對農村城市化地區集體經濟組織發展與監管的思考
——以北京市海淀區為例

侯曉博 夏宇

在農村城市化地區，農村集體經濟組織的發展、職能定位以及相應監管體系如何構建，是一項重要課題。本文通過梳理北京市海淀區農村集體產權制度改革、集體經濟發展和農村集體“三資”監管的歷史與現狀，對這一問題進行探討。

一、海淀區對集體經濟組織促發展、抓監管的主要做法

海淀區位于首都中心城區，農村城市化程度較高，全區正依法穩步推進村莊騰退和撤村建居，全區農村地區的基層治理主體，正從村委會變為農村集體經濟組織和居委會。同時，農村集體資產體量龐大，2022 年底全區農村集體總資產2198.7 億元，凈資產783.1 億元，發展潛力較大。

（一）率先開展農村集體產權制度改革，理順農村地區生產關系

2020 年，海淀區全面完成鎮村兩級農村集體產權制度改革。通過改革，成立了86 家股份經濟合作社，確認了9.5 萬成員股東。通過因地制宜設置鎮村兩級股權結構，建立了鎮與村、村與村之間的利益平衡機制，為維護地區和諧穩定、促進農村居民增收、推動實現共同富裕打下基礎。其中，四季青鎮股份經濟合作社成立時確認了1.5 萬名成員股東，溫泉鎮股份經濟合作聯合社是2018 年全國首批獲頒集體經濟組織“身份證”的10 家單位之一。目前，四季青、玉淵潭、西北旺等多個鎮級農村集體經濟組織總資產均在百億元以上。

（二）大力推進集體產業轉型升級，高質量發展新型農村集體經濟

通過多年來持續發展，海淀區南部三鎮和玉淵潭鄉已形成各具特色的優質集體產業，北部四鎮“一鎮一園”建設也取得實質性進展。例如東升鎮充分發揮“一園示范、一街引領”作用，加快建設東升科技園二期、三期，并開始涉足園區入駐企業上下游領域，開展科創領域投資、參股科創板上市企業等，成為農村集體經濟組織發展高科技產業的標桿。上莊鎮致力于中關村科學城國際醫谷建設，建成后將聚焦國內外創新藥、高端醫療器械等領域。目前，全區農村集體經濟組織下設有數百家二級、三級集體企業。2022 年第一季度，全區農村集體經濟組織為4399 家企業提供服務，其中規模以上企業398 家，高新企業614 家，獨角獸13 家，上市企業55 家。

（三）探索強化農村集體資產監管，率先形成“三資”監管政策體系

海淀區農村集體資產總量龐大，集體資產增速快、分布廣、情況復雜。為此，海淀區探索借鑒國有資產監管模式，于2013 年率先成立區鎮兩級議事協調機構——農村集體資產監督管理委員會，完善農經主管部門監督、管理、指導、服務“四大職能”，強化農村集體“三資”監管考核、審計，確保集體資產安全運行。經過20 年的探索，海淀區在農村集體資產管理、財務管理、土地管理、審計、“三資”考核等方面形成一整套完善的制度體系，特別是在股份經濟合作社股權管理和示范章程、征地補償費專戶存儲專款專用、村級組織賬務分離等方面，形成系列經驗。同時，海淀區積極推進農村集體資產網上交易、農村土地合同區級部門聯審等，有效維護集體經濟組織和成員權益。

（四）持續推動整建制農轉非，加快農村地區城市化進程

2019 年起，海淀區積極創新政策體系，按照勞動力資金躉繳、超轉資金分期繳納的思路，構建完善的資金監管體系和手續辦理協同機制，于2021 年3 月完成農民整建制農轉非工作。全區“農民”享受與城鎮職工同等的社保待遇，徹底消除了后顧之憂，帶著資產和保障“進城”。伴隨著村莊拆遷騰退和非首都功能疏解等工作開展，海淀區于2018 年起，在條件成熟的地區，依法穩步撤銷行政村建制。截至目前，全區原有84 個行政村已撤銷31 個，占比37%。

二、對農村地區城市化后農村集體經濟組織發展定位與監管的思考

（一）地區城市化后，農村集體經濟組織依然存在、依然屬“農”

農村集體經濟組織以農村土地集體所有制為依托，具有地域性、唯一性、排他性，不能破產，也不能輕易解散和清算。因此，所屬地區完成城市化以后，農村集體經濟組織依然存在。實踐中，玉淵潭鄉于2002 年被撤銷，但相應集體經濟組織一直存續至今，且發展良好。目前，海淀區類似情形的單位，已有30 個左右。

不論農村集體經濟組織如何發展，也不論其所在地區經濟如何發展，其農村屬性長久不變。理由有三點：第一，其集體資產來源，主要來自集體土地及成員入社時投入的資源，即“根在農村”。即使在“進城”后，大部分農村集體經濟組織依然保有一定數量的農村集體土地，土地的性質不因所在區域的形態改變而發生變化。只要土地所有制的二元形態存在，作為農村集體土地所有者代表的農村集體經濟組織就會一直存在。第二，其成員不管是不是農村居民戶口，在股權相對固化的框架下，依然主要是原來的世居農業人口，以及少量與其相關的衍生人口。成員的地域性和穩定性保持不變。第三，其經濟屬性依然是公有制經濟框架下的集體經濟，集體資產依然屬于本集體成員所有，不可分割。因此，不能因為農村集體經濟組織的發展而改變了“農”的屬性，也不能因為所在地區的城市化就推演了農村集體經濟組織的城市化。

習近平總書記在2013 年3 月參加十二屆全國人大江蘇團審議時指出，“改革開放從農村破題，大包干是改革開放的先聲。當時中央文件提出要建立統分結合的家庭承包責任制，但實踐的結果是，‘分’的積極性充分體現了，但‘統’怎么適應市場經濟、規模經濟，始終沒有得到很好的解決”。應該說，當下和未來，農村集體經濟組織可以在“統”中發揮更大作用。在城市化程度較高地區，集體經濟規模較大、發展較好，如果將“進城”后的集體經濟剝離，那么農村集體經濟作為公有制經濟的重要組成部分，其成色將大打折扣。另外，在城市化地區，農村集體經濟組織已經成為維系成員之間鄉里親情、傳承鄉土文明的重要載體。

（二）地區城市化后，農村集體經濟組織的職能定位

一般來說，農村集體經濟組織的職能主要分經濟職能和公共職能兩類。長期以來，由于上位法缺失，村委會代行農村集體經濟組織所承擔的職能，存在賬套共用、資金混用等現象。2015 年，中辦、國辦印發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出：在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能，開展實行“政經分開”試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制。2016 年，《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出：“在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。”“逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。”海淀區在2018年專門出臺文件，在相對較不發達的山后北部四鎮實行村委會和村集體經濟組織會計賬套分設、銀行賬戶分立，進一步明確將集體資產產權歸屬劃分至集體經濟組織名下，界定村委會和村集體經濟組織職能，并明確村委會基本運行所需資金主要來自各級財政撥款，有必要時可向村集體經濟組織提出資金申請。

在經濟職能方面，農村集體經濟組織除了要注重“效率”發展壯大農村集體經濟，也要注重“公平”，促進成員共同富裕。以海淀區東升鎮、原玉淵潭鄉等地為例，地區形態已經高度城市化，基本無農業、無農村、無農民，但有農村集體經濟組織、有農村集體產業、有農村集體土地，這三者可以被視為城市化地區的“新三農”。并且，這些地方的農村集體經濟組織內部架構相對完善、股權管理相對規范，更有條件開展集體經營性建設用地入市探索，依托現有股權架構完善集體經營性建設用地入市增值收益分配機制，以及在賦予成員對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等方面開展深化探索。另外，鎮級集體經濟組織還可繼續承擔統籌區域發展等職能。

在公共職能方面，鑒于農村集體經濟組織的封閉性和地域性，其所提供的公共服務，理論上似乎應當更多惠及本集體經濟組織成員或“本村村民”。但在實際中，一方面，海淀區部分城市化地區農村集體經濟組織成員居住分散在全國乃至全球，定向提供公共服務困難。另一方面，即使是在整村回遷的單位，由于房屋出租、轉讓等原因，“外來人員”與“內部人員”混居已成常態，在疫情防控等公共事務中，將其與農村集體經濟組織成員區別對待既不合理，也難操作。

綜合考慮農村集體經濟組織的公有屬性、經營屬性，對于城市化地區農村集體經濟組織的公共職能，應堅持以下四項原則：一是農村集體經濟組織應依法為所在區域承擔合理程度的公共管理和公共服務成本，不能讓公共管理和公共服務負擔成為束縛農村集體經濟發展壯大的包袱。二是農村集體經濟組織所承擔的公共管理和公共服務成本應當由所在地政府和集體協商確定，并在農村集體經濟組織內部履行相應民主程序。三是農村集體經濟組織所承擔的公共管理和公共服務事項和成本應當“清單制”公開，做到“親兄弟，明算賬”。四是政府稅務部門應當根據農村集體經濟組織所承擔的公共管理和公共服務成本，提供適當程度的稅收減免優惠政策。

（三）地區城市化后，對農村集體經濟組織的監督管理

早在2013 年，海淀區就成立了區鎮兩級農村集體監督管理委員會（以下簡稱農資委），強化政府行政監管，彌補農村集體經濟組織天然存在的“所有者缺位”，確保農村集體資產安全。區級層面，農資委由主管區委常委擔任主任，主管副區長擔任副主任。日常工作由區農業農村局與區農經站承擔。成員單位為區委農工委（區農業農村局）、區農經站、各鎮及撤鄉后的玉淵潭股份經濟合作社。鎮級層面，依托鎮黨委架構，鎮農資委主任由鎮黨委書記擔任，日常工作由鎮農經站承擔（玉淵潭股份經濟合作社由區農資委直接監管）。區、鎮兩級農資委目前都是議事協調機構，定期召開會議，審議重大事項，履行農村集體資產監管職責。

隨著形勢發展，海淀區農資委模式已逐漸不能適應形勢發展需要。主要體現在三個方面：一是機構改革造成不順。新一輪機構改革后，北京市農經站相應職能已完全并入市農業農村局，但海淀區等大部分區農經站依然相對獨立于區農業農村局，職能交叉、級別相當，大量工作需要磨合，增加行政成本。鎮級層面，由于鎮級機構改革的推進，鎮農經站已基本與林業、農服等隊伍職能、人員合并，人少活多、推諉扯皮已成常態。區、鎮兩級實體行政機構體制機制不順，對農資委機制正常運行造成影響。二是城市化帶來形勢變化。隨著城市化的推進，海淀區未來勢必面臨進一步撤村和撤鎮的局面。而現有區、鎮兩級農資委管理架構將面臨調整或瓦解。區級層面，未來將有更多單位像玉淵潭一樣，由區級“直管”。鎮級層面，撤鎮以后，依托鎮黨委設立的鎮農資委將“消失”，動輒數十億、數百億的集體資產，將面臨上位監管缺失。三是監管模式有待優化。2013 年海淀區成立區、鎮兩級農資委，用意主要在于強化監管，杜絕“小官貪腐”等現象，因此在監管模式、工作流程上從嚴、從緊，審核流程相對繁瑣、周期較長，已逐漸呈現出與基層需求不匹配的現象。而且，當時全區農村集體資產運營模式相對單一，尚未出現股權投資、基金運作等新業務。時至今日，繼續以議事協調機構履行監管職能，在專業性、權威性方面已凸顯不足。

為適應發展形勢需要，做好未來農村城市化地區農村集體資產監管工作，從海淀區來看，當前應著力在兩個方面進行探索。

一是推進農資委實體化運行。

成立實體化區級農資委，履行全區農村集體資產監管職能，并整合區農業農村局、區農經站的工作力量，理順工作機制，提升農村集體資產行政監管效能。區農資委的行政監管，與審計部門的審計監督和農村集體經濟組織內部的民主監督一同，構筑農村集體資產監管“防火墻”，并探索區農資委向農村集體經濟組織派駐或提名董事、監事，以及農村集體經濟組織監事會向區農資委報告等制度，形成以管資產為核心，管人、管事相結合的監管模式。加快提升專業監督管理能力，完善農村集體“三資”監管平臺，充分運用現代化監管手段，探索打造智能化監管平臺和穿透式監管系統。未來隨著改革深入，可逐步探索推動從“管資產”向“管資本”轉變。

值得注意的是，部分地區近年來開展街道鄉鎮行政區劃調整，出現了“街道管村”模式。筆者認為，這種模式并不能適應未來城市化背景下農村集體資產監管的發展需要，應當只視為特定時期的過渡，不能長期固化。

二是強化黨對集體經濟的領導。

目前，《中國共產黨農村工作條例》《鄉村振興促進法》中，均對村黨組織領導村集體經濟發展作出了相應規定，如《中國共產黨農村工作條例》要求，“加強黨對農村經濟建設的領導…發展壯大農村集體經濟”“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人”。《鄉村振興促進法》規定，“中國共產黨農村基層組織，按照中國共產黨章程和有關規定發揮全面領導作用”“村民委員會、農村集體經濟組織等應當在鄉鎮黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發展集體所有制經濟”。2022 年農業農村部、中央組織部、財政部、國家鄉村振興局印發的《關于做好農村集體產權制度改革成果鞏固提升工作的通知》更是進一步提出，“村黨組織可提名推薦農村集體經濟組織理事會成員”“切實發揮村黨組織領導作用，涉及集體資產運營管理、收支管理、收益分配等重要事項，需經村黨組織研究討論”。在海淀區，隨著城市化推進，行政村、鎮建制逐漸減少，但村黨組織、鎮黨委應順勢轉設在村級、鎮級農村集體經濟組織中，成為農村集體經濟組織黨組織，繼續領導農村集體經濟組織發展。實踐中，除極個別特殊情況外，海淀區已在撤村的農村集體經濟組織中，實現黨組織全覆蓋。

總的來說，“城鄉融合”不是將城市、鄉村簡單相加的一道數學題，也并不僅僅指要素的流動、資源的配置，還應該包括城鄉交融的形態呈現。未來在高度城市化地區，依然可以保有、需要保有“農”的元素。而城市化地區的農村集體經濟組織，是城鄉融合的生動體現，也是推動破解城鄉二元結構的重要力量。未來，城市化地區的農村集體經濟組織將有條件在深化涉農領域改革、促進成員增收、推動實現共同富裕等方面發揮更大作用。