基于政策文本研究探討國家自主創新示范區政策

李 斌，劉 素，郭小華，甘 甜

（湖南省科學技術信息研究所，湖南 長沙 410001）

0 引言

國家自主創新示范區是指經國務院批復同意，在推進自主創新、政策試點和機制體制改革等方面先行先試、探索經驗、做出示范的區域。自2009年國務院批復同意中關村建設第一個國家自創區以來，國家自創區數量已達23 個，涉及全國60 個城市、覆蓋66 個國家高新區。國家自創區自成立以來，始終矗立時代變革前沿，根植中國創新實踐，在創新政策先行先試和體制機制改革等方面取得了顯著成效。中關村自創區先后試點開展的股權和分紅激勵、科技成果處置和收益權管理改革、完善高新技術企業認定條件、擴大企業研發費用加計扣除范圍、實施支持創新創業稅收政策等16 項政策，經其他國家自創區進一步試點后已推廣到全國實施。與此同時，國家自創區及所在省市區紛紛響應，陸續在提升自主創新能力、發展新興產業、培育創新型市場主體、開展科技成果轉化、科技金融、人才引進和培養、營造創新創業生態等方面推出了一攬子先行先試政策，充分調動了科技人員的積極性，有力激發了各類創新主體的活力，有效發揮了改革試驗田的作用，形成了一批可復制、可推廣的經驗，為國家創新驅動發展戰略的深入實施探索了新路徑、新模式，成為貫徹新發展理念、構建新發展格局、引領高質量發展的重要力量。

1 研究設計

政策文本量化分析是政策研究的重要范式，通過對政策文本的編碼、統計和歸納等，促進政策的解讀和實施[1]。以國家自創區政策為檢索要素, 重點檢索2019-2022 年期間出臺的政策文件，并進行系統梳理分析，共篩選出23 個國家自創區的81份政策文件作為分析樣本。以 2019-2022 年國家自創區所在省（直轄市）政府、主管部門、管理機構等出臺的81 份創新政策文本為研究對象，綜合運用文獻計量法、內容分析法和政策工具理論，量化分析國家自創區創新政策的外部特征、主題特征和政策工具分布特征，掌握近年來23 個國家自創區出臺的政策重點和演化趨勢，總結我國國家自創區工作的階段性發展規律，為國家自創區政策的制定優化提供參考。

2 國家自創區政策構成研究分析

2.1 政策出臺時間分析

從政策出臺時間看，2019 年有13 項，占比16.05%；2020 年有19 項，占比23.46%；2021 年有22 項，占 比27.16%；2022 年 有27 項，占 比33.33%。創新政策出臺總體呈逐年上升趨勢，年均增速達27.59%。由此可見，各省市對國家自創區關注度越來越高，各國家自創區出臺創新政策的積極性不斷提升。

圖1 2019-2022 年自創區創新政策出臺情況

2.2 政策出臺區域分析

2019-2022 年，華北地區共出臺自創區政策36項，占比44.44%，其中，北京26 項（含國家試點政策4 項）、天津10 項。華中地區共出臺17 項，占比為20.99%，其中，武漢出臺13 項。華東地區共出臺11 項，占比為13.58%，浙江和江蘇各出臺3 項。西北、西南、華南地區分別出臺8 項、7 項、2 項，占比分別為9.88%、8.64%、2.47%。東北地區0 項。從政策區域出臺情況看，華北地區政策出臺最為密集，華中、華東地區次之，東北未出臺相關政策，考慮可能受到自創區批復時間、對創新政策重視程度、區域創新水平等影響，不同區域創新政策發展存在較大差異。

圖2 2019-2022 年自創區創新政策出臺區域分析

2.3 政策發文機構分析

2019-2022 年，國家在中關村試點4 項，占比4.94%；自創區所在省（直轄市）政府或部門出臺27 項，占比33.33%；管理機構出臺50 項，占比61.73%，其中中關村管委會和武漢東湖高新區管理委員會出臺政策文件項數分別為12 項、11 項，共23 項。可以看出，自創區所在省（直轄市）政府或部門和管理機構創新政策出臺的積極性較高，也反映了各自創區管理機構和高新區管委會承擔著指導自創區建設工作的重要職責，是政策制定的核心機構。但近年來國家層面僅出臺自創區相關政策4 項，表明盡管我國先后批復成立了多家自創區，近年來國務院針對自創區創新發展沒有專門的政策文件或指導意見，自上而下的綱領性文件缺乏。

圖3 2019-2022 年自創區創新政策出臺主體分析

2.4 政策形式分析

2019-2022 年，部門獨立頒布政策53 項，占比65.43%。其中，自創區所在省（直轄市）政府或部門出臺20 項，自創區管理機構單獨發文33 項。部門聯合發文28 項，其中，以自創區管理機構為主導發文13 項，占比46.43%；以科技部門為主導發文11 項，占比39.29%；以財政部門為主導發文4 項，占比14.29%。可以看出，自創區政策頒布多以獨立發文為主，聯合發文為輔，原因可能是自創區涉及跨區域發展，創新政策出臺跨部門、跨領域，協調工作有難度。在聯合發文中，管理機構和科技部門是發文的主要牽頭部門。

圖4 2019-2022 年自創區創新政策制定形式分析

2.5 政策作用類型分析

從創新政策的作用看，分為激勵型、引導型、保護型和協調型4 種類型。激勵型政策的指向是激發創新主體的創新欲望并為之創造良好的外部環境；引導型政策是指向產業結構的調整及國家倡導的技術發展領域和鼓勵辦法等；保護型政策則致力于新興產業和高技術的扶持；協調型政策則指向技術創新與其他方面的關系協調[2]。2019-2022 年，各類國家自創區激勵型政策23 項，占比28.40%，引導型政策58 項，占比71.60%。可以看出，創新政策以引導型政策為主，激勵型政策為輔。表明各自創區根據自身功能定位、發展優勢，創新資源要素等出臺創新政策，發揮政策引領作用，促進創新主體開展創新活動。總的來看，創新政策定位從引導型為主轉向激勵與引導型并重。

圖5 2019-2022 年自創區創新政策出臺區域分析

2.6 政策工具分析

從創新政策工具類型看，羅斯威爾 (Rothwell)等提出供給型、環境型和需求型3 種政策工具分類[3]。供給型政策工具包括公共服務、基礎設施、財政扶持、科技支撐、人才支持、教育培訓、金融服務等，主要為創新主體優化全要素供給，營造創業創新的良好氛圍。環境型政策工具是政府在創新創造創業環境建設中通過規范辦事程序、加強市場監管、知識產權保護、優化救助措施、出臺法規條例規章制度等措施，為創新環境優化提供規范性基礎。需求型政策工具主要由招商引資、政府采購、對外貿易、示范工程、宣傳推廣、服務外包等需求拉動型政策構成，旨在以“四兩撥千斤”的政府投資杠桿效應拉動創新發展。從政策工具分類來看，81 項政策中，環境型創新政策55 項，占比67.90%；供給型創新政策24 項，占比29.63%；需求型創新政策2 項，占比2.47%。雖然三類政策工具均有涉及，但存在較大差距，環境型工具明顯高于供給型和需求型工具，需求型工具使用最少，還未引起足夠的重視。由此可見，自創區創新政策在制定措施時通常采用環境型政策，傾向于通過辦法、條例、規劃等來營造良好的創新環境。同時，適度使用供給型政策為創新主體提供要素供給，營造創業創新的良好氛圍。需求型政策使用較慎重，通常因勢因時而為，如中關村《關于開展高等院校 科研機構和醫療衛生機構科技成果先使用后付費改革試點實施方案》，合蕪蚌自創區《關于加快推動合蕪蚌國家科技成果轉移轉化示范區建設的實施方案（2022-2025 年）》。

圖6 2019-2022 年自創區創新政策工具分析

2.7 政策關鍵詞云分析

關鍵詞云分析是描述政策趨勢的一種重要手段，高頻關鍵詞體現了政策文件的重點內容。本文對政策文本的詞語進行自然頻率統計，詞語出現頻率越高則其所占比重也越大，說明該詞語在政策中的重要性越大[4]。通過對政策文本分析，抓取頻率越高的關鍵詞，來凸顯政策關注的重點。結果分析，其中位列第一的關鍵詞是“企業”，共出現99 次；第二是“產業”，共出現75 次；第三是“平臺”，共出現59 次；第四是“資金”，共出現48 次；機構、國際、項目、服務平臺、人才、前沿技術、科技成果、知識產權等也出現頻次較高。可以看出，自創區創新政策關注的重點主要聚焦于企業、產業、平臺等方向。

圖7 2019-2022 年自創區創新政策關鍵詞分析

3 結論與建議

通過對2019-2022 年期間23 個國家自創區出臺的81 份政策文本進行量化分析，研究結果表明：一是各省市對國家自創區關注度越來越高，充分發揮了自創區政策先行先試作用，政策出臺總體呈逐年上升趨勢。二是華北地區政策出臺最多，華中、華東地區次之，東北地區相對較少。三是國家自創區政策以地方政府為主，國家層面出臺自創區相關政策較少，自創區管理機構和高新區管委會是政策制定的核心機構。四是自創區政策頒布多以獨立發文為主，聯合發文為輔。五是自創區創新政策以引導型政策為主，激勵型政策為輔，政策定位從引導型為主轉向激勵與引導型并重。六是自創區環境型政策工具明顯高于供給型和需求型工具，需求型工具使用最少，還未引起足夠重視。七是自創區政策關注的重點主要聚焦于企業、產業、平臺等方向。

當前，國家自創區發展站在了新的起點上，既要積極應對新一輪科技革命和產業變革帶來的機遇和挑戰，又要支撐和引領我國經濟高質量發展，責任重大、使命在肩。因此，提出以下建議：一是國家層面適時出臺國家自創區專項指導意見或支持政策，引導和支持國家自創區高質量發展。二是試點開展自創區結對共建，搭建自創區之間交流合作橋梁，如東北地區自創區批復較晚，創新政策出臺相對較少，結對共建有利于先進地區試點政策的復制推廣。三是加大國家自創區政策制定協同力度，推動省市相關主體參與政策制定過程，充分調動相關主體共同參與自創區工作的積極性、主動性，可以采取聯合出臺相關法律、法規、條例等，增強政策的統籌協調性和權威性，提升自創區政策的可執行度。四是提升政策工具的協調性和統籌性，政策工具的類型構成不宜過于單一化，應適當降低環境型政策工具占比，統籌協調供給型政策工具數量，適當增加需求型政策工具占比，結合不同政策工具的功能進行優化配置[5]。