一個山區縣強村富民集成改革的思考

吳小梅 徐晶晶 諸葛曉英 王 芳

近年來，浙江省麗水市全力打好具有山區特色的強村富民鄉村集成改革“組合拳”，讓農民在改革中分享更多成果，助力山區縣高質量發展共同富裕示范區建設。筆者以麗水市蓮都區為例，對麗水市在山區縣強村富民集成改革情況進行分析。

一、主要探索

蓮都區持續推進強村富民鄉村集成改革，扎實搞好確權，穩步推進賦權，有序實現活權，獲評全國農村集體“三資”管理示范縣。

（一）穩步推進承包地“三權分置”

一是完成農村土地承包經營權登記頒證。充分發揮所有權、承包權、經營權各自功能和整體效用，維護農戶承包地各項權能。蓮都區自2014 年12 月開展農村土地承包經營權登記頒證試點工作以來，全區共完成實測耕地面積167162.95 畝，簽訂合同50293 份。

二是強化土地流轉指導與管理。緊緊圍繞生態精品農業發展目標，依照“依法、自愿、有償”的原則，把促進土地經營權流轉作為深化農村改革、創新農村經營體制的重要舉措來抓，有效促進了農業規模化發展。全區累計完成土地經營權流轉頒證498 宗，土地流轉面積8.1731萬畝。

（二）穩慎推進農村宅基地改革

一是建立健全農村宅基地制度體系，推進農民建房“一件事”聯審聯辦。結合蓮都區實際情況，修訂《村民建房管理暫行辦法》，進一步理順宅基地管理職責，落實管理責任，建立健全覆蓋區、鄉、村的宅基地管理機制。圍繞農民建房“一件事”服務需求，依托政務服務網，實現“網上辦”“掌上辦”“一網通辦”。

二是摸清底數，實現農村閑置宅基地農房線上盤活。根據已經摸排的數據，對已有數據進行掛接處理，構建閑置農房調查庫，并匯交至閑置農房盤活應用，實現應用貫通。2022 年，蓮都區入選浙江省“浙農富裕”應用農房盤活數字化場景第一批“先行先試”推廣應用單位。全區已通過自營、出租、合作經營等多種形式盤活閑置農房1736 宗，占地面281.86 畝，建筑面積376686平方米，盤活價值5825.7 萬元。

（三）培育農村產權交易體系

為進一步打通農村產權和生產要素的有效流轉通道、培育壯大蓮都區農村產權交易市場，蓮都區出臺《農村產權交易網絡競價平臺指導意見》，并聯合阿里、淘寶、蓮城公證處及蓮都區強村公司簽訂四方戰略合作協議，在麗水市搭建了農村產權流轉交易網絡競價合作平臺。交易范圍涵蓋了農戶土地經營權、林權、“四荒”使用權，以及農村集體經營性資產、符合交易條件的宅基地使用權等。

（四）完善共富機制，實現村強民富

抓資源整合，推進“成果共享、村民共富”。一方面優質“消薄”項目帶動低收入農戶產業發展。部分優質消薄項目提取不少于20%的收益，用于低收入農戶產業扶持；累計向低收入農戶產業扶持45 萬元，惠及1400 戶。另一方面集體經濟強村紅利惠及全體村民。鼓勵經營性收入達到50 萬元以上的強村，進行全體村民分紅，讓村民共享集體經濟發展紅利。

（五）“大搬快聚”點亮富民安居

蓮都區始終將“大搬快聚 富民安居”工作作為落實發展、集聚人口、提高人民生活水平、實現共同富裕的重要舉措。三年來，蓮都區共完成資格審查并簽訂搬遷協議6950 戶14373 人，完成安置3518 戶9462 人，整村搬遷95 個自然村。

二、存在問題

近年來，蓮都區經濟社會發展綜合實力穩步提升，但與發達縣（市、區）相比還存在較大差距。尤其是在縮小城鄉差距方面，還存在不少痛點、難點、堵點，突出表現為強村富民內生動力不足、山區農民持續增收難、土地產出效率低、農業空間拓展難等矛盾交織疊加，亟待破解。

（一）山區農民持續增收難

隨著城鎮化率的不斷提升，農村特別是山區人口逐漸減少，農村人口素質普遍不高，農業科技應用水平低，現代化、規模化農業發展受限，農民增收渠道相對單一，鄉村產業“造血”功能和集體經濟發展后勁不足，富民增收任重道遠。全區大多數“薄弱村”地理位置較為偏遠，基礎設施落后，村集體經濟薄弱，自身“造血”功能不強，全區208 個村中目前仍有141 個集體經濟相對薄弱村。隨著“大搬快聚 富民安居”工程縱深推進，山區農民持續增收難，如何讓群眾穩得住、富得起，成了“大搬快聚 富民安居”后半篇要解決的問題。

（二）強村富民內生動力不足

雖然強村富民改革在推進，但村民參與村集體經濟發展的熱情不高。鄉村閑置資產盤活難。區內農業主導產業不突出。“百菜園”“百果園”現象明顯，缺乏成規模、帶動性強的主導產業、拳頭產品，生產效率相對較低。農業產業鏈多止步于初級產品，后續精深加工產業鏈條短缺，農業附加值不高。

（三）土地產出效率低

作為典型的山區縣，蓮都區土地資源貧瘠，耕地以中、低產農田為主，投入產出比偏低。相較于平原地區，山區耕地分散且面積小，既不利于農田基本建設、機械化耕作和管理，也不利于組織集約化、規模化經營及農業技術推廣。

（四）農業空間拓展難

城鄉發展不平衡不充分問題仍然存在，農村尤其是山區土地，資金、人才等制約因素相對突出，城鄉之間要素合理流動機制亟待健全。山地特色資源的挖掘利用尚未形成互聯互通的良性循環格局。

三、對策建議

富民強村是一個復雜而長期的系統工程，需要從“小切口”入手，多跨協同、改革破題，統籌解決人口集聚、布局優化、城鄉一體、資源盤活、就業幫扶、生態修復等系列問題。

（一）要聚力，促進村集體經濟高質量發展

一是緊緊把握項目發展引擎。實施村級集體經濟鞏固提升五年行動，因地制宜做好項目建設，做到找準、謀深、抓實，把對口政策扶持落細落實，通過壯大村集體經濟帶動農民增收致富。建立區級統籌、鄉級聯建、村級自建的三級聯動模式，強力帶動集體經濟發展。區級打造一批千萬級大型項目，鄉鎮級打造一批百萬級項目，爭取金融支持，借力保障要素支撐，以低息信貸政策支持建設“消薄”項目。

二是發展“飛地”。完善“飛地”抱團機制，壯大強村公司，引導農民自愿以土地經營權、林權等入股企業，出臺面向強村公司的稅費減免具體政策，實現經濟發展、農民增收。

三是構建市場主體與集體經濟的聯富機制。加快培育和發展農村市場主體，構建集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的新型農業經營體系。探索“黨支部+合作社+企業+農戶”模式，帶領群眾助推村集體經濟發展。整合各類產業扶持資金、財政獎補資金，支持村集體發展現代特色農業和農產品精深加工，培育新型鄉村服務業，推動集體經濟與產業發展雙向互促。

（二）要聚焦，促進數字賦能智慧監管

一是推動農村集體產權交易進平臺。優化強村公司、麗水市公證處、淘寶公司三方合作的新機制，5 萬元以上的集體資產必須進入平臺公開交易，實現強村公司營收和村集體資產增值的雙贏。

二是數字賦能、創新監管。充分運用“浙農經管”系統，貫通融合基層小微權力運行平臺，全面落實村集體資金支付審批線上化，實現“三資”全要素入庫監管、交易合同執行全過程閉環監督、分析預警全數據動態監控，推動“三資”智慧監管系統建設。

三是做強農村產權流轉交易網絡競價平臺。優化競價機制，推進農村集體閑置資產線上交易，提升成交溢價率，讓村集體資產身價高漲。以破冰思維推進農村集體產權制度改革，千方百計注入數字變量，全力以赴打好“金融機構+”“強村公司+”“線上交易平臺+公證處+”等農房改革“抱團戰”，有效放大“產業政策+金融支持”的杠桿效應，助農紓困幫扶力度持續提升。

（三）要聚能，促進村民共富推進“成果共享”

一是要深化“富民安居”工程。促進更多高山遠山地區農民下山進城，徹底改變命運。依托各類“造血式”“菜單式”幫扶，結合“一戶一策一干部”結對幫促、“浙農碼”數字賦能、“大搬快聚 富民安居”工程，統籌城鄉要素循環，提升農戶增收的內生動力。

二是建立農民下山與產業上山的聯建機制。繪好下山安居圖，大力實施“大搬快聚 富民安居”工程，推出公寓安置、貨幣安置、遷建安置、兜底安置等方式，完善搬遷安置點的公共服務規劃，保證搬遷農民幼有所育、學有所教、病有所醫、老有所養。打通上山致富路，通過扶持各類合作社、引入龍頭企業合股經營等方式，進行生態化產業開發，推動生態產業上山，宜農則農、宜林則林、宜商則商、宜旅則旅，讓下山農民獲得更多的土地租金收益。

三是建立強村富民與農業雙強的聯動機制。將發展山地精作農業作為農業“雙強”行動的“牛鼻子”工程，以機械化提高效率、降低勞動成本；以科技創新優化品種選育、革新生產方式、提升產品附加值。實施農業“標準地”改革、強村富民集成改革、農村投融資體制改革等，為山地農業發展提供土地、資金、人才、技術、市場、信息、物流等要素保障。充分運用農村承包地確權登記頒證成果，在農民自愿的前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題，提升耕地利用效率和宜機化水平。

（四）要聚活，促進農業農村高質量發展

一是推動農發公司組建。組建功能定位清晰、發展戰略明確的農發公司，通過推動公司的實體化運作,加快農業基礎設施建設和鄉村建設，加速鄉村產業提檔升級，促進農村一二三產業的融合發展，推動實現農業農村現代化先行目標。

二是走好農產品市場化之路。實行農產品標準化管理，建立健全生產、流通與銷售等各環節的標準，對優勢農產品統一選配苗木，統一種植、施肥和采摘上市。加強“麗水枇杷”“處州白蓮”兩大地標產品的種質資源保護、開發、利用，強化“蓮城霧峰”“蓮都山超”等優勢農業品牌培育，強化文化屬性挖掘和品牌包裝設計，提升地標產品市場知名度和競爭力。

三是激活生態旅游發展之路。挖掘蔬菜、茶葉等主導產業與碧湖平原等獨特的山地森林、鄉村田園等原生旅游度假資源優勢，推動蓮豐享莊園、九龍熱帶水果采摘農文旅、農研旅等“農業+”產業快速發展。深化“千萬工程”、未來鄉村、“紅韻遺風·桃醉仙渡”省級革命老區鄉村振興示范區建設，推動農文旅融合加快發展。