百年變局中產業補貼及其國際規則的重新認識

徐程錦

產業補貼是近些年常常引起爭議的話題。一方面，產業補貼被認為具有非市場特征，是政府不當干預市場甚至是計劃經濟的標志；另一方面，長期作為“市場經濟標桿”的美國和歐盟這幾年也開始大量使用產業補貼。在國際經貿領域，產業補貼從未正式成為WTO規則改革議題，但涉及產業補貼的規則建議、爭端解決案件總會引起WTO成員廣泛關注。當前很有必要在新的時代背景下準確認識產業補貼的新特征，并回答相關的一系列重要問題。

產業補貼新的時代背景

對任何議題的討論和評價都離不開其所處的時代背景。當前，百年變局下三股歷史力量交匯，決定了產業補貼的作用將大幅上升。

全球化處于歷史輪回的低潮期

二戰后，為消除國際貿易壁壘成立的《關稅與貿易總協定》（GATT），推進了20世紀全球化的高潮。 20世紀60-70年代，GATT“肯尼迪回合”和“東京回合”分別大幅削減了關稅和非關稅貿易壁壘。20世紀80年代美日貿易戰及美國對日本和歐洲濫用301調查、反傾銷和反補貼調查，將全球化帶入一個小低潮。1995年世界貿易組織（WTO）成立和2001年中國入世，將全球化推至前所未有的高潮期，一直持續至2016年特朗普政府上臺，此后全球化再次步入低潮。在全球化的低潮期，國家更注重自身實力建設，國際規則的約束力相對下降。

政府作用處于歷史輪回的高潮期

通觀歷史發展，政府作用的輪回通常與當時處于主導地位的經濟思想和意識形態相關，實力最強國家的意識形態又能影響其他國家。以美國為例，自南北戰爭以后的重建時期至19世紀末，市場自由競爭和政府“無為而治”（laissez-faire）一直處于主導地位。1901-1921年，老羅斯福、塔夫脫、威爾遜三位總統執政的“進步時代”，政府的作用開始上升，金融監管、環境保護、反壟斷、食品安全等部門和制度密集建立。小羅斯?？偨y “新政”時期，政府作用達到高潮。同時，英國經濟學家凱恩斯論證了總需求管理對維持經濟增長的重要性，為加強政府在經濟中的作用提供了理論基礎。20世紀70年代的滯漲使凱恩斯主義逐漸失勢，新自由主義經濟學和“里根經濟學”在理論和政策領域相得益彰，最終凝聚為“華盛頓共識”，強調市場競爭、反對政府干預再次成為主流。此后在新自由主義經濟學統治近40年后，政府作用開始回潮。

近年來，在理論層面，美國財政部長耶倫提出“現代供給側經濟學”，主張政府應在供給側積極發揮作用，加大對勞動力、科技創新、基礎設施的公共投資力度；在實踐層面，美國動用出口管制等手段直接打壓特定企業，用產業補貼推動制造業回流，這些超出之前對政府作用一般認知的方式在西方世界已被逐漸接受，甚至得到效仿。

新一代產業科技革命處于爆發期

迄今為止，人類已經歷以機械化、電氣化、信息化為核心特征的三次工業革命。當前，以智能化、綠色化為特征的新一代產業科技革命正處于爆發期，核心技術研發投入大、風險高，政府的推動作用日益重要。根據美國白宮公布的數據，2023年，僅美國能源部和商務部在人工智能和量子計算技術研發預算就達11.44億美元；通常被認為是企業家創新典范的馬斯克，其獵鷹9火箭應用了大量由美國航空航天局出資研發并免費開放的技術；可能為人類能源問題提供永久解決方案的受控核聚變技術，在各國均由政府性科研機構主導研發。

在未來10至20年內，政府在經濟運行中將更加積極主動地發揮作用，盡力為本國在國際競爭中爭取優勢地位，維護國家安全。產業補貼是政府發揮作用的重要方式，但這并不意味著產業補貼將一直保持強勢作用，當未來新的國際政治格局形成、新一代核心技術及主導產業進入發展成熟期時，政府和補貼作用將再次下降。

產業補貼呈現新的時代特點

當前的產業補貼有鮮明的時代特征，實質是東西方相互借鑒，而原有的國際規則已明顯落后于時代的需要。

美歐的產業補貼瞄準新一代產業科技革命的核心技術

當前以美國為首的西方國家的核心利益是繼續把控新一代產業科技革命的主導權，其產業補貼的對象基本可以對應新一代產業科技革命的核心技術。2022年11月30日，美國商務部長雷蒙多在麻省理工學院發表應對“中國挑戰”的演講，提到美國當前重點發展3個領域的核心技術：一是先進計算，包括微電子、人工智能、量子計算，二是清潔能源，三是生物技術。美國的主要產業補貼幾乎與此一一對應。補貼額高達527億美元的《芯片與科學法》支持的是微電子，即集成電路，高端集成電路又是發展人工智能技術的必要條件；《通脹削減法》支持的是清潔能源，近3700億美元補貼的對象主要是新能源汽車、電池、清潔能源及相關發電設備；《國家生物技術和生物制造倡議》行政令支持的是生物技術，美國政府將投資近30億美元補貼用于生物制造的原材料和基礎設施。

追隨美國腳步，歐盟也推出《芯片法》草案，擬投入超過400億歐元支持集成電路生產和技術創新；金額超2000億歐元的REPowerEU計劃則是歐盟向綠色能源轉型的主要補貼項目。為把握以智能和綠色為核心的新一代產業科技革命主導權，美歐在產業補貼方面已基本完成布局。

中國正在以政府引導的產業投資替代產業補貼

近年來，中國政府一直強調產業政策要從差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變。作為產業政策的一種主要實施手段，產業補貼也遵循上述轉變方向，特別是實施方式更加強調市場化，甚至已不再是傳統意義上的產業補貼。決定產業補貼轉型的一個重要背景是，近年來中國各級政府都面臨財政緊平衡問題，很難再無償給予某個產業高額補貼，因此支持產業發展的方式必須轉變。

替代產業補貼的一個重要方式是以“合肥模式”為代表的政府引導的產業投資。“合肥模式”可以概括為三方面特征。一是聚焦核心技術和戰略性新興產業。合肥的政府性投融資平臺先后投資了京東方、長鑫存儲、蔚來等企業，其中京東方的崛起基本解決了中國此前面臨的“少屏”困境，蔚來更是成為中國在新能源汽車領域“換道超車”的成功代表。二是秉持專業的投資理念和操作流程。合肥建立了一支專業的“政府投行”隊伍，投資人員對所投的產業鏈和相關前沿技術非常了解，委托專業的律師事務所和會計師事務所開展盡職調查，并與被投企業開展嚴謹細致的商業談判，大幅提升了政府投資的科學性和專業度。三是擁有撬動市場化投資的效果及相應的退出渠道。

傳統的產業補貼是政府的單方面投入，不存在償還或退出問題。在“合肥模式”下，政府出資形成的約1000億元的“基金叢林”帶動社會投資近4000億元；同時，政府投資像一般市場化基金一樣，可以通過退出回收資金。蔚來的董事長李斌稱，蔚來已陸續從合肥的產業投資基金手中回購了一部分股份，股份原值為15億元，蔚來已為此支付了75億元，政府基金的增值部分可投入新的基金，再度投資于相關產業鏈。

“合肥模式”顯著區別于傳統的產業補貼模式，并正在得到越來越多地方政府的借鑒。盡管當前各地的政府引導基金仍存在種種問題，但更加科學合理的運作模式將在地方政府創新實踐中逐漸規范完善，并引領政府產業投資的發展方向。

WTO補貼規則已落后于時代需要

美歐等國一直對現行WTO補貼規則心存不滿，認為無法約束以中國產業補貼為代表的所謂“非市場行為”，中國在WTO補貼規則改革問題上一直處于被動應對地位。但從中國的角度看，推動產業科技創新已經成為國家的首要任務，而現行WTO補貼規則并不符合產業科技創新的需要，中國也存在主動參與改革國際規則的內在訴求。

一是現行WTO補貼規則對不同產業未做區分。WTO《補貼與反補貼措施協定》（SCM協定）規定，若補貼僅給予某一特定企業或產業，則補貼具有專向性。在當前時代背景下，不同產業間的重要性并不相同。例如，中美均不給紡織產業提供補貼，但對于集成電路產業則都有補貼，美國有《芯片與科學法》，中國有稅收優惠政策。若SCM協定對于給紡織產業的補貼和給集成電路產業的補貼做出同等評價，無論中國、美國還是歐盟，均不可能同意。

二是不可訴補貼規則不足以支撐產業科技創新需要。SCM協定下的不可訴補貼（相當于例外規則）已經失效，有人主張恢復不可訴補貼規則，其中對于研發補貼的例外可為中國支持創新的補貼提供保護。但研發補貼例外并不足以支撐創新。SCM協定的研發補貼規則涵蓋基礎研究、應用研究、競爭前開發，這是典型的研發階段；但研發只是創新的一個環節，僅意味著在實驗室得出技術發明成果，而創新則要求將技術成果應用于現實生產，產生新生產方式和新產品并被市場接受，提高生產效率或提高人民生活質量。僅規定研發補貼例外意味著創新其他環節所必需的補貼得不到規則保護。例如，研發之后的“產業化”（commercialization）是決定創新成敗的關鍵環節，也是很多初創企業最難飛越的“死亡之谷”。美國支持中小企業創新的補貼項目“小型企業創新研究”（SBIR）主要支持的就是新技術的產業化環節，而此類補貼在現行SCM協定中并未得到體現并獲得相應保護。因此，即使恢復不可訴補貼規則，也需要做出修改才能符合產業科技創新需要。

三是現行WTO補貼規則可能被用來打壓后發國家的技術進步?，F行SCM協定規定，如果專向于特定產業的補貼給同類進口產品造成損害，則違反國際規則；損害包括進口產品價格降低或銷量減少。上述規則有可能被美歐等國濫用，阻礙中國產業科技進步。例如，國家重大科技專項資助了國產民用大飛機的開發，若國產民用大飛機成功開拓了國內和國際市場，必然造成當前市場壟斷者波音和空客的飛機價格降低或銷量減少。從中國的視角看，國產大飛機為世界市場增加了競爭因素、提供了新的選擇；但從美歐的視角看，則是對其大飛機產業的損害，并有可能以此為由，借助SCM協定將重大科技專項認定為違反國際規則。在此前美歐互訴民用大飛機補貼的WTO爭端解決案件中，上訴機構就曾依據類似邏輯將美國用于資助大飛機新機型開發的研發補貼認定為違反國際規則。如今，這種國際規則及其法律解釋上的缺陷有可能被美歐濫用，打擊追趕型國家的產業技術進步。

對于產業補貼問題的思考

產業補貼不是問題，如何科學地實施產業補貼才是問題

產業補貼是政府發揮作用的一種手段，只要不是對政府發揮作用本身存在偏見，就不應對產業補貼另眼相看。黨的十八屆三中全會提出，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。在此指引下，真正需要討論的是如何科學實施產業補貼，以更好發揮政府作用。當前各國都將產業科技創新作為主要任務，判斷政府是否更好發揮作用的標準，應是包括產業補貼在內的政府作用方式是否符合創新的要求和內在規律。產業科技創新自有其規律，有些方面需要企業發揮主體作用，有些市場失靈之處需要政府予以彌補。沒有支持技術創新而僅支持企業盲目擴大產能的補貼、挑選了錯誤的技術路線和企業而浪費公共資源的補貼之所以不好，不是因為產業補貼不好，而是因為這些補貼不符合創新的規律，并非政府在創新中應該發揮作用的領域，當然應該改正。但如果產業補貼能為高風險的創新活動提供資金支持，能幫助初創企業成功飛越“死亡之谷”，能加速新技術和新產品的推廣應用，則應該承認這些產業補貼是好的補貼。

WTO補貼規則應將有利于發展和創新作為改革方向

當前美歐主張改革國際補貼規則，將糾正“非市場”行為作為主要改革方向，并以此對中國施加壓力。這仍然是在舊的“華盛頓共識”理論指導下，將市場與政府的對立關系作為主要矛盾而提出的主張。中國要想變被動為主動，就需要結合新的時代主題和主要矛盾，為國際規則改革界定新的方向。在當前背景下，這個方向應是有利于發展和創新。過去40年，中國作為超大規模經濟體成功實現工業化，為很多發展中國家提供了“中國式現代化”新的道路選擇；面對新一輪科技革命和產業變革，廣大發展中國家也想搭上創新的快車。對于在發展和創新中能發揮積極作用的產業補貼，應予以總結并在國際規則中留出充足空間，便于各國結合國情開展政策實踐。將有利于發展和創新作為國際補貼規則的改革方向，將是比糾正“非市場”行為更容易獲得大多數國家，特別是廣大發展中國家歡迎的選擇。

對所謂“補貼競賽”的擔憂不應成為反對產業補貼的理由

目前有觀點認為，在國際規則中對產業補貼持寬容態度，將在國家間制造不公平，因為富國可用于補貼的資源更多，窮國將在“補貼競賽”中進一步拉開與富國的差距。此類以“補貼競賽”為由反對產業補貼的觀點似是而非。首先，不同國家使用補貼的目標不同，不具有可比性。對于大多數國家，使用產業補貼的目標主要是發展本國產業、實現工業化，進而提升人民生活水平。而對于中美歐等大國而言，使用產業補貼的目標是掌握新一代產業科技革命的主導權，使新一輪科技革命和產業變革率先在本國成為現實。大國和小國使用補貼的目標不同，實施方式和評價標準也不一樣，不宜簡單相互比較。其次，在目標相同的國家之間，產業補貼的競爭也是國家能力的競爭。在中美歐等目標相同的國家之間，的確在一定程度上存在“補貼競賽”的問題。為了掌握下一代產業科技革命的核心技術、盡快推動產業變革，中美歐都需要調動包括產業補貼在內的各種資源，實質是國家綜合實力的競爭，而不限于單純的“補貼競賽”。但這種競爭對于整個人類社會或許是有益的。成功實現新一代產業科技革命，將使整個人類社會的生產力提升到新的高度，并創造出巨大的社會財富。產業補貼在此過程中要發揮積極作用，則需要實施補貼的國家深刻理解創新規律、科學調配國家資源，并在引領新一代產業科技革命的過程中，產生政府作用新的范式。

新一輪產業科技革命帶來的生產力提升和經濟、政治理論進步將使大多數國家從中受益，即使存在“補貼競賽”，多數國家也會樂見其成。

（編輯 季節）