政策工具視角下的兒童保護政策研究

羅蕊

【摘 要】暴力、剝削、虐待和忽視是影響兒童發展的全球性問題。對當前我國的兒童保護政策進行分析，有助于改進兒童保護目標、優化未來兒童保護政策工具的選擇，對兒童保護事業改革與發展的走向、進程與質量具有導向和規范的作用。通過豪利特和拉米什的政策工具分類框架，運用nvivo11plus對基于兒童保護的學前教育政策文本進行內容分析，得出兒童保護政策工具選擇的特點，并提出建議，為未來制定更加科學有效的兒童保護政策提供依據。

【關鍵詞】兒童保護 學前教育政策 政策工具

【中圖分類號】G40 ?【文獻標識碼】A ?【文章編號】1002-3275（2023）07-01-04

一、問題提出

進入新時代，兒童保護概念的內涵和外延持續優化。1989年聯合國出臺的《兒童權利公約》給兒童充分的法律保護。同時，聯合國兒童基金會（UNICEF）將兒童保護界定為“防止或保護兒童不受暴力、剝削、虐待和忽視”。本文采用的兒童保護定義包含兩個方面，一方面是要保障兒童基本生存和成長所需，另一方面是指保護兒童不受外界的傷害。已有研究較多的是對學前教育的政策性文件進行歸納概括，結合政策工具分析政策文本的研究較少。為了更好地保護兒童，完善兒童保護政策和服務體系，本研究在豪利特和拉米什等學者對政策工具進行分類的基礎上對兒童保護政策進行多角度分析，著重梳理政策文本所運用政策工具的特征，并總結現行政策所存在的缺陷，提出相應的措施，讓未來兒童保護政策的制定和執行更加有效、更加科學。

二、研究設計

（一）分析框架

本研究運用豪利特和拉米什等學者的政策工具分類框架對相關政策文本進行分析，主要包括“自愿性工具、混合型工具和強制性工具”［1］。之所以選擇該政策工具，是因為其政策理論分析模型“更加關注政府對公共物品和服務的介入”［2］，符合學前教育的實質和新時代學前教育改革與發展過程中對政府、市場以及家庭三者的認識。強制性工具在三大政策工具中應用最廣泛，它是指政府利用其權威、強制力來督促目標群體按要求采取行動再實施政策處理好公共問題的工具，具有規范性與強制性的特征，且政府介入程度更高；自愿性工具是推動個人、家庭、市場以及社會組織等主動參與進而解決公共問題的工具，其靈活性和創新性強而政府參與程度低；“混合型工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征。混合型工具允許政府將最終決定權留給私人部門的同時，可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程”“某種程度上提供了自愿性工具和強制性工具的共有好處”［3］。

（二）樣本選擇與編碼統計

本研究選取的政策主要是通過“北大法寶”和教育部網站檢索并篩選獲得，使用“兒童保護/兒童救助/兒童關愛”“家庭暴力/虐童/忽視兒童/貧困兒童”等作為關鍵詞，搜索相關文本政策。政策選取過程中遵循以下篩選原則：第一，高于部門規章的規范性文件，以法律法規、通知和意見為主的表達政府意愿的政策文件，答復、批復、聲明、復函和報告類等不予采用；第二，所有文本均符合本文采用的兒童保護定義；第三，避免文件的重復，反復篩選；第四，通過兩個網站的政策文件對比、整合，篩選出104份有效政策文件。

將篩選出來的104份政策文件進行梳理分析，樣本的分析單位是內容分析法中最小的要素，其中包括“字”“句”“段落”等。譬如有的政策文本格式以“條”為基本單位，有的則是以“段”為基本單位。考慮到各個文本之間的格式不一樣，本文將每一份政策文件中的政策按“條”編碼，每一“條”為一個分析單位，在nvivo11plus軟件中進行編碼。通過對104份政策文本進行反復研讀和統計，最終確定本研究的分析單元總數為836個。

三、政策工具視角下的研究結果

（一）政策工具選擇種類

政策工具的選擇及評價對于政策的有效實施及政策目標的達成起著決定作用，“針對不同政策問題和政策對象，在特定的政策環境下政策工具的選擇仍然有規可循，把握政策工具選擇的正確方向對政策執行有著重要意義”［4］。每一份政策文本運用的政策工具及運用數量都不相同（見表1）。在所選擇的104份兒童保護相關的政策文本中，選擇強制性工具的數量最多，其參考點高達678條，其中規制工具的運用最為頻繁；其次是混合型工具，其材料來源有58份政策文本，參考點123條，以信息與勸誡工具為主；最后是自愿性工具，其使用次數最少，其中市場工具的材料來源和參考點都最少。自愿性工具自身的特點是不受或很少受政府的影響，市場雖然能有效配置資源，但是它并不適用于提供公共物品。

（二）政策工具選擇的組合形式

每一種政策工具都有自己的特點與作用，將不同的政策工具綜合運用在一項政策中，可以使其效果最大化。在政策工具的選擇組合方式上，104份兒童保護政策中有44份采用單一政策工具，占比42.3%，例如《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等；《民政部關于開展流浪乞討人員救助管理工作主題宣傳月活動的通知》僅采用混合型工具中的信息與勸誡工具；《教育部關于加強家庭教育工作的指導意見》僅使用了自愿性工具中的自愿性組織和服務工具。

有18份政策文件使用了多種政策工具，但都屬于同一個類型，占總量的17.3%，例如民政部、公安部、財政部《關于進一步做好事實無人撫養兒童保障有關工作的通知》中，使用了權威工具和規制工具，但兩者都歸屬于強制性工具。

共有22份政策采用兩類政策工具，其中有20份是“強制性工具+混合型工具”相組合的方式；有1項政策使用“強制性工具+自愿性工具”的組合形式；有16項政策三種政策工具均有使用，且以強制性工具為主，如《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》；只有《教育部 公安部 共青團中央 全國婦聯關于做好預防少年兒童遭受性侵工作的意見》是以混合型工具中的信息與勸誡工具為主。在這些政策中，運用政策工具最多的一共有8種，而運用最少的只有3種。

四、研究結論

（一）政策工具使用種類逐漸多元，但政策工具使用仍待豐富

隨著時代發展進步，我國對兒童保護的認識開始關注到兒童的權利和發展，與此同時在政策工具的選用上也不斷多樣化。1980～2000年的政策文本多以強制性工具使用為主，如1998年修正的《中華人民共和國收養法》主要使用的是規制工具；2000～2009年間以單一的規制工具使用為主，也有政策工具的綜合運用，但是仍然以強制性工具為主，組合形式包括“強制性工具+混合型工具”和“強制性工具+混合型工具+自愿性工具”；2010年至今所頒布的兒童保護政策文本數量不斷增加，不僅以強制性工具為主，在單一的政策工具中也出現了個人、家庭與社區工具的使用，同時“強制性工具+混合型工具”的組合增多，開始出現“強制性工具+自愿性工具”的組合形式，如關于印發《“掃黃打非”工作舉報獎勵辦法》的通知，但是相較其余兩種工具而言，自愿性工具與其他工具的組合運用較低。豪利特和拉米什政策體系分類中共有72種政策工具［5］，而使用可知政策工具最多的政策《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》中，也僅使用了8種政策工具。雖然政府在選擇和運用工具時需兼顧“政策目標”“政策工具本身的特點”“手段與目標的適切程度”“具體的情境”［6］等幾方面因素，但是不可否認還有對兒童保護事業發展有效的政策工具仍未使用。

（二）強制性工具為主，混合型工具和自愿性工具為輔

1．偏向強制性工具，社會參與度較低

通過分析使用強制性工具的政策文本，可以發現使用規制工具的政策文本多以建立與兒童健康相關的制度為主，較新的是強制報告制度。法律法規中雖然有規定處罰對象和處罰內容，但是對具體的處罰細則和責任主體不明確，不利于準確識別兒童保護對象、規范政府保護行為和動員社會力量的普遍參與，從而使政策工具無法服務于政策目標。另外，規制工具、命令性和權威性工具所包含的內容涵蓋較廣，使用該工具能體現國家對做好兒童關愛保護工作的重視，尤其是在對兒童康復救助項目支持這一方面。

現行與兒童保護有關的學前教育政策以強制性工具為主，突顯了政策工具選擇的權威性和行政性。由于兒童本身無民事行為能力或限制民事行為能力，受到傷害時缺乏自主尋求幫助的能力，所以規制工具、命令性和權威性工具的使用，有利于確保兒童在權益受到侵害后能及時發現并尋求救助，并能以懲罰的方式嚴厲打擊侵害兒童權益的行為，形成兒童保護的有力屏障。但是需要注意強制性政策工具需要監管和相應的法律法規支撐，否則政策的執行力度會大幅下降。另外，還要保證強制性工具的適度使用，過度使用會導致政策推進靈活性低，難以調動社會資源，從而難以實現“以人為本”。

2．混合型工具偏向鼓勵倡導，缺乏內在動力維持

在所分析的政策文本中，混合型工具里的信息與勸誡工具運用頻率最高，且內容都是偏向鼓勵號召、教育培訓方面。例如《國務院關于印發國家人口發展規劃（2016—2030年）的通知》中的具體文本內容表述為“鼓勵和推廣社區或鄰里開展幼兒照顧的志愿服務”，并在國務院《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》中指出：“加強未成年人保護法律法規和政策措施宣傳工作，開展形式多樣的宣傳教育活動。”都有體現“鼓勵”“宣傳”“教育”等帶有“鼓勵號召”性質的言語，所以其影響力度和實施程度較低，最終會影響到政策的執行效果。誘因工具多為政府運用資金或組織資源對有利于政策目標達成的行為進行獎勵，從而維持和刺激政策目標群體作出有利于目標達成的行為。在所選兒童保護政策文本中，僅有3條政策文本使用誘因工具，所體現的主要內容是建設示范區。這一做法雖然使社會增加了對兒童保護相關理論知識的了解，鼓勵了兒童保護相關學前教育事業的發展，以促進形成“保護兒童人人有責”的社會氛圍，但是政策工具的使用仍缺乏內在動力，不易激發大眾付諸實際行動，從而難以發揮政策長期、持續、穩定的作用。

3．自愿性工具使用較少，不利于多元主體的參與

自愿性工具多由個體、家庭和社會組織等自愿參與，政府介入程度不高，多出于自身利益和情感上的滿足。其中，個人、家庭與社區工具的使用最多，主要內容是進行一些兒童救助等志愿工作和服務、自發開展活動和加強社區的管理與服務功能，這樣有利于形成家庭、社區和幼兒園三位一體的兒童保護體系。同時，市場工具的使用最少，僅有2條，其使用特點是政策借助市場工具解決問題時一般會輔以其他工具，如國務院《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》里提出的“充分發揮市場機制作用，支持社會組織、愛心企業依托學校、社區綜合服務設施舉辦農村留守兒童托管服務機構，財稅部門要依法落實稅費減免優惠政策”。自愿性工具雖然能夠積極動員社會大眾的力量，需要注意的是，一旦使用過多自愿性工具，產生多方主體，若缺乏統一管理，就會影響政策的執行效果，因此自愿性工具只能作為其他工具的補充和調節工具。

（三）三種政策工具并用，但結構有待優化

學前教育是教育公共服務中的一個重要部分，雖然強制性政策工具的使用有其合理性，但是隨著我國市場經濟體系的發展，學前教育作為政策子系統變得越來越復雜，因此自愿性工具及混合型工具的使用對于促進新時期兒童保護工作的開展也有著重要作用。根據表1，從兒童保護政策工具選擇的總體類型來看，以強制性工具為主，自愿性工具和混合型工具為輔。根據政策工具選擇的組合形式，可看出兒童保護相關的學前教育政策工具的選擇組合形式單一，除了使用單一政策工具的文本，剩下的結構都是以“強制性工具+混合型工具”為主的。單一形式的政策工具組合會很難兼顧與政策執行相關的方方面面，不利于動員各主體主動參與兒童保護事業。

五、改進建議

（一）合理選擇政策工具，保障兒童保護政策執行科學有效

“政策工具的正確選擇是順利實現政策目標的基本保證，亦可增加政策制定的科學性，改善政策執行過程與效果。”［7］隨著社會的進步，兒童成長與發展過程中不斷面臨著新的問題和矛盾，這要求研究者結合時代變化、政策目標、環境等因素深入認識學習各項政策工具特征，科學有效地選擇政策工具，增強政策工具的適切性。通過對兒童保護政策文本的分析可知，兒童保護政策主要涉及救助、康復、打擊拐賣或虐待兒童等方面的內容。為此，政策制定者首先應對政策問題進行診斷，再確定其政策目標，并在選擇政策工具時考慮政策是近期、中期還是長期目標，確保政策工具的選用有的放矢。同時，還要保障政策工具與政策內容相契合。例如針對當前實施的《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》中提出，“減少兒童傷害所致死亡和殘疾。兒童傷害死亡率以2020年數據為基數下降20%”，應先明確該項政策目標屬于長期目標，因此在選擇政策工具時需考慮工具的成本及其使用的效益，綜合利用各種政策工具使政策效果達到最大化。