強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理的實(shí)踐與啟示

張婷 陳會(huì)廣

加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局。近期筆者對(duì)江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理的實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研。2004 年，武進(jìn)區(qū)在全國(guó)率先探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定管理路徑，截至目前已經(jīng)確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員65.7 萬人，確權(quán)農(nóng)戶 18 萬戶，建立了較為完備的成員管理制度體系，形成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)與管理全要素實(shí)踐樣本，為保障成員權(quán)益、強(qiáng)化還權(quán)賦能、實(shí)現(xiàn)有效治理提供了有力支撐。

一、武進(jìn)區(qū)的實(shí)踐做法

（一）厘清人戶概念，規(guī)范口徑管理。一是厘清集體經(jīng)濟(jì)組織成員概念。基于精準(zhǔn)把握社會(huì)變革中農(nóng)民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀變化規(guī)律，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要是指具有世居本集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭歷史沿革，并以家庭為單位在本級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)履行相關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利義務(wù)的人員。同時(shí)明確規(guī)定履行相關(guān)權(quán)利義務(wù)要追溯農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)履歷、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下戶籍性質(zhì)及社會(huì)保障屬性等。二是厘清成員戶概念。明確了基本家庭戶主要是由存在婚姻關(guān)系、父母與子女代際關(guān)系的戶籍成員組合體，改變以戶籍關(guān)系論成員資格和立戶分戶的做法，明確“成員戶”是指存在共同生產(chǎn)生活家庭關(guān)系的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成的家庭戶。三是厘清按戶確權(quán)概念。明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員以“戶”為單位獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及相關(guān)集體收益分配權(quán)（股份收益分紅），積極探索成員分享經(jīng)濟(jì)組織“三權(quán)”（農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)收益權(quán)）實(shí)現(xiàn)形式，充分體現(xiàn)戶內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有權(quán)益的基本特征。

（二）注重頂層設(shè)計(jì)，健全制度體系。一是探索規(guī)范化管理。全區(qū)緊緊抓住開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革機(jī)遇，明確以戶籍人口為基礎(chǔ)，以土地承包關(guān)系為主要依據(jù)，完善了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定分類管理辦法，實(shí)行共性問題對(duì)標(biāo)認(rèn)定和個(gè)性問題民主商定機(jī)制，夯實(shí)了成員資格認(rèn)定管理基礎(chǔ)。二是實(shí)施精細(xì)化管理。2019 年以來，建立了以成員資格權(quán)為基礎(chǔ)的成員管理數(shù)據(jù)庫，轄區(qū)內(nèi)村（社區(qū)）股份經(jīng)濟(jì)合作社全部納入全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度體系信息平臺(tái)管理，主導(dǎo)共性問題統(tǒng)一口徑，指導(dǎo)個(gè)性問題“一事一議”，引導(dǎo)難點(diǎn)問題求同存異，督導(dǎo)程序問題嚴(yán)格規(guī)范，形成了“資格界定到人、股份固化到戶”的產(chǎn)權(quán)制度改革成果，基本建立了集體經(jīng)濟(jì)組織全要素、同口徑、閉環(huán)化成員資格認(rèn)定管理政策保障體系。三是強(qiáng)化體系化管理。2021 年聯(lián)動(dòng)推進(jìn)宅基地制度改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，開展了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“一戶三權(quán)”集成管理改革，打通三大權(quán)益集成管理的堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)與股東資格權(quán)同口徑管理。

（三）加強(qiáng)分類管理，保障合法權(quán)益。一是簡(jiǎn)化特殊對(duì)象成員身份原始取得程序。按照“一人一地一次資格”認(rèn)定管理要求，淡化唯戶口論資格的簡(jiǎn)單化操作，按照不同人員的性質(zhì)特點(diǎn)，分類開展成員原始身份的認(rèn)定。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員新生兒、未成年子女，明確無需履行資格認(rèn)定程序，自然賦予其集體經(jīng)濟(jì)組織成員原始身份，共同享有戶內(nèi)三大權(quán)益。二是保障婦女成員合法權(quán)益。遵循“成員身份不變、‘三權(quán)’資格不動(dòng)、權(quán)益保障不失”的原則，嚴(yán)格婦女婚前、婚后戶內(nèi)三大權(quán)益保障和管理要求。探索實(shí)行婦女婚前、婚后戶內(nèi)成員資格穩(wěn)定管理機(jī)制，杜絕婦女因婚“兩頭空”“兩頭占”。充分利用市場(chǎng)或經(jīng)濟(jì)手段保障離婚婦女住有所居，實(shí)行戶內(nèi)宅基地使用權(quán)退出或有償使用機(jī)制，切實(shí)維護(hù)婦女宅基地合法權(quán)益。三是規(guī)范“三權(quán)”集成管理。堅(jiān)持以成員身份標(biāo)配集體經(jīng)濟(jì)組織三大權(quán)益，嚴(yán)禁成員三大權(quán)益跨戶多地分置管理。針對(duì)因戶籍遷移可能導(dǎo)致的成員身份管理混亂等問題，嚴(yán)格履行戶籍遷移人員信息核查比對(duì)程序，通過本人承諾、信息函調(diào)和大數(shù)據(jù)比對(duì)，杜絕發(fā)生成員身份和權(quán)益多地重復(fù)享受問題。

（四）創(chuàng)新動(dòng)態(tài)管理，強(qiáng)化賦能增效。一是建立信息共享機(jī)制。有效整合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息管理平臺(tái)、宅基地綜合管理系統(tǒng)、股東資格權(quán)管理平臺(tái)和農(nóng)村“三資”管理平臺(tái)管理資源，統(tǒng)籌建立“一戶三權(quán)”數(shù)字集成管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了全要素功能鏈接和數(shù)據(jù)交換機(jī)制。實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員與宅基地管理、土地征收、人社保障、金融服務(wù)9 類信息聯(lián)動(dòng)共享機(jī)制。二是探索定期調(diào)整機(jī)制。建立戶內(nèi)宅基地資格權(quán)人與集體經(jīng)濟(jì)組織成員同周期、同口徑調(diào)整機(jī)制，確保口徑執(zhí)行規(guī)范性、政策關(guān)聯(lián)銜接性和長(zhǎng)效管理延續(xù)性。利用土地到期延包和集體經(jīng)濟(jì)組織換屆等窗口期，逐步化解“一戶三權(quán)”管理口徑不一致問題。三是推行動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。按照“人隨戶調(diào)、權(quán)隨戶享”原則，結(jié)合農(nóng)地延包、股東資格增減、宅基地申請(qǐng)審批、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬辦理變更等實(shí)際需求，進(jìn)行戶內(nèi)成員關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)發(fā)生戶口遷入的非本集體經(jīng)濟(jì)組織人員進(jìn)行嚴(yán)格身份審查，界定后再進(jìn)行調(diào)整，明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息審核、系統(tǒng)調(diào)整管理權(quán)限，并嚴(yán)格按照立戶、分戶要求享受宅基地建房、不動(dòng)產(chǎn)登記、利益分配等權(quán)益。

二、武進(jìn)區(qū)實(shí)踐的啟示

武進(jìn)區(qū)對(duì)完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理的路徑探索，有利于理順權(quán)責(zé)利關(guān)系、激發(fā)制度創(chuàng)新活力、釋放權(quán)能改革紅利，對(duì)其他地區(qū)加強(qiáng)和改進(jìn)成員管理工作有一定啟示。

一是規(guī)范制度“管起來”。尤其在城鄉(xiāng)融合發(fā)展大背景下，以戶籍關(guān)系為依據(jù)界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的合理性和可行性需審慎考量和前瞻性研究，立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)理解爭(zhēng)議條文進(jìn)行解讀釋義，精準(zhǔn)指導(dǎo)基層操作落實(shí)。各級(jí)地方政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際研究細(xì)化共性問題和個(gè)性問題的處置辦法和操作流程，省級(jí)層面應(yīng)明確規(guī)范成員資格認(rèn)定的基本原則和成員主要來源，建立健全取消、登記、變更和喪失等程序。對(duì)于存在爭(zhēng)議和異議且缺乏統(tǒng)一認(rèn)定口徑和標(biāo)準(zhǔn)的問題，建議地級(jí)市統(tǒng)一出臺(tái)符合區(qū)域?qū)嶋H的成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或地方性法規(guī)，最大程度實(shí)施依法治理，減少基層工作壓力，消除矛盾隱患，提高工作質(zhì)效。

二是分類管理“嚴(yán)起來”。隨著鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程加快推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三大權(quán)益的價(jià)值效應(yīng)持續(xù)放大，應(yīng)厘清鎮(zhèn)、村、組三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體“三資”的權(quán)屬主體關(guān)系，防止各類權(quán)利人利益矛盾風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)明確三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織與同級(jí)政府、村“兩委”及村民小組的關(guān)系，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全獨(dú)立核算財(cái)務(wù)管理和利益分類制度。縣級(jí)行政職能部門應(yīng)組織開展程序落實(shí)、過程管理規(guī)范化建設(shè)，對(duì)不合法的村規(guī)民約進(jìn)行清理整頓，引導(dǎo)建立完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有效治理體系，積極營(yíng)造向上向善、合法公正的民主管理環(huán)境。

三是動(dòng)態(tài)調(diào)整“用起來”。應(yīng)適應(yīng)變化發(fā)展規(guī)律，建立與農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展變化需求相適應(yīng)的成員資格認(rèn)定、股權(quán)分配動(dòng)態(tài)調(diào)整管理機(jī)制，在界定“人”、規(guī)范“權(quán)”、保障“利”的前提下，引導(dǎo)基層建立相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)人員和需求變化的現(xiàn)實(shí)需要，及時(shí)有效化解矛盾隱患，保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)圈、交通圈發(fā)展需求，探索研究集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地所有權(quán)主體和成員資格權(quán)層級(jí)上升機(jī)制，統(tǒng)籌保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員“人隨地走”跨組跨村使用宅基地建房現(xiàn)實(shí)需求。

四是政務(wù)集成“聯(lián)起來”。要圍繞“大農(nóng)村、大政務(wù)、大數(shù)據(jù)”建設(shè)與管理導(dǎo)向，強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)，借力先進(jìn)數(shù)字技術(shù)，整合三大權(quán)益歸口集成管理職能，提高集成管理行政效能。探索建立集“人、戶、權(quán)”信息登記、調(diào)整、運(yùn)用等功能于一體的信息化管理平臺(tái)，建立全國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)據(jù)庫，整合形成農(nóng)村“三資”與“三權(quán)”相銜接的大數(shù)據(jù)集成管理格局，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域覆蓋、部門聯(lián)動(dòng)、層級(jí)互動(dòng)、數(shù)據(jù)共享的數(shù)字政務(wù)集成管理目標(biāo)。