政務信息系統整合的技術思路與實踐

廖英豪 楊璐濤 宋希良 沙璐明 甘文琳

摘要：數據孤島、系統孤立是政務信息系統建設的一個普遍性難題。政務信息系統整合被認為是打破這一難題、實現電子政務向數字政府過渡的有效手段。本文以政務信息系統整合的技術思路為切入點，提出基于資源服務化、能力服務化、應用服務化、用戶服務化、數據服務化的“五化”整合技術思路，并由此分析了廣東省深圳市某區政務信息系統整合的實踐案例。

關鍵詞：電子政務；信息系統；整合共享

引言

長期以來，政務信息系統普遍存在數據孤島、系統孤立、各自為政等方面的問題。國家、省、市各級信息化部門已經充分認識到解決這些問題的緊迫性和重要性，先后出臺了政務信息系統整合共享實施方案，指明了政務信息系統建設的新方向，吹響了政務信息系統整合的新號角。隨著數字政府、智慧城市的不斷發展，解決“煙囪林立”“信息孤島”等已經成為提升政府數字治理能力的迫在眉睫的問題。政務信息系統整合對于推進基層治理現代化，提升政府服務能力水平，增強政府應急處置能力，具有積極重要而突出的現實意義。新冠疫情的發生對全國各地、各級政府的數字治理能力和政務服務水平提出了重大的考驗，三年來政府治理能力與新冠病毒展開了“時間賽跑”，最終取得了疫情防控的偉大勝利，但是仍舊暴露出政務信息系統建設存在的很多短板，尤其是“煙囪林立”“信息孤島”等問題。造成這一問題的主要原因之一，是政務信息系統整合的工作還不夠徹底，對基層治理現代化的理解和認識還不夠深入和全面。本文結合政務信息系統建設實際，從技術視角切入探討政務信息系統整合的推進思路。

1. 政務信息系統整合的現狀

2017年5月，國務院辦公廳印發了《政務信息系統整合共享實施方案》，指出政務信息系統建設還存在“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”的全局性、根本性問題，要求按照統一工程規劃、統一標準規范、統一備案管理、統一審計監督、統一評價體系“五個統一”的總體原則，有效推進政務信息系統整合共享，切實避免各自為政、自成體系、重復投資、重復建設[1]。

自國務院推出政務信息系統整合共享實施方案五年來，全國各地在結合自身電子政務建設現狀的基礎上相繼開展了政務信息系統整合工作。在計算資源建設方面，廣東省建設了“1+N+M”的數字政府全省一片云，支撐全省數字政府建設的資源整合、管運分離、業務支撐等工作；在業務系統整合方面，浙江省推出全省政務服務網，實現網上服務集中提供，政務信息集中公開[2]；在數據共享方面，上海在2016年發布《上海市政務數據共享管理辦法》之后，于2023年又發布了《上海市公共數據共享實施辦法（試行）》，推動全社會的數據共享和有序開放。

然而隨著整合工作的不斷深入，政務信息系統的整合工作逐漸步入深水區，相比基礎平臺、網絡、數據等方面的整合，業務的整合才是政務信息系統整合的難點。幾年來，政務信息系統不斷地建設，同時又不斷地被清理、整合。做好更深一步的政務信息系統整合工作，對統籌電子政務建設、推動政府數字治理、建設數字政府、實現智慧城市有著重要的作用。

2. 政務信息系統整合的技術思路

政務信息系統整合需要有頂層設計的架構理念以及整體推進的實施方法和步驟，結合當前政務信息系統整合的研究成果，以及全國各地智慧城市和數字政府建設的寶貴經驗，通過對政務信息系統整合的技術方法進行有效分析，在推進政務信息系統整合的過程中，可以從資源服務化、能力服務化、應用服務化、用戶服務化、數據服務化等五個方面推進開展。

2.1 基于資源服務化的信息系統整合

政務信息系統資源服務化中的資源主要是指在政務信息系統建設過程中所需的計算資源、內存資源、存儲資源、網絡資源、安全防護資源等系統基礎建設所需的資源，通常以硬件基礎資源為主，同時借助相關專業軟件對硬件基礎資源進行管理。資源服務化是指通過信息技術將底層的硬件基礎資源進行封裝，以服務的形式對外提供相關資源，用戶無須考慮硬件資源的搭建和運維問題。

政務信息系統資源服務化通常以政務云計算資源為基礎，輔以相關的網絡和安全資源，最終形成政務信息系統的整體資源體系。資源服務化是政務信息系統整合的基礎，通過資源服務化可以實現資源可調度、彈性可擴展、租戶可隔離，有效避免信息系統小、散的不利因素，為政務信息系統提供安全穩定、高效可靠的底層支撐服務[3]。此外，政務信息系統資源服務化通過分時使用的機制，還可以大大提高基礎硬件資源的有效利用率。同時，通過加強對基礎資源的有效維護和管理，可以大大減少底層硬件資源的建設和維護成本，使系統開發用戶或公司全身心地投入系統建設和業務流程中。

2.2 基于能力服務化的信息系統整合

政務信息系統能力服務化中的能力主要是指在政務信息系統建設過程中所需的身份認證、訪問控制、數據挖掘、數據管理、統計報表等信息系統建設所需的軟件支撐能力，通常以專業化系統或平臺為主，同時匹配系統或平臺的服務能力接口。能力服務化是指通過信息技術將信息系統建設所需的基礎軟件能力進行封裝，通過業務接口以服務的形式對外提供相關能力服務，用戶無須考慮基礎能力平臺的搭建和運維問題。

政務信息系統能力服務化通常以用戶中心、身份認證為基礎，以數據管理、數據挖掘、數據看板為補充，最終形成政務信息系統的整體能力服務體系。能力服務化是政務信息系統整合的支柱，通過能力服務化可以使相對松散的信息系統實現有效聚合，可以有效減少系統建設的工作量，提高信息系統的安全管理能力。能力服務化需要保證能力系統或平臺的高穩定性和高可靠性，同時，還需要具備高開放性，能夠有效兼容各種軟件產品和架構，此外，能力服務接口需要盡量簡單易懂，方便對接的實現。

2.3 基于應用服務化的信息系統整合

政務信息系統應用服務化中的應用也可以稱為業務，主要是指在政務信息系統建設過程中所需的電子郵件、統一通信、視頻會議、政民互動、政務督查等信息系統建設所需的通用型的應用或業務支撐服務，通常以通用的業務場景為主，在能力系統或平臺的支撐下與專業的業務系統相融合。應用服務化是指通過信息技術將信息系統建設所需的通用型的應用系統或業務系統進行封裝，通過系統接口以服務的形式對外提供相關服務，用戶無須考慮該應用系統的搭建和運維問題。

政務信息系統應用服務化通常以業務流程、業務場景認證為基礎，將遍布在各個部門的業務場景進行“抽絲剝繭”，提取共性的通用型業務應用場景進行統一建設，最終形成政務信息系統的業務應用服務體系。應用服務化是政務信息系統整合的支撐，需要破除各部門獨自建設業務應用系統的傳統觀念，需要有整體“一盤棋”的思想，通過應用服務化可以使各信息系統形成一個有效的整體，有效縮減信息系統的整體數量，進而可以大大減少信息化的整體投入。應用服務化需要對各業務場景、業務流程進行充分理解和分析，尋找其中的共性部分，形成一套完整的業務閉環。應用服務化和能力服務化最主要的區別就是是否能夠形成業務閉環。

2.4 基于用戶服務化的信息系統整合

政務信息系統用戶服務化中的用戶是指在政務信息系統建設過程中面對的居民、群眾、領導、工作人員、維護人員、專班人員等信息系統建設所需面對的用戶群體，通常以內部用戶和外部用戶為主，結合用戶的職務、工作屬性、工作崗位等特征進行細分。用戶服務化是指通過信息技術將特定用戶群體所需要使用的業務系統或功能模塊進行有效集成或封裝，通過統一用戶交互的方式提供相關服務，使系統用戶無須考慮后端各應用系統和功能的融合問題。

政務信息系統用戶服務化通常以用戶特征為基礎，將此用戶特征下所有用戶所需要使用的信息系統進行集成，本質上是信息系統用戶交互界面的集成，最終形成政務信息系統基于用戶的服務體系。用戶服務化是政務信息系統整合的本質，信息系統建設的本質就是為使用者提供便利和較好的用戶體驗，需要真正了解各個用戶特征下每個用戶群體的真正需求，需要將信息系統“建設”的思想轉變為“服務”的思想，通過用戶服務化可以使用戶感知各信息系統已經形成一個有效整體，可以大大提高用戶好感度。用戶服務化需要對用戶的需求進行充分理解和分析，將跨系統的需求進行有效集成。

2.5 基于數據服務化的信息系統整合

政務信息系統數據服務化中的數據是指在政務信息系統使用過程中所產生的與業務流程和場景有關的系統數據，通常以政務數據為主、公共數據為輔。數據服務化是指通過信息技術將某一業務場景或流程中的數據進行封裝，使系統用戶無須考慮數據的采集方式或數據類型等數據特征的融合問題。政務信息系統數據服務化通常以數據為基礎，將采集、共享等數據流轉階段的需求按照用戶特征下所有用戶所需要使用的信息系統進行集成，本質上是信息系統用戶交互界面的集成，最終形成政務信息系統基于數據的服務體系。

數據服務化是政務信息系統整合的核心，是解決信息系統用戶尤其是基層工作人員在工作中重復采集數據、重復處理數據等重復性問題的根本。在某種程度上，其他的信息系統整合方式也是將特定類型的數據實現共享，但數據服務化與其不同的地方在于以數據為根本，尤其是通過流程機器人、仿真機器人、自動化爬蟲等信息技術可以實現跨層級、跨網絡的數據共享，在解決基層工作人員的業務場景時會有較好的業務效果。數據服務化往往需要有針對性地開發，一般通用性較差，一旦數據發生變化都需要適時做出適當調整，有時會需要一部分人工操作才能完成整個數據服務閉環。

3. 廣東省深圳市某區的政務信息系統整合實踐

通過對廣東省深圳市某區近三年智慧城市和數字政府推進過程中，政務信息系統建設和整合的實踐工作進行分析，該區按照“四新三網”，即“大平臺新能力、大系統新應用、大數據新內核、優服務新體驗”理念（如圖1），圍繞“一網統管”“一網通辦”“一網協同”開展政務信息系統建設和整合工作。

在資源服務化方面：統一建設了基于ARM平臺的政務云（二期）公共計算平臺，統籌建設和維護了全轄區約6000芯公里政務光纖網絡，通過整合政務網絡的網絡安全設備維護和管理工作建立了統一安全運維管理中心，下一步還將計劃推進統一密碼改造支撐中心來支撐政務信息系統的密碼應用改造工作。通過基礎資源的有效整合，該區大大減少了信息化基礎設施建設和維護成本，提高了整體的網絡安全防護能力，為信息系統建設提供了有效的支撐。

在能力服務化方面：基于視頻共享建設了視頻AI能力平臺，為全區政務應用提供視頻AI能力。基于全市基礎地理時空數據信息，建設了區域基礎地理時空云信息平臺，為全區政務系統提供底層的空間數據信息。基于全區建設的統一用戶中心，建設了全區統一身份認證平臺，實現了所有政務信息系統用戶的統一認證和統一維護。通過能力平臺的統一建設，該區有效克服了信息系統建設分散投資、低水平重復建設的各種問題，通過引入市場主流先進的技術理念，提高了整體信息化建設水平。

在應用服務化方面：推廣了全市政務郵箱平臺；建設了匯集網格管理、民生訴求、政務熱線、政民互動、網絡安全等事件信息的統一事件分撥平臺；統一部署了政務網絡的政務云文檔，用于公文的協同草擬和編輯；建設了政務數據協同平臺，用于支撐業務數據的跨部門協同維護。通過應用服務的統一建設和推廣，該區在政務信息系統建設方面不僅有效整合同類型相似的業務，而且在整合業務的同時完成了數據的高質量匯聚，通過對應用服務的整合，大大降低了軟件信息系統的投入經費，也使得應用服務的建設更加集中，更加完善。

在用戶服務化方面：打造移動端小程序和微信公眾號等政務新媒體，實現移動端對外用戶的應用集中；建設了政務微信，實現移動端對內用戶的應用集中；對PC端政府在線進行了進一步集約化建設，建設了PC對內用戶的統一政務門戶，開展了大屏端對內用戶的智慧城市指揮中心建設。通過面向用戶的服務統一，該區對所有對外門戶進行了集約化建設，整合原有的各類政務信息系統，大大提高了用戶體驗，獲得了較高的用戶評價。

在數據服務化方面：深化擴展了政務數據資源共享交換平臺，優化了部門間政務數據共享路徑和方式；建設了政務數據綜合治理平臺，為各部門提供統一的數據治理工具；創新了政務數據采集表單維護平臺，實現了政務數據的多元化采集和維護；整合了全區域的視頻資源，建設了視頻共享云平臺；整合各信息系統的用戶體系，建設了全區的統一用戶中心，實現所有系統用戶統一管理。通過數據整合對外統一提供服務的方法，該區在解決基層工作人員多頭采集、重復采集等問題上得到了較大的優化。

結語

政務信息系統整合不僅是電子政務發展到現階段的必然產物，更是當前提升政府治理能力和公共服務水平的有效途徑[4]。在政務信息系統整合的過程中，明確的技術思路和技術路線僅僅是推動系統整合工作的一部分，還需要有良好的制度、體制、機制做保障，同樣也需要有大量政府資金的投入，在推進政務信息系統整合過程中，各地方還是需要根據各自特點和自身情況，有計劃開展。當然這也不是一朝一夕的工作，不能以眼前的功利心態看待政務信息系統的長期整合工作。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳印發《政務信息系統整合共享實施方案》[J].電子政務，2017， （6）：15.

[2]趙豪邁.整合“信息煙囪”的治理實踐與經驗評析[J].國家治理，2020， （33）：41-45.

[3]陳志宏，姚元.基于云計算的政務信息系統整合研究[J].電信科學，2021， 37（9）118-128

[4]陳發強，陳月華，楊紹亮.政務信息系統整合共享安全問題分析與對策[J].保密科學技術，2018， （8）：13-16.

作者簡介：廖英豪，碩士研究生，高級工程師，研究方向：電子政務、數字政府、智慧城市。