如何應對《美國政府關鍵與新興技術的國家標準戰略》對中國的影響

劉寶成 陳星光 包卡倫

美國科技戰略的發展脈絡

科技領先是美國支撐其經濟繁榮和維護其世界霸權的根基所在，同時客觀上為推進全球科技進步做出了貢獻。自20世紀90年代開始，特別是近10年來，隨著歐洲、中國、日本、韓國以及印度陸續推出系統創新戰略，美國日益強烈地感到在前沿科技領域來自外部嚴峻的挑戰。為持續壯大其科技領先優勢和國際競爭力，在2020年《關鍵與新興技術國家戰略》、2022年《芯片與科學法案》和《國家生物技術和生物制造倡議》的基礎上，美國聯邦政府出臺了《美國政府關鍵與新興技術的國家標準戰略》（下稱《標準戰略》），全面升級了新興科技領域的創新規則和標準。至此，美國通過聚焦前沿科技的系統化戰略部署，在硬實力和軟實力建設兩個方面已臻于完備。

美國歷來將科技創新置于國家安全戰略的核心地位，建立了完備的法律和政策體系以確保其連續性和高效性。《標準戰略》幾乎覆蓋了全部前沿科技創新領域，是其科技創新戰略發展脈絡中的重要一環。

1989年，美國商務部發布的《新興技術》將美國未來科技發展聚焦于12項技術領域，為其1991年聯合國家標準與技術研究所制定《先進技術計劃》（ATP）提供了基礎。該《計劃》旨在培育那些難以獲得資金支持、處于早期研發階段的先進技術，從而在基礎科學研究和早期突破性創新之間發揮了橋梁作用。

1990年，布什政府發布的《美國科技政策》明確了六大內容，即大力支持私人部門研發新技術、加強基礎性教育和學習培訓、及時確定政府責任、轉讓相關技術、充分認識到科技推廣的意義、支持各州根據其優勢進行重點科技開發。這是美國在聯邦政府層面制定的首項綜合性科技政策，首次將加大科研投入納入國家技術政策。同年4月，美國聯邦政府成立“國家關鍵技術委員會”。1993年，克林頓政府發布《促進美國經濟增長的技術：增強經濟實力的新方向》政策，突出強調了政府、企業和高等院校間建立官產學合作機制對于國家科技創新的基礎性作用。2006年2月，布什政府發布《美國競爭力計劃：在創新中領導世界》提出兩大目標，即基礎研究領域要領先全球、人才和創造力方面要領先全球，并提出四條針對性舉措，即加倍投入基礎研究、提供永久性稅收減免、加強學校的數學、科學等學科的教育以及加強對勞動工人的職業培訓。次年5月發布的《美國競爭法》更是將美國的創新能力和戰略競爭力提升到了法律的高度。

在健全基礎性科教與創新法規的基礎上，進入21世紀以來，以2000年啟動連續性的《美國標準戰略》為標志，美國政府開始著手制定一整套國家科技創新體系的戰略規劃，分別于2009年、2011年和2015年連續三次發布了《國家創新戰略》，系統性地規劃部署了美國創新戰略和科技政策。2009年的《美國復蘇與再投資法案》、2010年的《復蘇法：通過創新改變美國經濟》、2012年的《美國競爭和創新能力》、2016年的《21世紀國家安全科技與創新戰略》、2020年和2022年的兩版《關鍵與新興技術國家戰略》等戰略規劃均在不同層面、從不同視角完善了美國國家科技創新體系。

《標準戰略》是美國科技創新體系與標準戰略的系統性升級，在前三版《美國創新戰略》和兩版《關鍵與新興技術國家戰略》的基礎上，將戰略重心聚焦于科學技術研究后的標準化議題，同時在優先技術領域中也隨著前沿科技的發展進行更新。

《標準戰略》的主要內容及目標

《標準戰略》聚焦美國的關鍵與新興技術（CET），旨在為美國構建面向未來的創新生態系統，同時增強美國在國際標準制定中的領導力和競爭力。為此，它認定了8項CET領域和6項特殊應用。CET清單涵蓋：（1）通信與網絡技術；（2）半導體和微電子學；（3）人工智能和機器學習；（4）生物技術；（5）定位、導航和定時服務；（6）數字身份基礎設施和分布式分類賬技術；（7）清潔能源的生成和儲存；（8）量子信息技術。特殊應用領域包括：（1）自動化和連接的基礎設施；（2）生物銀行；（3）自動化、連接性和電氣化運輸；（4）關鍵礦產供應鏈；（5）網絡安全和隱私；（6）碳捕獲、清除、利用和儲存。

《標準戰略》的制定宣稱堅持6項原則，即（1）透明度；（2）開放性；（3）公正與共識；（4）有效性與關聯性；（5）連貫性；（6）廣泛參與性。

美國聯邦政府的基本政策導向包括：（1）針對CET領域加大研發支持力度；（2）鼓勵私營部門充分自愿地參與標準制定；（3）積極培育高素質人才；（4）擴大科技外交；（5）深化與盟友和合作伙伴的標準合作。

具體實施為4個目標和8項措施。

（一）政府投資目標。國會兩黨支持聯邦政府早期介入，瞄準CET領域預標準化研究（實驗室發明階段）加大投入。兩項實施措施包括：（1）聯邦政府2024年研發支出總額增加近90億美元，達至2100億美元的歷史新高，由國家科學基金會負責制定資助政策和分配程序。2024財年為《2022芯片與科學法案》新增80%預算，其中用于基礎研究和應用研究的支出水平超過1000億美元。（2）以國家安全為重心，從風險、安全和韌性角度出發，制定面向全球的CET技術標準。

（二）參與主體目標。聯邦政府發揮引領、協調和資助作用，廣泛動員行業專家、學術界和公民社會積極參與，形成常態化的標準制定機制（SDOs）。三項實施措施包括：（1）修訂法規條例，消除其參與標準制定的壁壘；（2）就標準制定加強政府與私營部門的溝通，尊重私營部門的關切；（3）加強美國政府與盟國合作，共同發揮在國際標準治理和領導方面的代表性和影響力。

（三）人才培養目標。過去十年，美國制定標準的專業人才嚴重落后于相關機構和渠道的增加，特別是在CET方面，進而制約了美國的標準制定能力和國際影響力。為扭轉這一局面，美國政府采取如下措施：與私營部門合作在學術和產業界展開教育培訓；調動更多利益相關者（如初創企業、中小企業、學術界和公民社會）廣泛參與，分享標準制定信息；鼓勵大學和培訓機構開發與標準相關的課程，加大標準制定專才的培養力度；建立并支持卓越標準中心（SCE）；在相關政府機構加強標準制定能力建設，培訓一批進入國際機構的專才官員；向國際電工委員會（IEC）、國際標準組織（ISO）及國際電訊聯盟（ITU）等國際機構輸送人才，以拓展美國在該領域的國際領導力。

（四）公正性和包容性目標。《標準戰略》要求確保標準制定過程在技術上是健全而獨立的，并能滿足于廣泛共享的市場和社會需求。針對以中國為代表的某些國家，美國政府與盟友和伙伴一道，共同維護國際標準體系及其制定過程的公正性和包容性，以促進世界的普惠性增長。兩項實施措施包括：（1）深化與盟友和伙伴的標準合作，支持強有力的標準治理進程，包括啟用美歐貿易與技術委員會（TTC）的戰略標準信息機制（SSI）分享國際標準開發信息、經驗和教訓；加入國際標準合作網絡（ISCN），以促進政府間協調與合作；加強并保護私營部門在國際標準領域的主導性；由美國貿易代表（USTR）牽頭，通過亞太經濟合作組織（APEC）等雙多邊對話及政府協定在國際貿易中推行其衛生檢疫標準，以確保美國出口企業的公平競爭環境。（2）促進標準制定中的廣泛代表性。廣泛吸收來自社會各界以及新興經濟體的標準專才深度參與，以開發多元包容的標準體系，并由美國國際開發署（USAID）等機構為新興經濟體提供培訓和技術援助。

美國科技標準化的特征及重點發展方向

從根本上看，美國支撐世界霸權的科技領先地位，在持續促進私營部門工商業發展以及保護私權的過程中逐步強化和完善法治化體系，對全球人才的吸引力僅是這一制度的應有之義。當然，其注重批判性思維的開放式、多樣化教育和培訓體系亦功不可沒。

美國建國后的300年中，聯邦政府對科技創新領域鮮有介入，重心集中于維護市場化的法治環境。而自上世紀90年代開始，隨著日本的統合創新、德國的工業4.0、韓國的《科學技術創新特別法》和《科學技術基礎法》以及中國的“中國制造2025”等一系列重要國家的科技創新體系的陸續出臺，美國日益感到來自他國科技趕超的壓力，于是國會支持聯邦政府加大預算和操作力度，制定一整套法規和政策，統合各州，尤其是大學和私營部門的科研力量，在整體上服務于美國經濟增長、國家安全和全球領導力。

美國聯邦政府主導的技術標準化，設定的路線非常明確，就是要將美國標準發展為國際標準，將本國專利融入國際標準成為標準基本專利（Standards Essential Patent，SEP），再通過SEP設定門檻左右全球技術發展，從而在更大范圍內鞏固美國的世界霸權。當前，美國仍舊為全球擁有SEP數量最多的國家，為110965項，中國發明專利、發明授權、實用新型等SEP總計86290項，位居第二位，歐洲專利局、日本與韓國則分別為80750項、48070項和40495項。①

綜合來看，美國《標準戰略》將重點聚焦在基礎研發資金、私營部門主導地位、多邊交流與合作以及專業人才隊伍培養問題的四個方面，包括。

大學和私營部門的科學技術研發進程是美國標準制定的基石和驅動力。《標準戰略》首先要識別出關鍵與新興技術的類別，然后對照經濟繁榮和國家安全的總體戰略進行成本收益分析，考察其實現商業轉化的概率，投資的目的在于補償科技創新的正外部性，因此聚焦于尚未取得商業成果的標準前基礎研究。聯邦政府依此確定研發支出的預算規模，并委托專業機構來制定分配計劃，并跟蹤監督執行。

在創新領域，美國大學、政府和企業通常以契約而非行政命令的方式建立合作關系，各方既能打破壁壘，又能保持獨立決策，通過各盡所長，形成動態開放的官產學互動系統，激活市場價值和科研信息的傳導機制，體現了基于共生關系的經濟效益。②對外合作方面，美國既能博采眾長，又能主導合作規范。鑒于英、法、德、日、韓等盟國在科技創新與標準制定領域的實力，美國努力強化與之建立共同合作機制。參考IEC、ISO、ITU標準制定的成果，美國利用G7、G20及四方機制等多邊平臺與之共同制定標準聯合聲明、原則、最佳實踐匯編、國際監管路線圖等。美國同時鼓勵第三代合作伙伴計劃（3GPP）、世界無線通信解決方案聯盟（ATIS）及互聯網工程任務組（IETF）等具備實力的私營專業組織，更廣泛地參與到通信和互聯網等CET全球標準開發中來，從而切實維護美國作為使用者和技術創新推動者的利益。

美國的技術標準化進程歷來由私營部門主導，但中小企業在參與科技研發和國際標準轉化方面往往面臨資金不足、準入門檻高等困境。因此，《標準戰略》從增加研發資金預算、消除私營部門參與障礙入手，以增強中小企業的參與性。美國政府一方面通過調整研發與實驗稅收抵免政策以落實標準制定項目扶持計劃，另一方面降低標準化協會和相關機構會員費以減少企業標準化工作的成本。

《標準戰略》對中國的影響

關鍵和新興技術創新是新時代人類社會發展的重要推動力，技術與經濟社會的內在融合已密不可分，科技的迅猛發展深刻影響著國際格局的復雜變遷和各國綜合國力的戰略競爭。未來中美在前沿科技領域的競爭將會愈演愈烈，特別是在掌握未來“游戲規則”的標準制定方面，競爭的場景必然會超越雙邊范疇。《標準戰略》的出臺，標志著大國在高科技領域對未來規則適用性和國際話語權的爭奪。結合其近年來在技術領域出臺的法案及戰略文件可以看出，美國政府在關鍵和新興技術領域的體系化推進已經初見雛形。

美國針對中國的科技競爭是從特朗普執政時期明朗化的，其經濟顧問彼得·納瓦羅投入了全部精力用于詆毀和打擊“中國制造2025”，并聯合其盟國破壞了中國的“千人計劃”。拜登政府變本加厲，更加聚焦前沿科技領域針對中國實施“小院高墻”模式的嚴密封鎖。

《標準戰略》著眼未來，服務于壯大自身、排擠對手和拉攏盟友三重戰略目標。其出臺不僅顯示了美國政府對關鍵新興技術的重視，更標志著美國將與中國的科技競爭提升到了頂層設計的標準制定層面。這一方面為美國對我國的科技強國戰略實施降維打擊增添了一件柔性卻頗具持續殺傷力的工具，另一方面是繼美歐貿易與技術委員會之后，為其拉攏更多伙伴對中國形成技術標準合圍架起了又一個平臺。

《標準戰略》專門提出，中國作為戰略競爭對手，長期以來一直在標準制定過程中扮演著破壞公正性與包容性的角色。中國以自上而下的方式利用外國投資和自身經濟影響力，試圖單方面操控國際技術標準制定，以鞏固其對未來市場主導地位。

若美國主導的CET標準得以統合成型，無疑會加劇中國在關鍵新興技術領域換道超越的難度。現實中，美國聯邦政府預算赤字連續高企，預計將再次突破債務上限；尤其是美國產業鏈價值鏈系統多處缺位，這一戰略在短期內恐難以在國會形成法案，預算在2024年也不可能到位。因此，期待CET標準定型，至少需要3～5年的時間。這為中國逆勢破局、迎難而上贏得了難得的窗口期。

我國應對美國《標準戰略》挑戰的策略建議

取其所長，為己所用

在科技創新領域，美國多年來構建的強大、穩定而完備的生態體系，值得我們深入研究借鑒。首先，應以客觀理性的態度來正視我國在科技創新和治理方面與美西方的現實差距。其次，對于美西方的科技封鎖，要從科技強國的總目標出發來制定和實施全球競爭與合作規劃，而不能止步于一般的應急反應。第三，要區別對待研究和開發二者的功能差異，研究的任務在于發現科學規律，而開發的任務在于發明可用技術。

以全球文明倡議批駁科技創新政治化

習近平總書記在今年3月中國共產黨與世界政黨高層對話會上的主旨講話指出：“人類是一個一榮俱榮、一損俱損的命運共同體。”“現代化的最終目標是實現人自由而全面的發展。”科技創新是人類文明進步的引擎和標志，因此理應通過交流互鑒和平等交換的方式服務于全人類的共同發展，而不是用作政治化或武器化的工具厚此薄彼，拉大發展鴻溝。

中國應以推進構建人類命運共同體的責任擔當大力推廣全球文明倡議，以文明對話機制和多邊組織為基礎架構，主動發起技術標準制定的研討與合作，畫出一個技術標準領域的最大同心圓。在競爭中尋求合作，充分發揮中國自身的影響力和多邊合作組織的凝聚力，將技術標準、管理標準、市場標準、價值鏈標準融為一體，兼顧各自的發展水平和迫切需要，帶動新興市場進入綜合性標準制定與推廣進程，重在提升標準的互操作性。

沉著應對，穩步推進

我國應把握美國《標準戰略》尚未成型的關鍵窗口期，加快推進科技體制改革。對內方面，穩步推進《中國制造2025》和《中國標準2035》戰略布局；全面提升和健全技術標準，集中資源發展關鍵新興技術產業，構建與國際接軌的國內標準，提升國內產業的全球適配度和競爭力，更好地融入全球市場。對外方面，積極參與國際化標準組織和多邊機制，在重點領域搭建更多國際科技交流合作平臺，提高中國在國際標準制定過程中的話語權和影響力；推動科技成果向“一帶一路”沿線國家轉化。

明確衡量科技創新的價值尺度

以市場為導向，理順創新生態系統的反饋回路。不能單憑申報知識產權的多寡來衡量科技進步程度，而要考察其轉換成為生產力的具體效能及其對促進消費升級的實際貢獻。科技創新的價值最終體現于創新產品或技術的產業化及市場化應用，即生產消費和最終消費的受益程度。美國科技創新的步伐主要是由強勁的消費創新所驅動，從而在研發和市場收益之間形成了一條正向反饋回路。

正確發揮有為政府和有效市場的體制優勢

在重大突破性創新領域，特別是當前針對“卡脖子”技術的科技攻關，我們的舉國體制展示了社會主義的優越性。但是，政府有為不等于政府包辦一切，而必須明確創新鏈條上官產學研資等各個環節的主體定位，做到各自揚長避短，彼此相得益彰。政府的核心功能在于規劃創新生態系統，依法保護知識產權，維護公平競爭，以公共財政補償創新活動的正外部性。具體來說，政府應著眼長遠和宏觀，集中投入教育事業和基礎性研究，鼓勵高等院校、科研院所和國家實驗室匯集創新靈感，發現科學規律，尋求顛覆性突破；技術開發應以市場前景和國家重大戰略任務為導向，面向資本市場吸引風險投資；科技轉化則交由中介平臺負責兩端對接；規模生產和商業化則是大型工商企業的主營業務。從美國《芯片法案》、《生物倡議》以及當前的《標準戰略》可以看出，政府投入始終集中于創新鏈的上游，即人才開發和預標準的基礎研究，而讓市場在中下游發揮決定性作用。當前要規范補貼機制和優化補貼結構，壓縮生產性和產業發展類補貼，將各類財政支持的重心向創新鏈上游轉移，不僅有利于我國科技創新事業厚積薄發，而且有利于營造競爭中立的宜商環境，更有利于我國出口企業擺脫美歐以扭曲市場為由不斷實施“雙反”的困擾。

對于科研資助計劃，借鑒美國國家科學基金會以及國立衛生研究院等專業管理機構對綜合及行業科研基金的管理模式，并結合中國實際啟用第三方機構進行跟蹤監督實施，將有利于增加科研投資的實施效力，杜絕科研領域的腐敗與欺詐行為。

在新興技術領域，國有企業具備資源優勢，更適合與人才培養和基礎研究機構合作，投入中長期的技術開發和標準制定。民營企業和中小企業抗風險能力差，但其對市場驅動的技術風口具有更高的敏感度，因此更適合“短平快”的技術應用與革新。特別是在突破性的創新領域，我們不僅要關注大而全的研發和生產機構，而更應善于發掘和培育小而精的隱形冠軍創制技術標準。此外，跨國企業擁有雄厚的技術實力，并掌握著大量國際技術標準的制度權，但其目前的研發功能基本局限于針對中國市場的適應性改進。因此，國家應采取行之有效的措施，將其納入我國科技創新體系，鼓勵其與我國創新鏈深度融合，分享其全球創新成果。

加強能力建設，構建人才梯隊

以建立梯級化的高素質人才隊伍為目標，高等教育機構和科研院校應注重創新治理和標準制定領域的專才培養，國家人力資源部門應聯合教育部門制定相關課程設置和執業標準，支持民營培訓機構開展相關技能培訓，鼓勵各類企業與教育及培訓機構合作，進行人才資源的托管式培養，使其學以致用。

可以預見，標準制定將是未來科技競爭的賽點，我國應集合高端人才隊伍，與國際化的標準組織開展緊密合作，以搶占標準制定的平臺高地。CET標準領域的競爭也是標準專業人才的競爭。美國現在面臨標準制定人才隊伍的匱乏，這為中國提早建立人才儲備贏得了時間窗口。

（編輯 季節）

① 數據來源為IncoPat數據庫。

② 馬永斌，劉帆，王孫禺.美國大學、政府和企業合作的角色定位、特征與不足分析[J].科學管理研究，2009，27（06）：32-36.DOI：10.19445/ j.cnki.15-1103/g3.2009.06.008.