還是普遍的西方經濟學觀點，市場經濟的興起都從根本上改變了人類生產生活方式，尤其是市場經濟內在的激勵，加強了人類開發(fā)生態(tài)資源的力度和強度，現(xiàn)代經濟體的財富積累本質上均來源于生態(tài)環(huán)境，這也是當前階段需要強調生態(tài)資源資產化的根本原因，正是生態(tài)資產的形成，打開了社會發(fā)展的空間，使經濟體對原有的生態(tài)資源具有了資產化改造的功能，從而附加了生態(tài)資源更為豐富的內涵［1，2］，這是中國提出加強生態(tài)文明建設更深層次的內涵。

1.3 生態(tài)文明的資本功能保證了生態(tài)文明建設的可持續(xù)性和長期性實現(xiàn)

按照馬克思主義經濟學的觀點，生態(tài)資本應該是經濟體發(fā)展到一定程度后出現(xiàn)的一種高級資本形式，其出現(xiàn)的邏輯就在于隨著社會文明的發(fā)展和人類對所生存環(huán)境的改造，生態(tài)資源由于其稀缺性、惟一性、不可復制性及被破壞后的不可逆轉性，在經濟活動中具備了資產屬性，資產概念一旦形成就具備了資本功能，任何一種資源要想最終形成一個市場機制下的保護和發(fā)展，都必須具備資本功能，也只有形成了資本性流通，生態(tài)文明建設的可持續(xù)性和長期性才能得以實現(xiàn)［3］。從當前生態(tài)資源和產品的形成和發(fā)展趨勢看，未來將在世界范圍內形成生態(tài)資本交易市場，生態(tài)資產所蘊含的天然屬性將極大地強化其在高級文明社會下的資本功能，例如當前正在推進的全球碳交易本質上就是在世界主要經濟體達到的協(xié)議框架下形成一種生態(tài)資產，進而運用資產的資本屬性在全球范圍內進行交易。

2 生態(tài)文明下的自然資源節(jié)約集約內涵

自然資源節(jié)約集約利用的提出與興起，對應的正是生態(tài)文明理論的層層深入發(fā)展，也正是黨和國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的重視賦予了節(jié)約集約更深刻的內涵［4］。從概念上看，節(jié)約集約的核心即是對自然資源的合理利用，這個合理利用包括增量的有效、有序、有節(jié)供給，也包括存量的挖潛、二次利用。隨著中國經濟社會的不斷快速發(fā)展，單位資源承載強度不斷加大，相應地，單位資源的承載能力也需要不斷加強，這也意味著節(jié)約集約作為一項重大的國家戰(zhàn)略，需要伴隨著經濟社會的發(fā)展，不斷地優(yōu)化、深化其內涵，從而對相關政策的制定起到更好的指引作用。

2.1 節(jié)約集約理念提升生態(tài)資源的利用效率

按照資源、資產、資本的3 層屬性，節(jié)約集約理念最初應用于自然資源管理工作中多定位于其資源屬性，無論是政策設計還是指標評價，均著眼于一個地區(qū)或一種資源的利用形式是否足夠集約高效，利用程度是否足夠節(jié)約充分，這個層次的節(jié)約集約理念更多關注于資源利用技術，最終目標是通過政策約束引導、宣傳引領使各地在資源開發(fā)利用過程中形成一種節(jié)地或節(jié)能意識，并將資源節(jié)約集約的理念深入落實到地區(qū)發(fā)展過程中。如自然資源部成立后，國土空間規(guī)劃編制體現(xiàn)的重要理念即通過規(guī)劃的調整與優(yōu)化，實現(xiàn)長期以來因多部門規(guī)劃的沖突與矛盾造成的資源不合理利用與地區(qū)發(fā)展的不匹配，這中間體現(xiàn)的基本原則即生態(tài)資源的節(jié)約集約高效利用。

2.2 節(jié)約集約理念助推生態(tài)資產的高效流轉和盤活

當區(qū)域經濟發(fā)展到一定程度后，生態(tài)資源已經具備了生態(tài)資產的特點，突出表現(xiàn)即一個地區(qū)對社會主要生產要素人才、技術、資金的吸引力越來越多地依賴于當?shù)亓己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，甚至生態(tài)資產成為地區(qū)競爭力的重要量化指標。在這個背景下，一個地區(qū)的內在發(fā)展活力與潛力，突出體現(xiàn)在其本身具備的生態(tài)資源質量及生態(tài)資源資產化程度，因此節(jié)約集約應該在除著眼于生態(tài)資源的節(jié)約集約外，發(fā)揮更深層次的作用助推一個地區(qū)生態(tài)資產的形成及高效的流轉和盤活。當前國家正在力推的自然資源負債表編制，就是通過將一個地區(qū)生態(tài)資源資產化并進行會計記賬從而摸清該地區(qū)的資源資產總量，進而對其有效利用做到定量化、合理化，這中間體現(xiàn)出的核心理念也是生態(tài)資產的節(jié)約集約。

2.3 節(jié)約集約理念促進生態(tài)資本的良性有序流通

生態(tài)資源資產化后，要在市場經濟環(huán)境下體現(xiàn)出其價值，進一步地，需要實現(xiàn)生態(tài)資產的資本化，當?shù)貐^(qū)所擁有的資產具備一定范圍內的流通性后，其內部驅動力即被激活，相應地，生態(tài)文明的踐行也將在這個內部驅動力的作用下由中央強制變?yōu)榈胤街鲃印Ｔ谶@個資產資本化的過程中，節(jié)約集約理論的體現(xiàn)就在于通過政策保證生態(tài)資本在不同主體間流通的良性有序，即一個區(qū)域生態(tài)資本的流通也應該是節(jié)約集約的，節(jié)約主要表現(xiàn)為地方發(fā)展對生態(tài)資本的使用要合理有序，集約主要表現(xiàn)為生態(tài)資本在區(qū)域間的流通要能體現(xiàn)出資本的增值效應，這種流通應該對地區(qū)發(fā)展產生一定的杠桿效應。例如，耕地占補平衡的異地指標流轉，本質上就是一種生態(tài)資源資本化的流通［5］，雖然這個流通是在特定時間特定政策意向下發(fā)生的，但是通過這種流通的確實現(xiàn)了發(fā)達地區(qū)獲取欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)資源指標（耕地占補平衡指標），而欠發(fā)達地區(qū)也真正地獲取了助力本地區(qū)脫貧戰(zhàn)略實現(xiàn)的資本。這個過程中的政策起到約束激勵作用，一方面代表生態(tài)資本的指標流通要符合國家和地方發(fā)展的整體戰(zhàn)略，另一方面這種生態(tài)資本的流通要杠桿性、跨區(qū)域地解決農民脫貧這個現(xiàn)實、迫切的問題，整個政策導向都要符合生態(tài)資本的節(jié)約集約理念。

3 生態(tài)文明理念下提升自然資源節(jié)約集約的路徑選擇

生態(tài)文明背景下，自然資源節(jié)約集約的內涵發(fā)生了多層次的深化，從資源節(jié)約集約到資產節(jié)約集約再到資本節(jié)約集約，每個層次節(jié)約集約理念的作用方式不同，但均是隨著生態(tài)文明概念的逐步深化而進行的。基于此，在新發(fā)展階段，實現(xiàn)生態(tài)文明背景下自然資源節(jié)約集約需要進行路徑構建。具體來看，首先，節(jié)約集約理念的深化應從宏觀著眼、微觀著手，具體到自然資源領域，應抓住國土空間規(guī)劃這個戰(zhàn)略性、方向性要求，將節(jié)約集約的要求具體植入到規(guī)劃的各項約束性指標中；其次，要抓住自然資源管理的重大政策，從政策制定到政策實施全流程進行節(jié)約集約的專項政策評估；再次，引導地方重視節(jié)約集約的技術創(chuàng)新，以案例形式進行區(qū)域性或全國性的推廣（圖1）。

3.1 規(guī)劃——節(jié)約集約理念的先導性植入

國土空間規(guī)劃作為新發(fā)展階段統(tǒng)領全國自然資源利用和管理的綱領性規(guī)劃，服務于自然資源管理“兩統(tǒng)一”的基本職能，也是地方政府按照規(guī)劃布局進行大項目落地和區(qū)域發(fā)展的“先導圖”。因此，自然資源管理涉及的原則與底線均要在規(guī)劃中得到體現(xiàn)，節(jié)約集約作為生態(tài)文明的必然要求與實現(xiàn)路徑，應該作為先導性理念植入到各級規(guī)劃編制過程中，無論是規(guī)劃的三線管控還是指標配置，均要在節(jié)約集約的理念指導下進行，這也是保證自然資源節(jié)約集約利用能由口號落實到實踐管理中的必然舉措。

3.2 政策——節(jié)約集約理念的全流程評估

盡管當前自然資源主管部門一直在強調要實現(xiàn)全域、全過程、全要素資源節(jié)約集約，但是從資源節(jié)約集約利用的角度來看，仍然需要政策的強制性管控［6］。在沒有形成有效的內在驅動力之前，地方在資源利用上的節(jié)約集約仍然要靠中央層面的政策進行監(jiān)管督促，這就決定了落實自然資源節(jié)約集約理念需要跟蹤資源管理領域的主要政策，從政策制定到政策執(zhí)行實施全流程的評估，保證節(jié)約集約理念以不同形式內化到政策中，只有如此，作為保證重點項目或某個重點領域、重點環(huán)節(jié)關鍵性問題解決的主要政策在推行過程中才能把節(jié)約集約這一重要理念落實到地方經濟社會治理的具體行動中。

3.3 技術——節(jié)約集約理念的案例性推廣

事實上，從當前節(jié)約集約的推行及評估手段來看，其大多是作為一種鼓勵性的軟約束，更多著眼地是節(jié)地、節(jié)礦及相應的環(huán)境修復等具體的節(jié)約集約技術，相關技術成熟后，進行全國性的推廣示范，以期形成良好的宣傳引導。但實際上，從技術適應及推廣要求來看，一種節(jié)約集約技術或方法的適用是有其地域特點或社會經濟環(huán)境限制的，在浙江省等發(fā)達地區(qū)能夠推廣的技術在欠發(fā)達地區(qū)可能無法落地實施，因此，從實操角度，對節(jié)約集約技術的推廣宣傳應著眼于實踐，案例的提煉總結應立足于全國或區(qū)域性的標準示范，使這種推廣具有一定的制度性約束，進而將某個地區(qū)成熟的節(jié)約集約技術更好地以一種范式真正借鑒到其他地區(qū)，從而形成良好的引領示范作用。

4 結語

生態(tài)資源、生態(tài)資產、生態(tài)資本已經成為中國國民經濟的重要組成部分，相應地，生態(tài)文明的理念也已經深入到經濟社會發(fā)展全過程，未來，隨著全球資源的進一步稀缺，生態(tài)要素所占比重會越來越大，因此，對其進行內涵解讀十分必要。自然資源節(jié)約集約作為實現(xiàn)生態(tài)文明的重要手段和舉措，對其的理解與內化，也應該順應這條主線，從資源到資本，節(jié)約集約應該伴隨整個生態(tài)資源資產化、資本化的全流程，同時，立足于自然資源“兩統(tǒng)一”的基本職能與要求，構建節(jié)約集約的實現(xiàn)路徑將十分必要和關鍵，從規(guī)劃先導到政策內化再到技術示范，從宏觀到微觀的規(guī)范、限制與引導，勢必會在未來的自然資源管理工作中逐步得到重視和落實。