大選后的政策延續與轉向

馬宇晨　吳杰偉

摘要：菲律賓2022年舉行總統選舉后，在內政、經濟和外交方面均發生了一定轉變。文章以媒體報道為一手材料，結合對菲律賓形勢的長期關注，回顧該國2022年的內政、經濟與外交成果，并對2023年的發展趨勢進行展望。小馬科斯在選舉中以較大優勢獲勝，取得國會兩院多數席位，在執政后延續了杜特爾特政府的多項政策，并進一步放松防疫政策以助力經濟復蘇。菲律賓宏觀經濟在回暖中承壓，受到通貨膨脹、債務規模以及外匯儲備三重壓力，同時面臨能源和糧食安全問題。新任政府延續獨立自主的外交政策，在保持與中國友好合作的同時，繼續深化與美、日等傳統盟友的防務合作，積極開展周邊外交和峰會外交。未來，小馬科斯政府將繼續保持穩固的執政基礎，家族政治將成為國內政治主要議題；三大支柱產業有望繼續助力國家經濟復蘇，但增長成績將受限于國際經濟形勢變動；獨立自主外交政策將得到持續貫徹，在保持中菲友好的前提下進一步鞏固與美、日的盟友關系。

關鍵詞： 菲律賓； 總統選舉； 小馬科斯； 杜特爾特； 中菲關系

［中圖分類號］D733.5;822.33;F133.5? ?［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1003－2479（2023）02-021-14

Economic Recovery and Diplomatic Adjustments in the Philippines After Election：

A Retrospect of 2022 and Prospect of 2023

Ma Yuchen， Wu Jiewei

Abstract： The Philippines held its presidential election in 2022， which brought about certain changes in domestic， economic and diplomatic affairs. This paper， using media reports as primary materials， reviews the Philippines' domestic， economic， and diplomatic achievements in 2022 and provides an outlook for the development in 2023. Ferdinand Marcos Jr won the election by a significant margin， obtaining a majority in both the Senate and House. After taking office， the new government continued many policies of the Duterte administration and further relaxed epidemic prevention policies to help economic recovery. The Philippines' macroeconomic recovery is under pressure from inflation， debt and foreign exchange reserves， as well as energy and food security problems. The new government continues to pursue an independent foreign policy， maintaining friendly cooperation with China， while deepening defense cooperation with traditional allies such as the United States and Japan， and actively engaging in neighboring and summit diplomacy. In 2023， the Marcos government will continue to maintain a solid political foundation， with family politics becoming the main political issue domestically. The three key industries are expected to continue to contribute to the country's economic recovery， but their growth will be limited by the changes in the international economic situation. The independent foreign policy will be consistently implemented， consolidating the country's alliance with the US and Japan， while maintaining friendly relations with China.

Keywords： Philippines; 2022 election; Ferdinand Marcos Jr.; Rodrigo Duterte; China-PH relations

2022年是菲律賓的大選之年，小馬科斯以較大優勢勝出，在杜特爾特政府6年執政成績基礎上，以經濟復蘇為導向，針對債務規模、外匯儲備、通貨膨脹、農業及能源問題調整了內政外交政策。新一屆政府在“大建特建”的基礎上提出“多建好建”規劃，將“禁毒戰爭”重點由打擊轉向預防和康復，并進一步放松防疫政策。經濟方面，宏觀經濟數據恢復至疫情暴發前水平，但面臨外匯儲備、通貨膨脹和債務規模三重壓力；旅游等多個支柱產業回暖，但糧食安全危機逐漸顯現，與能源問題一并成為本屆政府的關注重點。外交方面，中菲兩國高層交流密切，基礎設施建設領域多項合作落地，中國駐菲律賓大使館舉辦的各項文化活動促進了人文交流，雙方繼續以友好協商的方式妥善處理海上分歧。美國拜登政府主動對小馬科斯政府釋放善意，延續兩國關系回暖勢頭，增加軍演頻次和規模，保持對菲律賓的人道主義援助力度。菲日經貿合作穩步推進，防務合作持續加強。小馬科斯就任后，積極開展周邊外交和峰會外交，展現出對東盟國家和全球伙伴關系的重視。

一、 內政：小馬科斯團隊勝選，新一屆政府調整治理政策

2022年，菲律賓內政穩定有序，政府順利完成換屆，部分杜特爾特時期的政策得到延續。大選中，小馬科斯和莎拉·杜特爾特的競選聯盟得到眾多政治家族和黨派支持，兩人均在參議院和眾議院獲得多數席位。小馬科斯陣營獲勝反映出民眾對杜特爾特政府的認可。新一屆政府在延續現行政策的基礎上，以經濟復蘇為導向調整治理政策，包括提倡公私合作模式實施“多建好建”、將“禁毒戰爭”重點轉向預防及進一步放松防疫政策。

（一）2022年大選順利舉行

2022年5月9日，菲律賓大選如期舉行，全國逾6740萬名選民投票選舉總統、副總統、半數參議院席位、全部眾議院席位，以及18100個地方行政長官和議員職位。本次選舉中，前總統費迪南德·馬科斯（Ferdinand Marcos）之子費迪南德·羅慕爾德關系·馬科斯（Ferdinand Romualdez Marcos Jr.，下文簡稱小馬科斯）與杜特爾特總統之女莎拉·杜特爾特（Sara Duterte，下文簡稱莎拉）組建“團結聯隊”（Uniteam Alliance），得到阿羅約夫人（Gloria Macapagal-Arroyo）和約瑟夫·埃斯特拉達（Joseph Estrada）等政治人物及政治家族的支持1。前副總統萊尼·羅布雷多（Leni Robredo）放棄自由黨提名，以獨立候選人身份競選，與參議員邦義里南（Kiko Pangilinan）搭檔組成“上升戰隊”（Tropang Angat）2。馬尼拉市長莫雷諾（伊斯科·Isko Moreno）和參議員曼尼·帕奎奧（Manny Pacquiao）、班斐洛·拉克森（Panfilo Lacson）也參與總統競選。選舉委員會公布的最終結果顯示，本次大選投票率為83.07%，共有5609.5萬名菲律賓公民參與投票，小馬科斯獲得3162.9萬張選票，得票率為58.77%，成為自1986年以來得票率和得票數最高的總統。莎拉獲得3220.8萬張選票，以明顯優勢擊敗其余候選人，當選副總統3。小馬科斯在選前多次表態贊同杜特爾特政府的執政方針，其陣營在選舉中的勝利體現出民眾對杜特爾特6年執政的認可，亦反映了主要反對派成員及其觀點并不能得到菲律賓多數民眾認同的事實。

除總統和副總統職位外，“團結聯隊”在參議院和眾議院也同時獲得多數席位。在新當選的12名參議員中，有6人為“團結聯隊”提名的候選人。由“上升戰隊”提名的候選人共有3人當選，但其中兩人為客座候選人。大選后，反對派在參議院僅余皮門特爾三世（Aquilino Pimentel III）和麗莎·洪蒂維洛斯（Risa Hontiveros）兩席，卡耶塔諾姐弟保持中立，其余20名參議員形成擁護執政黨的多數派，由“團結聯隊”的客座候選人胡安·米格爾·祖比里（Juan Miguel Zubiri）擔任參議長4。在眾議院選舉中，“團結聯隊”與其結盟政黨共獲得174席，在316席的國會中占據多數，小馬科斯的表弟、“團結聯隊”推舉議員馬丁·羅穆亞爾德斯（Martin Romualdez）被推選為眾議長。“團結聯隊”在國會兩院的多數席位使小馬科斯政府能夠獲得立法機構的支持，為其提供充足的施政空間。

（二）新一屆政府施政方針的延續與調整

2022年6月30日，小馬科斯在馬拉卡南宮與杜特爾特完成交接，正式成為菲律賓第17屆總統。“大建特建”和“禁毒戰爭”是杜特爾特的重點施政方針，受到菲律賓國內反對派的廣泛批評。小馬科斯就任后，在延續這兩項政策的基礎上，對具體實施環節進行了調整，展現出兩屆政府治理思路的連貫性和治理手段的差異性。

“大建特建”計劃（‘Build Build Build Program）是杜特爾特上任之初提出的基礎設施建設計劃，截至2022年6月，已完成40080千米道路和6854座橋梁的修建、維護和升級工作，為菲律賓國內提供了至少650萬個就業崗位1。119個旗艦項目中的18個已完工，另有12個于2022年年底完工，其余89個計劃于2023年之前投入施工2。小馬科斯在第1次國情咨文中稱會延續并進一步擴大政府對基礎設施建設的投入力度，將計劃重新命名為“多建好建”（Build Better More），重點建設首都區鐵路和輕軌、旅游基礎設施及農業基礎設施。在新冠疫情的影響下，菲律賓債務壓力漸增，新一屆政府鼓勵社會資本以公私合作（Public-Private Partnership）的方式投資建設基礎設施。根據2023年預算，政府將在基礎設施建設方面投入1.196萬億比索，約為2022年國內生產總值的5%3。

“禁毒戰爭”是杜特爾特的另一項重要施政方針，截至2022年5月31日，禁毒署共執行23.9萬次任務，搜獲價值897.9億比索的毒品，在執行任務過程中擊斃6252人，逮捕34.5萬人，解救4414名未成年人4。小馬科斯執政后，繼續堅定打擊毒品犯罪，明確拒絕國際刑事法庭調查，申明將以同樣的力度繼續“禁毒戰爭”，但工作重點轉向預防和康復5。

（三）防疫政策進一步優化

2022年，菲律賓防疫政策由嚴至松，政府逐步放寬社區隔離和入境檢驗政策。1月，由于新年假期和奧密克戎變異株的影響，菲律賓確診病例激增，杜特爾特政府一度將大馬尼拉區的防疫級別上調至3級警戒，室內和室外場所的運營容量分別被限制在30%和50%6，阿基諾國際機場每天入境限額3000人。此后，政府逐級下調各主要城市的警戒級別，并逐步上調入境人數限額。3月，菲律賓防疫工作進入“新常態”，疫情對生產生活的影響降至較低水平7。

小馬科斯執政后，菲律賓政府的防疫政策進一步放松。9月，政府取消戶外口罩令，允許低風險人群在戶外場所選擇性地佩戴口罩，對已接種疫苗的旅客取消行前檢測要求8。10月，政府進一步放松防疫政策，規定除了醫療機構、醫療運輸車輛和公共交通工具，所有場合均不再強制要求佩戴口罩1。防疫政策的逐步放松有助于菲律賓社會和經濟生活走出疫情影響，反映出小馬科斯政府以經濟發展、消除貧困為主的治理思路。

二、 經濟：宏觀經濟回暖中承壓，農業和能源問題有待解決

2022年， 菲律賓經濟穩中向好， 多項宏觀經濟數據恢復至疫情暴發前水平，但在債務規模、通貨膨脹和外匯儲備等方面壓力較大。旅游、 業務流程外包和海外勞工等支柱產業全面復蘇， 持續助力菲律賓經濟回暖。受國際形勢影響， 糧食和能源問題成為較為緊迫的挑戰， 維護糧食和能源安全是小馬科斯政府的重點施政方向。

（一）宏觀經濟持續向好，通脹債務仍存隱憂

作為主要依靠服務業的發展中國家，菲律賓正逐漸從新冠疫情的影響中恢復，多項數據已回到疫情暴發前水平，但受到當前國際地區形勢深刻變化影響，面臨外匯儲備、通貨膨脹和債務規模三重挑戰。

2022年，菲律賓國內生產總值（GDP）增長7.6%，已超越疫情暴發前水平。其中，服務業產值增長最快，達9.8%，工業產值增長4.8%，農業產值下滑0.3%2。由疫情帶來的失業率問題得到緩解，由年初的6.4%逐步下降至4.3%，為2005年以來的最佳水平3。對外貿易在2021年的基礎上繼續回暖，貿易總額增長12.8%。其中，進口額增長17.3%，出口額增長5.6%，貿易逆差繼續擴大，增長至583.2億美元，同比上升38.1%。中國依然是菲律賓最大的貿易伙伴和進口來源國，美國仍保持菲律賓最大出口目的地的地位4。受持續貿易逆差影響，2022年1—12月，菲律賓國際收支由盈轉虧，赤字達79億美元，外匯儲備減少至960.1億美元，相比2021年末下跌12%5。

2022年，菲律賓經歷了較為嚴重的通貨膨脹，民眾生活受到一定影響。美國聯邦儲備系統（以下簡稱美聯儲）年內7次加息，幅度累計達425個基點，導致菲律賓比索兌美元的匯率自51∶1持續下跌，12次創歷史新低，最低時降至59比索兌換1美元1。為了應對通貨膨脹，2021年菲律賓中央銀行（Bangko Sentral ng Pilipinas）放棄了貨幣寬松政策，自5月起跟隨美聯儲加息，將基準利率由2%提升至5.5%2。但菲律賓中央銀行的貨幣緊縮政策未能抵消匯率貶值和原油價格波動造成的輸入性通貨膨脹，通脹率自3月起持續上漲，全年通脹率達5.8%，遠高于此前設定的2%～4%的目標。與居民生活息息相關的交通、食品和房租3項數據漲幅分別達到12.9%、5.9%和6.4%，對大馬尼拉地區收入水平處于底部的家庭造成嚴重沖擊3。

新冠疫情暴發以來，政府在公共衛生方面的財政支出增加，赤字不斷擴大，債務規模屢創新高。2020和2021年，菲律賓政府財政赤字分別為1.37萬億和1.7萬億比索，約占全年國內生產總值的8%，相比2019年的6600億增長一倍有余4。截至2022年11月，政府財政收入為3.3萬億比索，支出4.5萬億，赤字為1.2萬億，相比上年同期減少7.2%，仍遠高于疫情暴發前數據5。持續處于高位的財政赤字使菲律賓政府的債務規模不斷擴大。截至2022年10月底，債務總額達13.64萬億比索，再創歷史新高，相比2019年底的7.73萬億已增長76%，占國內生產總值的比例為63.7%。其中，國內債務為9.43萬億比索，同比增長10.47%；外債4.21萬億比索，同比增長20.45%6。盡管如此，多家信用評級機構仍然對菲律賓保持樂觀，2022年，惠譽（Fitch Ratings）、標準普爾（Standard & Poors）和穆迪（Moodys Analytics）均維持了此前對菲律賓的債券信用評級。

（二）支柱產業繼續回暖，糧食安全危機初現

旅游業、對外勞務及業務流程外包是菲律賓吸納勞動力、創造外匯收入的3個支柱產業，在2022年均保持回暖勢頭，為菲律賓經濟提供強勁勢能，較大程度上降低了宏觀經濟面對的外匯和債務壓力。

2019—2021年，菲律賓旅游業在國內生產總值中的占比由12.7%跌至5.2%1。2022年，菲律賓旅游業迎來復蘇，全年共接待外國游客265萬人次，達到疫情暴發前的約三分之一，預計可為菲律賓帶來36.8億美元的收入，以及提供523萬個相關工作崗位2。相較于旅游業，業務流程外包業（business process outsourcing，以下簡稱外包業）受到的影響較小。疫情暴發前，外包業可提供約130萬個工作崗位， 外包業產值在國內生產總值中占比約7%。2021年，外包業產值達294.9億美元，雇傭人數增長10%至144萬人，已經提前達到菲律賓外包行業協會發布的“2022路線圖”中的規劃目標， 預計在2022年行業收入可達389億美元3。對外勞務是菲律賓創造外匯收入的重要行業之一，已經從疫情影響中恢復。此前， 海外勞工規模約為220萬， 向菲律賓國內匯款額達335億美元4。2022年1—10月， 菲律賓海外勞工規模約為180萬人，向國內匯款297.2億美元，同比增長3.1%。美國仍是最大的菲律賓勞工匯款來源國，占41.7%， 新加坡和沙特阿拉伯分列第2位和第3位5。

相較于蓬勃發展的第三產業，菲律賓第一產業產值低、增長慢，是導致其面臨糧食安全危機的重要因素之一。菲律賓農業提供了超過22%的就業崗位，但其產值占國內生產總值的比例不足10%，且連續多年增長緩慢。薄弱的第一產業使菲律賓成為東南亞地區最大的糧食貿易逆差國，每年用于進口糧食的資金約占國內生產總值的2%。頻繁的自然災害造成菲律賓國內糧食減產，自2022年6月起，全球多個主要糧食出口國采取保護主義，頒布減少和限制糧食出口的政策，進一步推高國際糧價。2022年內，菲律賓的糖、鹽、雞蛋、洋蔥和大蒜等生活必需品先后經歷供應短缺和價格上漲，是其糧食安全危機和通貨膨脹的重要推手6。

（三）農業現代化促生產，可再生能源助發展

當前，全球糧食和能源安全問題復雜嚴峻，嚴重困擾發展中國家經濟復蘇，菲律賓亦不例外。在第1次國情咨文中，小馬科斯將發展農業、解決糧食安全危機列為新政府的首要任務之一7。為此，他親自擔任農業部部長，力圖在短時間內實現糧食自給自足，將大米價格降至20比索/千克，實現出口作物品種優化和多樣化，獲取更多外匯收入。一方面，政府通過財政手段解決短期內的生產問題，實施“富足150”（Masagana 150）計劃，為農民提供購買種子、化肥和農藥的貸款，并為農業生產發放專項補貼、提供貸款延期政策。另一方面，政府以農業現代化和增加農民及生產者收入為目標，制定了重構農業價值鏈和加強建設“農場到市場”道路等長期計劃，以期通過技術和資金支持提高菲律賓國內糧食產量1。

能源領域同樣是小馬科斯政府的工作重點。電力供應不足是困擾菲律賓發展的瓶頸之一，高昂的電價制約制造業發展，也增加了菲律賓民眾的日常生活成本。在第1次國情咨文中，小馬科斯指出，菲律賓的能源需求遠超供給水平，將建設新發電廠、使用可再生能源和降低消費者用電價格列為其任期內的重要任務2。2022年下半年，菲律賓能源部簽署了41份可再生能源服務合同，擴充潛在容量9200兆瓦。此外，菲律賓政府針對批發電力現貨市場推出可再生能源優先調度政策，能源部對《可再生能源法案》進行修訂，放松對外資投資的限制，允許外國公司100%持股可再生能源公司，以此鼓勵社會資本對可再生能源的投資3。

三 、外交：外交服務內政需求，延續獨立自主政策

杜特爾特上任后，實施以國家利益為導向的獨立自主外交政策，與中國政府推進務實合作、管控南海摩擦，實現兩國關系提質升級，與美國關系在經歷廢除《訪問部隊協議》風波后重回正軌，與日本加強經濟合作助力“大建特建”計劃。小馬科斯政府延續了這一外交政策，注重以外交服務內政，取得一系列豐碩成果。此外，小馬科斯積極開展周邊外交和峰會外交，在國際政治舞臺展現出活躍姿態。

（一）中菲關系提質升級，基建合作成果豐碩，妥善處理海上問題

元首外交對中菲兩國關系發展起到戰略引領作用。杜特爾特執政6年期間，堅持獨立自主外交政策，中菲兩國領導人共同從戰略高度引領雙邊關系實現轉圜鞏固、提質升級，確立全面戰略合作關系新定位，共同推進基礎設施建設等重大項目合作，雙邊貿易額翻倍，雙邊關系發展取得新成就，在兩國關系史上具有里程碑意義。杜特爾特執政最后半年期間，兩國高層領導人仍保持密切交往，夯實兩國關系的向好勢頭。小馬科斯勝選后，與中國領導人交往頻密，先后與中國國家主席習近平和外交部部長王毅舉行會晤，雙方確立了農業、 基礎設施建設、 能源和人文四大重點合作領域，簽署了一系列合作文件，實現兩國關系良好開局4。

基礎設施建設合作是中菲全面戰略合作關系的支柱。杜特爾特提出“大建特建”計劃后，與中國“一帶一路”倡議深度對接，雙方開展了近40個政府間合作項目。2022年，中菲兩國在公路橋梁、農業合作等領域多個項目有序推進，4月5日，由中國政府援建的比農多—王城大橋（Binondo-Intramuros Bridge）正式通車5；10月27日，薩馬爾—達沃大橋（Samal-Davao Bridge）在小馬科斯、莎拉和中國駐菲律賓大使黃溪連的共同見證下舉行奠基儀式。兩國農業基礎設施領域合作進展同樣順利，有效助推了菲律賓農業發展。2022年，中國—菲律賓農業技術中心三期項目1和赤口河泵站灌溉項目2相繼竣工，將為菲律賓提供相應的農機設備和灌溉用水保障，是兩國農業合作的典范。在“硬”基建合作之外，雙方進一步拓展“軟”基建合作。2022年，中國圓通速遞股份有限公司在菲律賓開設分公司，當前已建設1個國際集運中心、4個省級集運中心、近120個終端門店，服務范圍輻射菲律賓各大城市3。由中國電信集團有限公司持股40%的迪托電信（DITO Telecom）已建造6000余個基站，網絡覆蓋菲律賓全國74%的人口，用戶規模達1400萬4。上述合作項目的落地為菲律賓電信業和物流業的發展提供支持，帶動了菲律賓社會經濟整體發展。

人文交流對中菲雙方增進相互了解發揮重要作用。2022年，中國駐菲律賓大使館舉辦了多項人文交流活動，形成一系列品牌活動，為促進兩國民心相通持續作出貢獻。2021年，中國外交部部長王毅訪問菲律賓時，與菲律賓前總統阿羅約共同倡議舉辦了中菲馬尼拉論壇和“中菲相知獎”表彰活動。之后，前者成為推動中菲交流對話的平臺，為促進中菲關系發揮了積極作用；后者旨在表彰為促進中菲兩國人民相互了解和友誼作出突出貢獻的個人或團體，影響力不斷拓展5。此外，中國駐菲律賓大使館還舉辦了中菲人文之驛、中菲合作成果圖片展、中國電影節和中菲友誼文藝演出等文化活動，增進了兩國人民的相互了解和友誼。此外，中國駐菲律賓大使館還多次向菲律賓提供賑災物資和款項，向遭受臺風等災害影響的菲律賓民眾捐贈4725噸大米、 1.1億元人民幣現金和價值1.3億元的物資，體現了兩國人民守望相助的情誼6。

通過友好協商妥善處理海上問題已成為兩國交往中的重要原則。杜特爾特執政后，改變其前任阿基諾三世的南海政策，中菲雙方逐漸建立起有效管控兩國海上爭端的模式。2021年以來，菲律賓外交抗議增多，多部門聯合彰顯其南海實際存在7。2022年上半年，菲律賓外交部多次召見中國駐菲律賓大使及使館其他工作人員，提出外交抗議89。與此同時，菲律賓海警、海軍在爭議島礁建立監測站、指揮觀察站、兵營和停機坪，在附近水域放置帶有主權標識的大型浮標10。小馬科斯延續了杜特爾特政府后期的南海政策。一方面，菲律賓國家安全顧問1、國防部部長2和外交部部長3等政府高級官員多次強調菲律賓在爭議地區的權利；另一方面，中菲兩國政府始終通過友好協商處理海上問題，重啟油氣開發談判，推動非爭議區油氣開發合作4。

（二）菲美軍事合作持續升溫，盟友關系再度深化

杜特爾特執政期間，奉行獨立自主的外交政策，與美國的關系逐漸降溫，是1986年以后首位未在任期內訪問美國的菲律賓總統。杜特爾特執政后期，菲美兩國度過廢除《訪問部隊協議》風波，防務關系有所回暖。小馬科斯勝選后，美國政府主動釋放善意。此前，小馬科斯因蔑視美國聯邦法庭判決而被禁止入境。大選結果公布后，美國副國務卿溫迪·謝爾曼（Wendy Sherman）訪問菲律賓，確認其擁有外交豁免權，可隨時訪問美國5。2022年9月和11月，小馬科斯分別與美國總統拜登和副總統哈里斯會晤，美國在雙邊領導人會晤中多次重申共同防御承諾，凸顯其深化兩國盟友關系、提升安全合作的意愿。

2022年，隨著高層交往回暖，菲美兩國防務關系延續此前的升溫勢頭，菲美軍隊繼續保持高頻交流。4月和9月，菲律賓兩任國防部部長德爾芬·洛倫扎納（Delfin N. Lorenzana）和何塞·福斯蒂諾（Jose Faustino Jr.）先后赴美，與美國國防部部長奧斯丁三世（Lloyd J. Austin III）舉行會談，討論強化《美菲共同防御條約》6和增進兩軍互操作性等事宜7。高層的共識體現為規模和頻次不斷增加的共同軍事演習和美方援助，兩國軍方相繼開展“堅盾”（Salaknib）、“肩并肩”（Balikatan）和“毒液”（Kamandag）等軍事演習。此外，美國也增強了對菲律賓的軍事援助力度。10月，美國宣布將為菲律賓提供1億美元，助力菲律賓軍事現代化8。11月15日，菲律賓國防部宣布美國已同意撥款6650萬美元，對《加強防務合作協定》（Enhanced Defense Cooperation Agreement）框架下的5個軍事基地進行改擴建9。此舉將進一步增強美國在菲律賓的軍事存在，深化兩國防務關系。

2022年，菲律賓遭受新冠疫情和自然災害打擊，美國以國際開發署（United States Agency for International Development）作為美菲兩國關系的重要紐帶，多次對菲律賓實施援助。2021年末至2022年末，菲律賓先后受奧黛特（Odette）等20余次臺風的影響，引發山體滑坡等次生災害，遭受重大人員傷亡和財產損失。美國國際開發署人道主義救援局（Bureau for Humanitarian Assistance）與菲律賓政府、社會力量和聯合國糧食計劃署等合作，救助受災民眾，共提供價值3382萬美元的援助1。此外，2022年11月，美國向菲律賓追加500萬美元的新冠疫情援助，用于推進疫苗接種工作，向菲律賓提供的疫情援助總額達4600萬美元。美國通過新冠疫苗實施計劃（COVAX）向菲律賓提供共計3300萬劑疫苗，是菲律賓最大的疫苗捐助國2。

（三）菲日經濟合作穩步推進，防務關系持續加強

2017年，日本首相安倍晉三在訪問菲律賓時，承諾向菲律賓提供1萬億日元援助，支持“大建特建”計劃3。為落實援助承諾，菲律賓與日本定期舉行基礎設施發展與經濟合作高級別會議，在杜特爾特任期內共舉行了12次。2022年2月16日，日本國際協力機構（Japan Internation Cooperation Agency）與菲律賓財政部簽署協議，為馬尼拉地鐵一期工程提供第2筆總額為2533億日元的貸款4，使援助總額達1.38萬億日元，超過承諾的援助金額5。

小馬科斯當選后，與日本首相岸田文雄先后在參加聯合國大會及東盟與中日韓領導人會議時舉行雙邊會談，雙方一致同意延續經濟領域合作勢頭，將加強防務合作作為優先事項6。2022年11月3日，岸田文雄特別顧問森富美（Dr. Mori Masafumi）訪問菲律賓，主持與小馬科斯政府的第1次舉辦的日菲第13次基礎設施發展與經濟合作高級別會議，明確雙方將加強在基礎設施建設、海岸警衛隊能力提升及棉蘭老和平進程方面的合作7。菲日兩國高層對防務合作的重視體現在菲律賓軍方與日本自衛隊的頻繁交流。2022年7月，日本防衛副大臣巖本剛仁到訪菲律賓馬尼拉，在與菲律賓國防部部長福斯蒂諾的會面中承諾日本將幫助菲律賓實現軍事現代化8。隨后，日本陸上自衛隊與菲律賓陸軍開展人道主義援助和救災能力建設合作9；在國際協力機構技術合作框架下，日本海岸警衛隊聯合美國海岸警衛隊為菲律賓海岸警衛隊提供能力建設支持10；日本航空自衛隊的F-15戰機第二次世界大戰后首次降落位于菲律賓呂宋島的克拉克空軍基地，將日菲兩國提升防務關系的承諾落實至執行層面。

（四）重視與東盟國家關系，積極開展峰會外交

2022年，小馬科斯上任后積極開展周邊外交，將首訪目的地定為東盟國家，于9月對印度尼西亞1和新加坡2進行國事訪問，分別與兩國發表聯合聲明，凸顯小馬科斯政府對菲印（尼）和菲新關系的重要定位。11月，赴柬埔寨金邊出席東盟峰會期間，小馬科斯分別與柬埔寨首相洪森3、越南政府總理范明政4 及文萊蘇丹哈桑納爾5舉行雙邊會談，與柬埔寨、越南、文萊3國達成加強雙邊多領域合作的共識，展現出新一屆政府對發展與東盟國家關系的重視。

此外，小馬科斯積極開展峰會外交，就任半年內先后參加聯合國大會、東盟峰會、亞太經濟合作組織領導人非正式會議及東盟—歐盟全面峰會，在國際會議中對全球和地區問題代表菲律賓發聲，與各國領導人面對面會晤交流。9月20日，小馬科斯在第77屆聯合國大會一般性辯論中發言，呼吁各國合作共同應對氣候變化6。11月9—14日，小馬科斯出席東盟峰會，與東盟各國領導人探討東盟建設、緬甸局勢和南海局勢等共同關心的問題。出席上述會議期間，小馬科斯先后與韓國總統尹錫悅、加拿大總理特魯多、法國總統馬克龍、沙特王儲薩勒曼、新西蘭總理阿德恩、澳大利亞總理阿爾巴尼斯、荷蘭首相呂特、愛沙尼亞總理卡里斯、捷克總理菲亞拉及西班牙首相桑切斯會面，鞏固了菲律賓與上述國家的友好伙伴關系。

四 、2023年菲律賓發展展望

2023年，菲律賓執政聯盟內部各政治家族的互動及社會各界圍繞《軍管法》的爭論將成為內政關注重點；新冠疫情影響持續減弱背景下，旅游、外包和外勞3個支柱產業將繼續保持復蘇姿態，有助于減輕外匯和債務壓力，但通貨膨脹、糧食安全和能源供應問題受國際因素影響較大，新政策在短期內難以奏效；在獨立自主外交政策指導下，菲律賓將繼續加強與美日等國軍事防務關系，也將與中國保持友好交往，推動兩國經貿合作。

（一）國內政治局勢穩定延續

在2022年大選中，小馬科斯與杜特爾特、阿羅約等家族形成聯盟，以較大優勢勝選，凸顯菲律賓人民對杜特爾特政績的認可。“團結聯隊”在國會兩院的多數席位使以自由黨為首的反對派難以在未來幾年內通過議會對小馬科斯政府形成掣肘，因此新一屆政府的政策方針能夠得到各部門貫徹執行。小馬科斯于2023年1月對多位在杜特爾特執政期間擔任要職的軍方領導層集中進行調整。1月7—14日，小馬科斯先后任命安德烈斯·森蒂諾（Andres Centino）、卡利托·加爾維茲（Carlito Galvez Jr.）和愛德華多·阿諾（Eduardo Ano）為總司令、國防部長和國家安全顧問。其中，森蒂諾曾于2021年5月至2022年8月擔任總司令一職，時隔5個月后官復原職；加爾維茲曾擔任杜特爾特政府的內政部長，領導實施菲律賓抗疫政策；阿諾于2016—2022年先后擔任菲律賓武裝部隊參謀長和內政部長。從軍方領導的任命可見，小馬科斯與杜特爾特家族的政治聯盟依然穩固， 體現兩屆政府的延續性， 因此國內政治局勢將基本保持穩定。然而，執政聯盟內部各政治家族間的關系盤根錯節，不排除個別政治勢力脫離執政聯盟成為反對派的可能， 家族政治乃至由此衍生的政治暴力、腐敗問題將成為國內政治關注焦點。

與此同時，小馬科斯陣營為家族正名的行為值得關注。人民力量革命后，菲律賓主流知識界逐漸形成共識，將阿基諾家族和馬科斯家族分別定位為這一歷史時期的“善”“惡”兩極，贊揚阿基諾家族的貢獻，對馬科斯執政時期的問題進行批判。這樣的歷史敘事被用于發動第二次人民力量革命、在2010年大選中助力阿基諾三世勝選，但阿基諾三世隨后在菲律賓民眾中得到的認同愈發減弱，最終呈現為2022年大選失去民眾廣泛的支持。自宣布競選以來，小馬科斯陣營始終致力于重構這一時期的歷史敘事，為家族正名。此前，小馬科斯曾邀請人民力量革命的重要參與者胡安寧·恩里萊（Juan Ponce Enrile）錄制視頻，對《軍管法》實施期間的人權保障狀況進行澄清。為小馬科斯陣營進行宣傳的社交媒體賬號也頻繁發布相關信息，抨擊菲律賓主流知識界對人民力量革命的詮釋。小馬科斯勝選后，電影《馬拉卡南宮的女傭》（Maid in Malacanang）和《烈士還是殺人犯》（Martyr or Murderer）先后上映，從馬科斯家族視角描繪人民力量革命的詳細經過，質疑菲律賓主流知識界對阿基諾的歷史共識，再度引發廣泛爭議。雙方圍繞這一話題的進一步互動結果將重塑菲律賓國內對人民力量革命的歷史共識，對未來的政治局勢產生深遠影響。

（二）經濟復蘇動力充足但仍面臨挑戰

2023年，菲律賓經濟復蘇動力充足，但依然面臨諸多挑戰。隨著疫情影響繼續減弱，旅游、外包和外勞3個支柱產業將持續回暖，支撐菲律賓經濟復蘇，緩解當前經濟壓力。其中，旅游業將年度接待境外旅客目標設定為480萬人次，是2022年的2倍，體現出政府對旅游業復蘇的信心。為此，2023年預算向旅游部撥款64億比索，以支持對旅游業的宣傳1。海外勞工匯款也繼續保持增長，2023年1月海外勞工匯款共27.6億美元，同比增長3.5%。隨著新冠疫情影響逐漸減弱，各項經濟活動逐漸復蘇，公共衛生支出減少，外匯和債務壓力有所緩解。1月末，伴隨發行主權債券和吸引海外投資帶來的外匯凈流入，菲律賓外匯儲備重新回到1000億美元，為2022年7月來首次2。

與此同時，通貨膨脹繼續成為經濟回暖的主要挑戰之一。受美聯儲貨幣政策變化和國際糧油價格波動等外部因素影響，菲律賓通貨膨脹繼續保持在高位，2023年1月和2月的數據分別為8.7%和8.6%，半年來首次呈現下降趨勢，但仍遠高于菲央行設定的2%～4%的目標3。與大多數發展中國家一樣，糧食和能源安全已經成為菲律賓經濟復蘇的重大阻礙，亦是宏觀經濟層面通貨膨脹壓力的源頭。菲律賓是糧食和石油凈進口國，受糧食和原油價格波動影響較大。為降低糧食和原油價格波動對國內經濟的影響，政府采用補貼作為短期應對措施，但效果有限，且成本較高，難以維持。在2023年預算中，小馬科斯將農業和能源作為主要施政領域，農業部經費增長近40%，對可再生能源項目的投資也大幅增加，旨在加強國內糧食和能源供應1。然而，新政策難以在短期內奏效。2023年前兩個月，菲律賓食品價格繼續受國際市場波動影響，漲價鏈條持續傳導，油價上漲導致的經營成本上升使食品原材料價格上漲，進一步導致餐館和面包店漲價。同時，馬尼拉電力公司也在3月宣布再次提高電費，這一舉措推高民眾生活成本，對經濟復蘇構成挑戰2。

（三）獨立自主外交政策下的戰略轉向

小馬科斯執政后，繼續奉行杜特爾特時期的獨立自主外交政策，以外交服務內政，力圖以最小成本和風險實現國家利益最大化。盡管如此，由于新任政府面臨的國內和國際局勢與前任有所不同，因此在具體實踐方面大相徑庭。首先，菲律賓經濟正值從新冠疫情影響中復蘇的階段，小馬科斯政府比杜特爾特政府更需要外國資金支持其各項建設規劃，這一轉變導致菲律賓政府需要進一步深化與美、日的盟友關系，獲取更多投資。此前，政府已通過《外國投資法》修正案及《公共服務法》，正式放寬對電信、鐵路、高速公路、機場和航運等公共服務行業的外國投資限制，為吸引外資奠定法律基礎。小馬科斯赴美國紐約參加聯合國大會期間，曾與波音公司等美國企業會面，獲得39億美元的投資承諾；2023年2月，小馬科斯對日本進行國事訪問期間，兩國政府簽署7項雙邊合作協議，企業間簽署35份投資意向書，總價值達130億美元3。可以預見，小馬科斯政府將持續努力吸引美日政府及私人企業的投資，以此助力菲律賓經濟復蘇，解決糧食安全和能源供應問題。

其次，小馬科斯所處的國際環境與杜特爾特時期有所區別，菲律賓具備更多戰略選擇空間。杜特爾特上任時正值特朗普執政，美國政府大幅減少海外義務和承諾，尤其是對盟友的安全承諾4。因此，菲美關系在特朗普政府時期轉冷，這既是杜特爾特政府的主動選擇，也是美方外交戰略下的被迫轉向。拜登執政后，推動外交政策轉向，逐漸緩和了與杜特爾特政府的關系。菲律賓地理位置和《美菲共同防御條約》決定了其在美國“印太戰略”中的重要地位，菲美、菲日關系的持續深化成為必然結果。2023年2月，菲律賓先后宣布將在《增強防務合作協議》框架下新增4個軍事基地5及簡化日本以人道主義救援為目的向菲律賓派遣自衛隊的手續6，顯示出小馬科斯政府繼續加強與美日兩國防務關系的意愿。4月11日，美菲將舉行2023年度“肩并肩”軍演，預計共1.76萬人參演，是2022年規模的兩倍，這將繼續促進兩國防務合作深化1。

相較之下，菲中雙邊關系的發展更注重經濟領域的合作，合作的落實情況將成為影響菲律賓政府外交行動的另一重要因素。2023年1月3日，小馬科斯對中國進行國事訪問并與中國國家主席習近平舉行會晤，雙方同意進一步加強務實合作，續簽了共建“一帶一路”合作諒解備忘錄，簽署了農業、基礎設施建設、電子商務、融資、海關和旅游等14項合作文件2。隨后，菲律賓被列為中國文化和旅游部公布的首批20個試點旅游目的地國家。2月21日，菲律賓參議院正式批準《區域全面經濟伙伴關系協定》，為菲律賓加入該協定掃清最后一道障礙。在試圖深化與中國經濟合作的同時，菲律賓延續了此前的南海政策。2023年，菲律賓外交部先后就船只遭中國海警激光照射和中國船只出現在中業島附近提出外交抗議，持續炒作中國在南海的正常行為。2月27日，小馬科斯在與軍隊的談話中表示，在南海復雜局勢和大國激烈競爭背景下，菲律賓武裝部隊的使命“發生了變化”，暗示其南海政策的進一步轉向3。

五、余論：杜特爾特的成果與小馬科斯面臨的挑戰

2022年是菲律賓的轉折之年，杜特爾特雖然備受國內反對派和國際社會批評，但是仍成為離任時支持率最高的總統之一，體現出民眾對其治理成果的認可。杜特爾特在上任后發布《2017—2022年菲律賓發展規劃》，計劃到2022年實現經濟增長率7%～8%、人均收入5000美元、貧困率下降至14%、失業率下降至3%～5%的目標4。為達成上述發展目標，杜特爾特政府將毒品治理、破除壟斷、南部和解及基礎設施建設作為主要施政方針。在國內和國際輿論的反對下，杜特爾特政府堅持以國家利益為導向的外交政策，成功吸引中國和日本的援助及貸款，以較低成本獲得大量資金建設基礎設施，引領菲律賓走向經濟增長、脫離貧困之路。然而，新冠疫情暴發中斷了菲律賓經濟的上升勢頭，消耗了杜特爾特政府積累的經濟發展成果。政府為應對疫情，需要擴大財政赤字和債務規模，亦需消耗外匯進口防疫物資，使國家經濟面臨債務和外匯儲備雙重壓力

小馬科斯接替杜特爾特擔任總統一職，延續了此前的發展目標與發展方式，通過建設安全、統一、基礎設施完備的投資環境，以此吸引外部投資。然而，新冠疫情導致的經濟影響使新任政府無法延續此前的政策，被迫放開外資投資領域和占比限制，吸引更多國際私人資本投資菲律賓公用設施。同時，國際糧油價格的波動使菲律賓遭遇能源和糧食安全問題，能源和農業基礎設施建設的需求迫在眉睫。隨著中美博弈的進一步演變，菲律賓外交策略的轉圜空間將進一步縮小，菲律賓盡力在與美國深化合作的同時與中國保持友好，確保菲律賓的地緣安全及經濟復蘇。

（責任編輯：顏? 潔）