論憲法視野下的國土空間用途管制制度

摘要：

國土空間用途管制作為國土空間治理的重要手段，對于推進空間治理體系和治理能力現代化，在更高層次上構建人與自然和諧共生的關系具有十分重要的作用。國土空間用途管制制度是整個生態文明制度體系中不可或缺的重要組成部分，但目前國土空間用途管制的制度依據主要表現為政策性文件，缺乏權威、統一和專門的法律規定，與依法治國時代背景下在法治軌道上推進生態文明建設的客觀要求不相適應，需要加快構建國土空間用途管制法律制度，為國土空間用途管制提供法治保障。本文以此問題為導向，把國土空間用途管制制度置于憲法視野中加以審視，主要通過歷史梳理和文本分析，厘清國土空間用途管制的科學內涵，探究其合憲性基礎和憲法許可界限。本文認為，我國與國土空間用途管制相關的憲法規范經歷了以土地和其他自然資源所有權確權為主的萌芽階段、以各自然要素分散管制為主的發展階段，以及全域全要素統籌管制的確立階段。如今，國土空間用途管制因應了生態環境保護和生態文明建設的國家任務、保障國土空間資源開發利用秩序、實現國土空間治理體系和治理能力現代化等要求，從而得以在現行憲法中找尋到其獲得憲法許可的合憲性基礎。與此同時，現行憲法又為國土空間用途管制設定了許可界限，在實體方面主要表現為合法管制、法律保留、公共利益、比例原則等要求；在程序方面主要表現為信息公開和公眾參與等要求。我們還需要通過對相關憲法規范進行立法轉化，建立起與統一規劃、統一用途管制的要求相適應的統一國土空間用途管制法律制度。

關鍵詞：憲法；生態文明；國土空間；空間治理；用途管制

中圖分類號：F205；D921? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-5831（2023）03-0189-11

黨的十八屆三中全會指出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境［1］。國土空間是生態文明建設的空間載體，生態文明建設需以國土空間為發展基點，人類宜居適度的生活需要、集約高效的生產活動、山清水秀的生態環境均在此之上生成與融合。國土空間用途管制作為空間治理的重要手段，對于協調多維的空間利用，處理好空間競爭與空間互補的復雜關系，實現空間開發利用與保護的互促共贏，推進空間治理體系和治理能力現代化，從而在更高層次上構建人與自然和諧共生的相互依存關系起著重要作用。

隨著2018年生態文明入憲，國家任務發生相應變化，構建國土空間用途管制制度成為題中之義。2019年5月，中央有關文件把“到2025年，形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度”作為國土空間治理體系和治理能力現代化的重要階段性目標，提出要完善法規政策體系，研究制定國土空間開發保護法［2］。這說明包括國土空間用途管制在內的國土空間開發保護亟需通過體系化的法律制度予以調整，以獲得長期、穩定和有效的實施。為此，本文擬從憲法的視角對國土空間用途管制制度展開研究，試圖厘清國土空間用途管制概念，梳理相關憲法規范的歷史沿革與演進邏輯，探究其獲得憲法許可的合憲性基礎以及憲法為其設定的許可界限，從而為國土空間用途管制的制度構建提供理論借鑒和參考。

一、國土空間用途管制的內涵厘定

在黨的十九大報告提出要統一實行國土空間用途管制后，學者們紛紛開始從不同學科角度對這一制度展開研究，但就“國土空間用途管制”的內涵而言，可謂眾說紛紜、見仁見智。何謂“國土空間”？根據權威的官方定義，國土空間是指國家主權與主權權利管轄下的地域空間，它是國民生存的場所和環境，包括陸地、陸上水域、內水、領海、領空等［3］。該定義包含三層意思：一是國家行使主權以國土空間的范圍為權利邊界；二是國土空間承載著各種自然資源和生態環境要素；三是人類一切社會經濟活動均發生于此。若進一步就人類活動與國土空間的關系來說，國土空間則容納了全部資源開發利用行為、社會日常生活行為和生態修復保育行為的發生與互動。何謂“管制”？根據《現代漢語詞典（第7版）》的解釋，即為“強制管理”之意，這說明管制是一種管理行為，并且這種管理行為是帶有強制性的。而法律意義上的“管制”一般是指有權國家機關為了實現某種公共目的，依照法律的規定，以限制市場主體權利、加重其義務或不對稱配置其權利義務的方式來管理和控制市場主體相應活動的行為［4］。國土空間用途管制是一個多維的復雜系統，其以空間規劃所確定的空間用途、使用條件、使用方式為前提，以資源環境的可持續承載和經濟社會的高質量發展為目標，由法律規定或授權的政府部門對各類自然要素在空間準入、用途轉用、實施許可等環節進行管理和監督，以期合理配置空間資源，提高空間的利用效率，平衡與協調空間上的多元利益及它們之間可能存在的價值沖突。至于何謂“國土空間用途管制制度”，從廣義上講，它是調整和規范在國土空間用途管制過程中發生的社會關系的各種法律法規、政策和技術標準等的總和，是一個完整的制度體系。但是，在本文語境中的國土空間用途管制制度主要是指國土空間用途管制法律制度。

因應國家治理體系和治理能力現代化的需要，在2018年的黨和國家機構改革中，所有國土空間用途管制職責劃歸自然資源部統一行使，自然資源部下設國土空間用途管制司，具體負責擬訂國土空間用途管制的制度規范和技術標準；開展城鄉規劃管理等用途管制政策；組織擬訂各類國土空間用途轉用政策；提出并組織實施土地、海洋年度利用計劃，指導建設項目用地預審工作；需報國務院審批的各類土地用途轉用的審核、報批；監督用途管制政策的實施等［5］。在此輪機構改革中，地方各級人民政府自然資源行政主管部門相應地也被賦予了國土空間用途管制的職能職責。通過這樣的改革，整合了政策擬訂、制度設計、計劃編制、審批許可、實施監督等國土空間用途管制事權，形成了上下聯動、過程協同、集中統一的國土空間用途管制體系。

毋庸諱言，與國土空間用途管制的機構改革進程相比較，目前國土空間用途管制的制度建設明顯處于滯后狀態。時至今日，國土空間用途管制的制度依據主要還是以政策性文件形式出現，或散見于諸如《土地管理法》《長江保護法》《黃河保護法》等單行法以及大連、寧波、南京等地頒布的《國土空間規劃條例》之中，尚無權威、統一和專門的法律規定，碎片化現象較為明顯，致使管制依據的權威性、穩定性不足，相關規范之間不銜接、不協調，甚至存在沖突，嚴重影響到國土空間用途管制的有效實施。在依法治國的時代背景下，需要加快構建科學、統一、協調的國土空間用途管制法律制度，以確保管制者在憲法和法律范圍內進行管制活動，保障人民群眾開發利用國土空間的合法權益。

二、國土空間用途管制憲法規范的歷史沿革

（一）萌芽階段：以土地和其他自然資源所有權確權為主

這一階段主要是指中華人民共和國成立以后至1978年憲法頒布以前的時期。從法律意義上講，國土空間用途管制實質上是對國土空間使用權的一種限制，而土地和其他自然資源所有權并不是國土空間用途管制的直接內容。但是，使用權是從所有權派生出來的一項權利，除征用和強制許可等法律特別規定外，所有權是使用權最主要的合法性依據，要么是所有權人自己直接行使使用權，要么是經所有權人同意而取得使用權。因此，討論國土空間用途管制憲法規范的演變，有必要溯源到憲法關于土地和其他自然資源所有權的相關規范。

中華人民共和國成立之初，恢復和發展經濟、鞏固新生政權的經濟基礎被視為國家的首要任務，解決土地等自然資源的權屬問題則是其中的關鍵所在。由于土地及其他自然資源的有限性，如果對其實行完全的私有制，私權的逐利本質容易形成資源壟斷，導致社會分化。自然資源的利用及其利益分享事關全體人民的公共福祉，需要國家力量的介入，以防止資源濫用影響社會公平正義的實現。國家若無法為其國民提供基本的物質條件，抑或無法滿足其基于時代變化而提出的新的發展訴求與保障，便很難使國民對國家保持長久的認同感［6］。1954年憲法明文規定礦藏、水流以及由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源屬于全民所有；國家依法保護農民的土地所有權；國家為了公共利益的需要，可以依照法定條件，對城鄉土地實行征購、征用或者收歸國有。

總的來說，這一時期國家對土地及其他自然資源的管制以確權為主，重點集中在擴大耕地面積，有效利用荒地資源，而對其他自然要素的關注不足，資源合理利用和保護意識還十分薄弱。但是，對城鄉土地的征購、征用和國有化，往往伴隨著土地用途的改變，即所謂的“用途轉用”，故而可以認為彼時的憲法相關規范已經包含了用途管制的萌芽。

（二）發展階段：以各要素分散管制為主

這一階段主要是指從1978年環境保護入憲到2018年生態文明入憲前的時期。在此期間，對國土空間實行分要素用途管制開始成為國家進行環境保護與治理的一種重要手段，這是國家著力解決不斷加劇的環境問題的必然要求，也為后來實行統一的國土空間用途管制奠定了基礎。

隨著經濟社會的發展，日益增長的物質需求不僅直接消耗了大量的自然資源，同時還帶來超出環境所能承載的負擔，此時環境問題早已不再是私人之間的糾紛，而演變成了社會性問題。這意味著國家需要更加主動的積極作為，將自己的“有形之手”伸得更長，承擔更多的國家任務和更大的國家責任，反映在憲法層面需要賦予新的國家任務，并推動國家公權力向新的領域擴展，以確保這些任務的實現。為此，1978年《憲法》第11條規定“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”。出于當時國家和社會對經濟發展的迫切需要，該規定從上下文看是作為經濟建設規范的補充而存在，并未彰顯其獨立性，且在實踐中環境保護工作也在一定程度上讓位于經濟發展［7］，但這也屬于我國環境保護和生態文明建設歷史上的一個重大突破。更為重要的是，它標志著環境保護已被確認為我國的一項憲法原則，并為嗣后的環境保護和自然資源相關立法提供充分的憲法依據。1978年《憲法》第6條有關自然資源所有權的規定中新增了“海陸資源”這一概念。彼時，國家和整個社會的海洋意識不斷增強［8］，海洋與海洋資源在國土空間開發利用與保護中的地位和作用日益凸顯，把海洋和陸地資源一體納入法定的國土空間用途管制范圍便成為順理成章之事。

較之于1978年憲法，我國1982年憲法對環境保護的國家任務作了更加明確的規定，國家既要保障自然資源的合理利用，也要保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。這表明憲法進一步強調國家在環境保護方面的積極作為，在發展經濟的同時應當兼顧資源的合理利用以及生活環境和生態環境的保護與改善。這種國家任務的變遷還反映在對土地等自然資源的相關憲法規范中，比如，1982年《憲法》第9條不僅對國家所有和集體所有的自然資源進行了明確界定，而且新增了“山嶺”“草原”“灘涂”等自然資源，又一次擴展了納入國家管制的自然資源范圍；第10條專門規定了城市土地、農村和城市郊區土地以及農村宅基地自留地自留山的權屬，還恢復了1954年憲法“為了公共利益的需要”的土地征用條件的規定。這是自中華人民共和國成立以來第一次對土地權屬作出如此全面而系統的憲法規定［8］。我國對土地分別實行全民所有制和集體所有制兩種所有制形式，依據土地所有權的主體不同，我國的土地被劃分為國有土地（即全民所有的土地）和集體土地［9］，因此，1982年憲法的規定健全和完善了我國土地的社會主義公有制的法律表現形式，與此同時，它還規定了合理利用土地，不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地，禁止侵占或者破壞自然資源等內容，意味著社會組織和公民個人的權利在憲法框架下并非單純獲得保護，而會因公共利益的需要受到相應的限制、履行一定的義務。需要特別指出的是，1982年憲法的條文體例也發生了重大變化，即把“公民的基本權利和義務”一章調整至“國家機構”一章之前。這意味著國家對國土空間上的自然要素進行用途管制的最終目的，乃是為了促使人民權利與利益得到更好實現。

2004年人權入憲使人權進入到了憲法所確立的公民基本權利體系，人民權利與利益保護成為憲法基本價值之一。保護人權作為一項憲法原則，反映了國家的價值觀和國家活動的基本目標，對一切公共權力與社會生活領域都具有約束力［10］。由社會主義性質所決定，我國憲法強調通過國家的積極作為來實現公民的基本權利，并以國家積極的責任承擔來創造和維持基本權利實現的條件［11］。這使“國家尊重與保障人權”的憲法條款對國土空間用途管制產生了兩個方面的影響：一是不僅包括對個體生存權、健康權的保護，也包括人們在良好環境中的生活應得到充分保障，不可為了一時的經濟利益，罔顧環境利益，造成當代乃至后世的生存環境受限；二是國家應處理好用途管制權與國土空間開發利用權之間的關系，不得因公權力的行使而對私權進行過度的行政干預，干擾個體自由發展權利。

綜上所述，在這一階段，環境保護上升為基本國策后受到國家和社會各界的高度關注，國家在憲法層面不斷對納入國家管制的自然資源范圍進行擴展，同時國家也開始注意到生態環境問題，形成了針對不同的自然要素分別進行用途管制的體制機制，通過《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》《礦產資源法》《環境保護法》《海洋環境保護法》等相應法律法規的頒布和實施以積極承擔國家責任，并主動采取相應措施保障公民基本權利的實現，基于此，用途管制過程中對私權的保護便具有了憲法上的正當性，且這種憲法正當性對下位法的制定和實施產生了積極的指引作用。

（三）確立階段：實現全域全要素用途管制

這一階段主要是指從2018年生態文明入憲至今的時期。在此期間，隨著“山水林田湖草是一個生命共同體”的生態文明理念的普遍確立以及生態文明建設的大力推進，全領域、全要素、全過程的國土空間用途管制應運而生，并在國土空間治理、生態環境保護乃至整個生態文明建設中發揮著越來越重要的作用。

倚靠消耗資源、污染環境為代價的經濟高速發展模式，很難保持持續競爭力和長遠發展的可能，這使國家開始重新審視經濟發展與環境保護之間的關系，如何解決環境問題以及如何應對環境風險成為國家必須面對和解決的歷史性課題。2018年生態文明入憲無疑順應了這一歷史趨勢，隨時代發展對國家任務作出了適應性調整，同時為生態文明的相關制度建設提供了最高位階的法律依據和根本遵循。生態文明作為人類文明的一種形態，強調人們要尊重和維護自然、促進人與自然的和諧共生，走可持續的發展道路。國家把生態文明建設納入到中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局之中，融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，通過立法、行政、司法以及與社會公眾的合作、對話與互動，大力推進生態環境保護與治理，積極履行憲法賦予的國家任務。當然，這并不等于生態環境事務在國家任務中具有超越經濟、政治、文化、社會等其他事務的優先性。應當說，它們都是國家為保護和實現人民利益而擔負的重要任務，這也是2018年憲法序言中五個文明協調發展的應有之義。在2018年的憲法修改中，第89條關于國務院職權的規定中新增了國務院領導和管理生態文明建設的內容［8］。如前所述，國土空間用途管制是國土空間治理的重要手段，國土空間治理又是生態文明建設不可或缺的重要內容，因此，此項修改意味著在憲法上進一步明確了國土空間用途管制是一種遂行國家任務的、具有行政管理性質的公權行為。

在這一階段，憲法從序言、總綱再到國家機構職能職權的修改，無一不反映出生態文明建設的突出地位，而國土空間用途管制作為其中重要的基礎性制度必然受其指引，從過去重視耕地保護，主要解決農業化時期的“吃飯問題”，再到工業化時期重點發展經濟，強調自然資源的開發利用，直至現今生態文明建設對國土空間用途管制提出了更高的要求，即國家試圖重新調適人與國土空間的關系，將生態環境的良性循環和資源的有效利用置于重要地位，將國土空間治理作為中心環節，更加強調對“山水林田湖草沙”生命共同體的生態保護與修復。至此，單一類型要素的用途管制已經被全域全要素用途管制所取代，由自然資源部統一用途管制，管制手段也逐步向全方位、立體化轉型，建立分區分類分級的精細化管制體系，以提升人類生活和生產條件，提高國土空間利用率，保障國土空間資源永續利用，最終促進人與自然和諧共生，實現可持續發展［12］。

三、國土空間用途管制的合憲性基礎探尋

（一）國土空間用途管制的正當性

首先，國土空間用途管制是遂行生態環境保護和生態文明建設國家任務的要求?？v觀我國歷次憲法修改，不難看出，國家任務會隨著時代變遷而產生相應的變化，生態文明建設與生態環境保護已成為憲法明示的國家任務。如前文所述，國土空間是生態文明建設的空間載體，那么，國土空間用途管制作為生態文明建設和國土空間治理的重要手段，也是實現國家任務的必然要求。由于附著于國土空間的各自然要素是人類賴以生存的物質保證，故對國土空間中的各自然要素進行合理開發利用和有效保護，是國土空間用途管制的主要目的。國土空間能否得到科學合理的規劃和管制，直接關系到各自然要素開發利用和受到保護的效果。如果國土空間的開發利用失管、失控、失序，勢必造成各自然要素被亂用、濫用，甚至被破壞，最終危及人類的生產、生活和生態環境，進而導致生態文明建設和環境保護的國家任務落空，因此需要通過強化國土空間用途管制來保證國家任務的實現。

其次，國土空間用途管制是保障國土空間資源開發利用秩序的要求。法律需以穩定、安全的秩序來保障整個社會運行的規范性和可預見性。我國憲法規定，國家保障自然資源的合理利用，一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地，等等。這些都是對國土空間開發利用領域秩序價值的一種憲法表達。然而，實踐中客觀存在國土空間開發利用保護不規范和失序等現象，比如，國土空間開發保護中隨意性大，受利益驅動而重開發輕保護，資源開發利用過度、低效，監管中不作為、亂作為，等等。針對這些問題，國家“十四五”規劃提出，要逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，其中城市化地區要增強經濟和人口承載能力；農產品主產區要增強農業生產能力；生態功能區要把發展重點放在保護生態環境、提供生態產品上［13］。根據各空間單元的主導功能實施差異化管制，發揮好每一寸國土最適宜的功能，形成以功能帶動的秩序管制，即對可開發的地區要有序有度高效率開發，對應保護的地區要堅決守住底線。國土空間用途管制的秩序價值還體現在，通過統一行使國土空間用途管制職責，相關職能部門及其內設機構按照統一的規則，在各自職責范圍內落實用途管制的要求，從而形成統一管理、分工協作的用途管制工作格局［14］。

最后，國土空間用途管制是實現空間治理體系和治理能力現代化的要求。國家治理體系和治理能力現代化已被憲法確認為國家現代化建設的重要內容，而空間治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。2018年組建自然資源部，統一行使所有國土空間用途管制職責，其制定的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》無疑有益于國土空間現狀和未來的統籌管理、國土空間自然要素的全域全類型化管理以及生產、生態、生活功能用地的精細化管理。但目前我國空間治理方面的主要問題和不足仍表現在國土空間用途管制中，比如，現有的國土空間用途管制以各要素分散立法為主，各個法律規范之間不銜接、不協調，甚至相互沖突、打架；在制度執行過程中，各部門職能重疊交叉，公眾參與度不高，等等。這些問題的存在割裂了各自然要素作為一個生命共同體的整體性，造成管制中的職能沖突，影響管制的效率和效果。因此，需要加強國土空間用途管制制度建設以推進空間治理體系和治理能力的現代化。

（二）國土空間用途管制中公權力與私權利的沖突及其消解

首先，國土空間范圍內的各自然要素是公民賴以生存和發展的物質基礎和物質條件。根據憲法和法律規定，公民對土地和其他自然資源依法享有使用權、承包經營權等用益物權或其他民事權利。如果國土空間用途管制權行使不當，就可能不合理地限制、阻礙甚至剝奪公民依法享有的前述合法權利，從而損害公民的正當權益，妨礙公民發展權的實現。比如，雖然依據現行法律規定，農民若因基本農田保護而使發展權受限，可獲得一定的經濟補償，但是這種補償只是對農民經濟福利和損失的一種補償，并沒有包括農民在健康、安全及工作等方面的損失，這是今后國土空間用途管制補償措施有待進一步完善的地方［15］。

其次，從國土空間用途管制與區域發展之間的關系來看，空間資源的分配不單直接關涉區域的資源稟賦和資源占有量問題，還從根本上關涉區域發展與治理中的空間正義問題。不同區域的國土空間所附載的自然要素各有差異，這就意味著不同的國土空間具有不同的用途，也決定了不同區域之間平等的發展權與不同的發展基礎和發展條件之間存在矛盾，使國土空間用途管制方案在實施過程中可能遭遇三個方面的問題：一是不同區域之間社會經濟發展與生態環境保護的失調；二是地方政府、農村集體經濟組織及農民等多元利益群體之間在發展權益與環境保護義務和責任上的失衡；三是相關主體社會福利的“暴利”“暴損”現象及尋租效應［15］。因此，在通過法律規范空間資源和利益分配時，應充分顧及空間正義的實現，特別是要統籌考慮區域發展權、區域治理權和區域環境權等多重權利分配的正義性［16］。在國土空間用途管制中需要完整、準確、全面貫徹“協調”“綠色”“共享”的新發展理念，通過統一國土空間用途管制，統籌自然要素的開發利用和保護，并建立如生態補償制度這樣的利益協調和平衡機制來消解前述矛盾和問題，以實現空間正義。

最后，從管制程序上看，用途管制權與公民的參與權、表達權可能存在潛在沖突。單從行政法的角度來講，公民作為國土空間用途管制的行政相對人而存在；根據現代公共治理理論，公民則是國土空間治理的主體，而且在國土空間用途管制中公民的參與權、表達權有著充分的憲法和法理依據。一方面，根據憲法規定，公民有權依法參與國家事務和社會事務的管理，有權依法參與經濟、社會和文化活動，同時也有權對國家機關及其工作人員提出意見、批評和建議；另一方面，用途管制必然涉及到特定區域和特定公民的合法權益，作為利益相關者，公民有權利對用途管制提出自己的意見、表達自己的主張、維護自己的正當權益［17］。公民依法行使參與權和表達權，也是對管制主體的一種監督和約束［18］。

（三）國土空間用途管制中環境公益與經濟公益的沖突及其消解

環境公益與經濟公益的沖突是國土空間用途管制中可能面臨的一個重要問題。比如，在脫貧攻堅過程中，生態移民不可能完全解決人民群眾脫貧問題，相當一部分民眾仍需在當地生活和生產，但這些民眾若想發展生產、擺脫貧困，往往會受到保護區生態紅線的限制。再如，國家提倡使用清潔能源，比如水能、風能、太陽能，以減少碳排放，但是開發水電、風力發電、光伏發電，又必須建設水電站、風力發電場、光伏發電場，不可避免地占用土地，其中可能占用農地、林地、草地、沙漠、灘涂等，還可能引發其他環境問題。在這種兩難情況下，本文認為，環境公益與經濟公益的關系問題從實質上講是生態文明與物質文明的關系問題在公益領域的表現；同時，環境公益可能涉及人賴以生存和發展的環境條件，而經濟公益可能涉及人賴以生存和發展的物質條件，二者均為人權的保障和發展問題。因此，在進行國土空間用途管制制度構建時，需要遵循憲法所確立的“物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”和“國家尊重和保障人權”的原則，為正確處理和平衡好不同公益之間的關系，消解不同公益之間的沖突確定必要的標準、方法和程序。

四、國土空間用途管制的憲法許可界限

正確實施國土空間用途管制，既要通過用途管制，合理開發利用和有效保護各種自然要素，推進生態文明建設，又要消解在用途管制中公權力與公民權利之間、環境公益與經濟公益之間的沖突。我國現行憲法為國土空間用途管制提供了合憲性基礎，也就意味著國土空間用途管制獲得了憲法許可，但是這種許可并非是一種無限度、無邊界的授權，需要依據憲法精神、憲法原則和憲法規范，從實體和程序兩個方面為國土空間用途管制明確公權與私權、正當與不當甚或合法與非法的界限，即通常所說的“憲法許可界限”。

（一）管制的效力來源——合法管制

合法管制，實質上是依法行政原則在行政管制領域的具體反映［19］。2018年《憲法》第5條規定，依法治國，建設社會主義法治國家，一切國家機關都必須遵守憲法和法律。習近平總書記指出：“依法治國、依法執政、依法行政是一個有機整體，關鍵在于黨要堅持依法執政、各級政府要堅持依法行政；法治國家、法治政府、法治社會相輔相成，法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的重點，法治社會是構筑法治國家的基礎?！保?0］合法管制要求實施管制必須基于法律授權、出于合法目的，具體管制行為必須符合法律規定的條件、形式和程序。唯有此，其管制行為和管制結果才能得到法律的承認和保護。

具體到國土空間用途管制，要做到合法管制，當務之急是要解決好“有法可依”的問題。雖然憲法為國土空間用途管制提供了充分的依據，但是憲法規范較為宏觀，一般情況下無法直接作為處理國土空間用途管制問題的法律依據。因此，需要加快國土空間用途管制的相關立法進程，為用途管制提供更加協調、高效的法律依據，使履行用途管制職能的行政機關能夠嚴格遵循“法定職責必須為，法無授權不可為”和“程序正當”的原則，在法律授權的范圍內活動，采用法律明確規定的審批、許可等合法手段，以實現有效保護和合理開發利用各類自然要素，推進生態文明建設的合法目的。

（二）管制的權力限度——法律保留

法律保留，是指在國家法秩序的范圍內，某些事項必須由法律來規定，不可由其他國家機構，特別是行政機關代為規定［21］。法律保留的實質是劃定立法權與行政權的邊界，從而決定了行政權的范圍。其目的在于防止行政機關在法無授權的情況下，僭越立法權限，對涉及公民基本人權的重要事項進行不當干預和對公民個人自由及民事權利等施加不法侵害。該原則最早體現在法國《人權宣言》里，后來由德國行政法學家奧拓·邁耶于1886年在其著作《法國行政法原理》一書中正式提出“法律保留”這一概念，他認為法律保留反映的是對基本權和自由權的保障［22］。我國的法律保留原則主要體現在《憲法》和《立法法》當中。

在國土空間用途管制領域，需要遵循法律保留原則，凡是涉及公民和法人對自然要素的所有權、使用權和經營權等民事權利的重大事項，只能由全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會通過制定法律來予以規定。除非法律有明文規定或者有明確授權，否則，行政機關不能假借國土空間用途管制之名，以各種方式和手段減損甚至剝奪公民和法人對各類自然要素所享有的民事權利，或者妨礙公民和法人相關民事權利的正當行使。

（三）管制的根本遵循——公共利益

公共利益，是指一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體共同享有的一致利益［23］，它具有主體數量上的不確定性、利益內涵上的一致性以及實體結果上的共享性等特征。對于法律語境中的公共利益，其在不同部門法中的具體含義也不盡相同。本文從憲法的視角探討國土空間用途管制制度，側重于憲法意義上的公共利益。我國憲法文本中，有兩處使用了“公共利益”的概念，一是國家對土地實行征收或者征用是出于公共利益的需要；二是國家對公民的私有財產實行征收或者征用亦是出于公共利益的需要。可見，憲法上提及公共利益，都與國家的征收或者征用行為有關，“為了公共利益的需要”是國家實施征收或者征用行為的唯一正當目的。對憲法中的“公共利益”予以明確，既有助于行政機關依法、合理回應公民的質疑，又能對行政自由裁量權的行使起到制約作用，從而降低公民權利與政府權力之間沖突的可能性［24］。對公共利益的界定在一定意義上決定著公益與私益的邊界，也決定著公權力與私權利的邊界［25］。

國土空間是人類一切生產、生活活動發生的場所。我國實行土地等自然資源公有制，使國土空間的公共利益屬性顯得更加突出。但是，在特定領域、特定區域、特定場合和特定時期，國土空間及其所承載的自然資源畢竟是有限的，在此情形下，公共利益與個體利益在客觀上存在沖突實屬在所難免，往往最終也會在法律上表現為政府公權力與公民和法人私權利之間的沖突。為此，一方面，為了維護生態環境領域的公共利益，必須依法嚴格實施國土空間用途管制，不允許以一己之私凌駕于公共利益之上；另一方面，堅決防止和避免管制者以維護公共利益為“幌子”，濫用國土空間用途管制權，損害特定公民、法人合法權益的情況發生。

（四）管制的法益均衡——比例原則

比例原則，是指公權力機關在行使公權力以實現某種公共目的時，要充分顧及對私權利的保護，盡量避免對私權利造成不必要的損害，當這種損害不可避免時，應當盡量把損害程度降到最低［26］。比例原則旨在調整權力與權利、權利與權利之間的關系，合理確定國家權力和公民權利之間的界限，故又被稱為“人權保障的利劍”［27］。

具體到國土空間用途管制，由于其涉及的自然要素種類繁多，涉及的區域廣闊，涉及的管制手段和程序較為復雜，因此，法律賦予履行用途管制職能的行政機關一定的自由裁量權是必要的。但是，行政機關的自由裁量權是有限度的，這種限度應當以能夠實現維護生態環境領域的公共利益與保護公民和法人的正當利益之間的平衡為標準。行政機關不得濫用自由裁量權，在行使自由裁量權時應當遵循比例原則，本著審慎和適度的精神，盡可能避免和減少對公民、法人的正當權益造成不必要的限制和損害。

（五）管制的程序保障——信息公開和公眾參與

信息公開是現代法治政府建設的必然要求，公眾要有效地監督政府，需以政府的信息公開為前提。同時，在現代社會，從公共管理發展到公共治理，確立了公眾在公共治理中的主體地位，需要公眾參與到公共治理中來，與政府一道共同治理、共享治理成果。就公眾參與而言，同樣以信息公開為前提，如果信息不公開或者公開不及時、不充分、不準確，就難以保證公眾參與權和表達權的有效實現。

具體到國土空間用途管制，在信息公開方面，行政機關在履行國土空間用途管制職能過程中所制作或獲取的信息都屬于政府信息，應當嚴格落實《政府信息公開條例》的規定，保障公民、法人和其他組織依法獲取相關信息的權利，充分發揮相關信息在國土空間開發利用和保護中的服務作用。同時，應當加強國土空間基礎信息平臺建設，建立健全國土空間信息歸集、整理、分享和發布機制，既要確保信息公開透明，又要促進信息在不同主體之間的共享［28］。在公眾參與方面，公眾是國土空間治理的一方主體，應當尊重其主體地位，發揮其主體作用，本著依法、有序、有效的原則，廣泛拓展公眾參與渠道，構建多元化的公眾參與方式，例如，引導和鼓勵公眾積極參與區域開發利用活動的影響評價以及諸如生態保護紅線區域的調整［18］；在制定用途管制方案時和采取普遍性用途管制措施之前，通過聽證會、民意調查等方式征求公眾意見；就國土空間用途管制的個案舉行公開聽證；通過網絡、媒體，暢通公眾利益訴求表達渠道，搭建公眾監督平臺，為公眾對國土空間開發利用和保護進行監督提供便利，等等。

五、結語

國土空間用途管制作為生態文明建設時代背景下的產物，其制度建設需要從政策性規定轉向權威性更高、執行力更強的法律規范。我國憲法歷經幾十年的演變，既為國土空間用途管制賦予了正當性，也為其設定了合法管制、法律保留、公共利益、比例原則以及信息公開與公眾參與等憲法許可邊界，為消解用途管制過程中可能存在的公權與私權的沖突、環境公益與經濟公益的沖突提供了憲法指引。本文認為，國土空間用途管制制度建設的當務之急應是通過對相關憲法規范進行立法細化，建立起與統一規劃、統一用途管制的要求相適應的統一國土空間用途管制法律制度。

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Abstract：

As an important means of territorial spatial management， territorial space use regulation has a very important role to promote the modernization of space management system and management ability and at a higher level to build a harmonious relationship between man and nature ， territorial space use regulation is an integral part of the ecological civilization system. However， the current territorial space use regulation system basis mainly is policy documents，with? lack of authority， unity and specific laws， it does not accord with the objective requirements of promoting ecological civilization construction under the rule of law under the background of the rule of law， we need to speed up the construction of territorial space use regulation legal system， to provide legal guarantee for the territorial space use regulation. Oriented by this problem， this paper examines the territorial space use system from the perspective of the constitution， and tries to clarify the scientific connotation of the territorial space use regulation mainly through historical analysis and text analysis， and explore the basis of its constitutionality and the boundary of constitutional permission. The paper holds that the constitutional norms related to the territorial space use regulation in China have gone through the initial stage of determining the ownership of land and other natural resources， the development stage of the decentralized control of natural ecological elements and the establishment stage of the overall regulation of all-fields and all-factors. Nowadays， the territorial space use regulation meets the requirements of carrying out the national tasks of ecological environment protection and ecological civilization construction， ensuring the order of the development and utilization of territorial space resources， and realizing the modernization of territorial space governance system and governance capacity， thus， the constitutionality basis of obtaining the constitutional permission can be found in the current Constitution. At the same time， the current Constitution sets permission limits for the territorial space use regulation， which mainly includes legal control， legal reservation， public interest and proportional principle; in terms of procedure， information disclosure and public participation. We also need to establish a unified legal system for regulating the use of territorial space in line with the requirements of unified planning and unified use regulation.

Key words：? Constitution; ecological civilization; territorial space; spatial governance; use regulation

（責任編輯 袁 虹）