土地征收補(bǔ)償協(xié)議效力的司法審查

徐開心

【摘要】2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》在明確行政協(xié)議概念的基礎(chǔ)上，將土地征收補(bǔ)償協(xié)議作為典型加以列舉。行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)與被征收人協(xié)商訂立的土地征收補(bǔ)償協(xié)議，本質(zhì)上兼有行政、民事契約的特性，這也決定了其在具體適用過(guò)程的復(fù)雜性。司法解釋、指導(dǎo)案例僅對(duì)部分適用問(wèn)題作出了回應(yīng)，各地法院在適用不同類型法律規(guī)范進(jìn)行審查時(shí)對(duì)協(xié)議效力的認(rèn)定存在爭(zhēng)議，其中征收行為一般違法和重大違法的認(rèn)定、確認(rèn)協(xié)議無(wú)效與撤銷協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題在實(shí)務(wù)中爭(zhēng)議尤為突出，有待進(jìn)一步完善。

【關(guān)鍵詞】土地征收補(bǔ)償協(xié)議 效力審查 無(wú)效 可撤銷

一、問(wèn)題提出

我國(guó)土地所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有，憲法第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益可以依法對(duì)土地進(jìn)行征收、征用并給予補(bǔ)償。土地征收牽涉的土地事關(guān)根本生存利益，同時(shí)又因?yàn)檎鞯赝婕熬揞~補(bǔ)償金，常容易引發(fā)一系列社會(huì)矛盾。土地征收補(bǔ)償協(xié)議正是征收主體出于應(yīng)對(duì)易發(fā)性征收矛盾目的而采用的一種柔性行政管理措施。在簽訂協(xié)議的過(guò)程中，民事領(lǐng)域的平等獨(dú)立、意思自治理念貫穿始終，但仍然是以公共利益的實(shí)現(xiàn)為價(jià)值目標(biāo)，具有行政性，因而現(xiàn)行的行政訴訟法及其司法解釋將其定性為行政協(xié)議，并納入行政訴訟的調(diào)整范圍。法院在審理土地征收行政協(xié)議案件適用法律時(shí)，適用行政法與民法的競(jìng)合無(wú)可避免，征收補(bǔ)償行政協(xié)議本質(zhì)上兼有行政、民事契約的特性，也決定了其在具體適用過(guò)程的復(fù)雜性。司法解釋、指導(dǎo)案例僅對(duì)部分適用問(wèn)題作出了回應(yīng)，各地法院對(duì)土地征收補(bǔ)償協(xié)議效力的具體認(rèn)定存在爭(zhēng)議，主要集中在征收主體征收行為一般違法和重大違法的認(rèn)定、適用不同審查模式下確定協(xié)議無(wú)效和可撤銷標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。

二、土地征收補(bǔ)償協(xié)議訴訟的效力審查

法院在審理土地征收行政協(xié)議案件中，行政與民事法律規(guī)范適用的競(jìng)合不可避免，司法實(shí)踐評(píng)判土地征收補(bǔ)償協(xié)議的效力時(shí)，存在著行政法律規(guī)范審查、民事法律規(guī)范審查、民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范雙重標(biāo)準(zhǔn)審查三種模式。行政部分主要適用于行政訴訟法75條和70條從征收主體資格和行為依據(jù)進(jìn)行判斷。民事部分主要適用合同法第52條判斷合同效力。民法典頒布施行以后，此前合同法的規(guī)定分散到民法典第143條、146條、153條和154條中，但由于《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》規(guī)定，在民法典實(shí)施后仍可引用與民法典不相沖突的內(nèi)容，如關(guān)于意思表示、行為能力、無(wú)效等規(guī)定。只要民法典中有關(guān)合同的規(guī)定不違背行政協(xié)議的屬性，均可適用。相應(yīng)地，民事法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定在行政協(xié)議的效力狀態(tài)體現(xiàn)為無(wú)效、有效、效力待定、可撤銷四種，新頒布的《行政協(xié)議司法解釋》在明確了行政協(xié)議的四種效力狀態(tài)的同時(shí)，增加了行政協(xié)議的解除情形。

三、土地征收補(bǔ)償協(xié)議效力審查的不足

（一）判定協(xié)議無(wú)效的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

法院在裁判文書中援引民事法律規(guī)范判定土地征收補(bǔ)償無(wú)效時(shí)，一般根據(jù)合同法第52條關(guān)于合同無(wú)效的情形作出判決，在52條眾多內(nèi)容中引證頻次最高的是“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。在具體案件中適用該條文說(shuō)理論證征收補(bǔ)償協(xié)議效力時(shí)，大致存在著兩種審判思路：當(dāng)土地征收補(bǔ)償協(xié)議違反效力性強(qiáng)制規(guī)定時(shí)，直接判定無(wú)效；當(dāng)協(xié)議違背非效力性強(qiáng)制規(guī)定，例如管理性強(qiáng)制性規(guī)定，并且履行該協(xié)議會(huì)危害公共利益時(shí)，也會(huì)被判定為無(wú)效。從論證說(shuō)理的層面出發(fā)，這兩類思路都需要法官具備較高的理論水平，需要法官根據(jù)自由心證來(lái)適當(dāng)裁量。第一種思路需要論證何為“效力性強(qiáng)制規(guī)定”，當(dāng)事人違背了哪一條“效力性強(qiáng)制規(guī)定”。因?yàn)閷W(xué)界對(duì)于“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”這一概念只存在于理論上的研究，并且在立法實(shí)踐中尚未作出明確界定。第二種思路則需要法官對(duì)于模糊不清的“公共利益”作出合理界定論證，否則就有擴(kuò)張解釋、濫用自由裁量權(quán)的嫌疑。出于對(duì)這兩種裁判路徑的說(shuō)理都不好有效展開論證，實(shí)踐中為了避免訴累，法官在文書中通常將土地征收補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效的理由，歸結(jié)于違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，論證說(shuō)理不充分，這與司法裁判準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)、正確適用法律的基本要求相違背。

（二）判定協(xié)議無(wú)效和可撤銷之間的界限模糊

法院在審判思路上判定土地征收補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效，一般從征收主體資格缺乏，征收行為沒(méi)有法律依據(jù)來(lái)進(jìn)行判斷。除此以外，法條還規(guī)定了一個(gè)補(bǔ)充性條款，即征收行為滿足“重大且明顯違法”則會(huì)被判定為無(wú)效。最高院在（2018）最高法行申550號(hào)裁定書中，認(rèn)為對(duì)“重大且明顯違法”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是，其違法情形已達(dá)到重大明顯到任何有理智的人均能夠判斷的程度，因而其沒(méi)有公定力，不必經(jīng)法院等權(quán)威機(jī)構(gòu)確認(rèn)，一般人就可以根據(jù)自己的判斷而不服從。但是在行政訴訟實(shí)踐中，法院在區(qū)分土地征收補(bǔ)償協(xié)議仍存在較大的主觀自由裁量性，無(wú)效與可撤銷的標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。法官在審理行政訴訟案件中，對(duì)于行政訴訟程序上規(guī)定的“一般違法”與“重大且明顯違法”的認(rèn)定存在分歧時(shí)，一部分法官適用行政訴訟法第75條或者合同法第52條作為判斷土地征收補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效，另一部分則以行政訴訟法第70條為依據(jù)判定征收補(bǔ)償協(xié)議可撤銷。在具體到征收補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效的認(rèn)定上，也有部分法官說(shuō)理論證時(shí)同時(shí)適用上述法條，滿足其中任意一項(xiàng)就判定征收協(xié)議無(wú)效，這無(wú)疑擴(kuò)大了無(wú)效的適用范圍。

（三）協(xié)議審查原則單一

行政權(quán)要受到司法權(quán)的監(jiān)督，但是這一監(jiān)督是有限度的，究其根本是審查強(qiáng)度的問(wèn)題。司法要在合理的限度內(nèi)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行審查監(jiān)督，防止過(guò)猶不及。梳理北大法寶檢索的相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)土地征收補(bǔ)償協(xié)議案件裁判往往只進(jìn)行合法性審查，只有很少一部分進(jìn)行了合理性審查。行政訴訟法修訂以前，法院受理征收補(bǔ)償行政協(xié)議案件后僅對(duì)合法性以及程序性違法層面的審查，對(duì)于行政處罰明顯不當(dāng)作變更判決。行政訴訟法修訂后第70條將明顯不當(dāng)納入行政行為可撤銷的情形并作合理性審查，但是對(duì)于行政協(xié)議確認(rèn)無(wú)效、不完全履行、單方變更解除行為依照《行政訴訟法司法解釋》第14條、第15條，僅作合法性審查，審查原則單一化。

四、土地征收補(bǔ)償協(xié)議效力審查的完善建議

（一）分類型側(cè)重適用法律規(guī)范審查

上文在大致上對(duì)于土地征收補(bǔ)償協(xié)議效力審查的模式、認(rèn)定路徑進(jìn)行界分后，行政和民事法律規(guī)范具體應(yīng)用在土地征收補(bǔ)償協(xié)議案件中，可以從協(xié)議的內(nèi)容和效力的合法性判斷分別側(cè)重適用法律規(guī)范審查。在實(shí)體層面，土地征收補(bǔ)償協(xié)議是政府為了公共利益進(jìn)行的公共管理活動(dòng)，對(duì)于效力的合法性判斷應(yīng)當(dāng)側(cè)重于行政法規(guī)范進(jìn)行審查，重點(diǎn)可以從主體是否具有法定職權(quán)，是否違反法定程序入手。對(duì)于土地征收補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于民事法律規(guī)范的審查，涉及協(xié)議的履行和解除內(nèi)容具有濃厚的民事主義色彩，理應(yīng)基于民事法律規(guī)范來(lái)進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。司法實(shí)踐中，適用民事法律規(guī)范審查協(xié)議效力主要從主體是否適格、是否具備相應(yīng)的行為能力、是否符合公共利益等幾個(gè)角度出發(fā)，當(dāng)協(xié)議不適用無(wú)效和可撤銷的民事法律規(guī)定時(shí)，就能夠反向推定土地征收補(bǔ)償協(xié)議有效。土地征收補(bǔ)償效力的舉證責(zé)任分配可以做如下優(yōu)化：首先，考慮到被征收主體在整個(gè)征收過(guò)程中的弱勢(shì)地位，涉及需要證明征收補(bǔ)償協(xié)議成立的，理應(yīng)由征收主體來(lái)承擔(dān)。其次，為了更好地平衡行政訴訟中公益與私益的關(guān)系，針對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議而引發(fā)的訴訟，鑒于行政相對(duì)人在征收關(guān)系中的弱勢(shì)舉證能力，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)的舉證。

（二）完善“一般違法”和“重大違法”的認(rèn)定

法院在審理土地征收補(bǔ)償協(xié)議案件過(guò)程中，由于“一般違法”與“重大違法”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，部分法官難以對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的有效掌握，導(dǎo)致審理過(guò)程的繁瑣，出現(xiàn)結(jié)果差異性。基于立法目的考量，無(wú)論法院對(duì)于協(xié)議合同進(jìn)行合約性審查還是合法性而適用民事法律規(guī)范還是行政法律規(guī)范進(jìn)行，其并無(wú)本質(zhì)差異，一般可以根據(jù)個(gè)案中具體利益的博弈和衡量去判斷該協(xié)議是可撤銷的協(xié)議還是無(wú)效的協(xié)議。法院判斷土地征收協(xié)議效力時(shí)，可以引入比例原則來(lái)進(jìn)行綜合考量公益與私益來(lái)判斷協(xié)議的效力。此外，“一般違法”和“重大違法”界限標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是很難確立的，秉承解釋論的觀點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)的確定可以從現(xiàn)有的法律規(guī)定上梳理完善。例如，對(duì)于農(nóng)村集體土地的征收征用必須經(jīng)相關(guān)組織民主討論，征地補(bǔ)償費(fèi)用的使用、分配應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)村民會(huì)議的討論決定，我國(guó)法律規(guī)定這屬于強(qiáng)制性規(guī)定，違背應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“重大違法”。

（三）增加合理性審查

如何平衡司法權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系，無(wú)疑是司法審查強(qiáng)度需要解決的問(wèn)題。合理性審查的程度，意味著司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政權(quán)力的控制和監(jiān)督程度，是對(duì)于已納入行政訴訟程序的行政行為將受到何種程度的監(jiān)督和審查。人民法院如何看待行政機(jī)關(guān)在行政程序中作出的認(rèn)定，能否以自己的判斷來(lái)代替行政機(jī)關(guān)的判斷？法院在審理行政協(xié)議案件中，除了要符合法律的規(guī)定進(jìn)行合法性審查，更要適當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行合理性審查，審查行政機(jī)關(guān)是否在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使自由裁量的權(quán)利，是否符合立法目的精神，行使自由裁量的裁量空間是否符合比例原則的內(nèi)在要求。具體到征收補(bǔ)償協(xié)議訴訟的審判實(shí)踐中，協(xié)議確認(rèn)無(wú)效、不完全履行、單方變更解除行為應(yīng)當(dāng)納入到合理性審查的范圍，尤其是對(duì)于行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)，行政機(jī)關(guān)具有單方面行使變更解除權(quán)，在二者的權(quán)衡中，作出維護(hù)社會(huì)公共利益的范圍內(nèi)犧牲被征收人私人利益的決定，這原本就是行政機(jī)關(guān)行使自由裁量的結(jié)果。因此涉及到征收補(bǔ)償數(shù)額、補(bǔ)償方式等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理性審查，切實(shí)保護(hù)好相對(duì)人的合法權(quán)利。同時(shí)應(yīng)該依據(jù)案件的具體類型選擇恰當(dāng)?shù)膶彶榉绞剑咨平鉀Q行政爭(zhēng)議，當(dāng)然也要防止司法過(guò)度干預(yù)。

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