江蘇揚中：農村宅改改出鄉村新圖景

陳勁旭 尤 恒

江蘇省揚中市地處鎮江市東部，四面環江。全市下轄6 個鎮（街、區），其中涉農村（社區）74 個，2347 個村民小組，約7.5 萬戶農戶。

自新修訂的《土地管理法》對農村宅基地改革管理職能作出調整以來，揚中市高度重視宅基地改革與管理工作，認真落實國家、省、市文件精神，因地制宜，積極探索，在組織保障、政策支持、線上審批、監管執法、閑置盤活等方面，走出一條與本地區實際相適應的農村宅基地制度改革路徑。2022 年，全市共審批宅基地906 宗，基本實現宅基地審批正常化；建成覆蓋全市的宅基地線上審批系統，制訂出臺閑置宅基地及住宅使用權流轉交易辦法；在全省率先打通農民建房審批驗收和不動產登記的“一窗受理、集成服務”通道；開展宅基地基礎信息調查試點，探索宅基地監管執法機制，推動涉及宅基地工作的每個環節逐步走上正軌。

一、強化組織保障，理順工作機制

一是領導重視，理順職責。按照“市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”的總要求，揚中市委市政府多次召開專題工作會議研究宅基地改革和管理工作，并邀請法律專家參會，對宅基地建房中遇到的難題，共同商討解決辦法。 2021 年8 月，由揚中市農業農村局牽頭制訂出臺《揚中市農村宅基地建房管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），明確了農業農村、自然資源、住建部門的職責，對綜合行政執法、水利、交通運輸、生態環境、公安等部門的職責也進行了明確，確保事有人管、活有人干、責有人擔?！豆芾磙k法》出臺后，組織召開全市宅基地建房管理工作會議，市農業農村局、自然資源和規劃局、紀委分別就農村宅基地建房管理中有關宅基地審批管理方面的政策、有關規劃建設管理方面的政策和居民建房管理主體責任追究辦法進行了解讀。

二是因地制宜，建立機制?！豆芾磙k法》出臺后，市委市政府組織鎮（街、區）主要負責同志，部署落實審批監管職責，明確各鎮（街、區）為農村村民宅基地用地建房管理的責任主體。各鎮（街、區）相應成立建房管理專項工作班子，因地制宜建立“一窗受理”、審批、監管、執法統籌運行的工作機制。新壩鎮、八橋鎮、開發區、三茅街道采用集中管理模式，即組建建房管理辦公室，并從鎮（街、區）農業農村、村鎮建設、自然資源和規劃、行政執法等部門抽調人員集中辦公，統一實施審批監管；油坊鎮、西來橋鎮采用分步驟管理負責模式，即分管農業農村的副鎮長牽頭相關部門負責申請審查、鎮級審批等工作，分管村鎮建設的副鎮長牽頭負責開工放樣、施工過程監管和竣工驗收等工作。與此同時，各鎮（街、區）相應制定村級網格化建房管理制度，開展日常巡查，實行違法建設日報告制，發現違法建設行為的，及時予以勸阻、制止并立即向鎮（街、區）報告。

三是部門聯合，強化問責?！豆芾磙k法》出臺后，對農村宅基地建房領域的監督采取“零容忍”態度，市紀委監委、農業農村、自然資源和規劃、城管等部門組成聯合檢查組，對宅基地建房進行督查，明確以鎮為單位，發現1 例違建行為即問責直接責任人，2 例以上問責鎮分管負責同志和主要負責同志。2022年，聯合檢查組先后2 次對宅基地建房管理工作進行專項檢查。從兩次聯合督查的情況看，總體上各鎮（街、區）均能按照要求推進宅基地建房管理工作，嚴格控制建筑占地面積，嚴格控制宅基地面積外建設圍墻。

二、加強政策支持，規范管理流程

一是堅持問題導向，制定完整流程。《管理辦法》的制定歷時8個月，將農村宅基地與建房作為一個完整的流程，除了對建房管理方面作出了明確的規范外，還細化了建筑占地面積的計算、圍墻和排污設施的建設、“四到場”的監管等?！督K省土地管理條例》規定，宅基地面積不超過135 平方米。針對本市宅基地面積標準問題，《管理辦法》則依據揚中市人多地少的實際，在對全市已建設的規劃發展村莊的建筑占地面積進行調查統計的基礎上，綜合多方意見，確定每戶建筑占地面積不超過120 平方米。目前這一標準已經順利執行。針對建房過程中最容易發生違建的澆筑基礎、樓面、屋面等環節的問題，細化了“施工過程到場”管理。針對以往農民在建房過程中出現的難點問題，配套制訂了解決方案。比如為遏制違法建設，由市紀委監委牽頭明確查違控違責任主體。比如針對宅基地審批中“戶”這一難點，依據相關規定和歷史做法，揚中市農業農村局擬定了“戶”的認定指導意見，供鎮村在實際工作中參考，從而解決了“女兒戶”“離婚戶”“分戶”等宅基地管理中的難點，避免一戶多宅情況的發生。為提高農民群眾對《管理辦法》的知曉率，市農業農村局印發了《農村宅基地管理宣傳手冊》，通過媒體多渠道、多形式宣傳農村宅基地建房法律法規和政策規定，解答群眾普遍關心的熱點難點問題，引導村民在住房建設中自覺遵守《管理辦法》。

二是堅持規劃先行，健全前置條件。2020 年，按照自下而上和自上而下相結合的聯動反饋協調機制，在充分吸收村民代表和村“兩委”的意見和建議基礎上，完成鎮村布局規劃編制。根據鎮村布局規劃，實用性村莊規劃編制工作已全面部署開展，截至目前，已有20 余個村的村莊規劃通過專家論證。村莊規劃的有序編制，完善了宅基地審批和村民建房的前置條件，解決了有建房需求而無地可批的現實問題。據統計，2020 年全市共審批宅基地建房90 宗，審批面積18 畝；2021年審批351 宗，審批面積71 畝；2022 年審批906 宗，審批面積183 畝，一步一個腳印，有效解決了群眾的建房需求。

三是堅持穩慎推進，制定交易辦法。通過調查摸底，全市閑置宅基地面積有27510 平方米、閑置住宅面積35727 平方米，這些擁有閑置宅基地和閑置住宅的農戶盤活利用意愿比較強烈。針對這一實際，2023 年1 月，經揚中市政府常務會議討論通過，正式出臺了《揚中市農村閑置宅基地及住宅使用權流轉交易辦法（試行）》和合同示范文本。明確使用權流轉須是合法擁有的閑置宅基地及住宅使用權合并一體，不包括地上無房屋的閑置住宅用地。農村閑置宅基地及住宅交易依托江蘇農村產權交易市場開展線上交易，以出租、入股、合作經營和其他不違背法律法規規定的方式轉移給他人，進場交易要求權屬清晰、共有權利人同意、村集體經濟組織同意、轉出方有其他可長期穩定居住的場所、流轉后轉出方不得再申請宅基地。目前，已完成閑置宅基地和閑置農宅交易3 筆，交易面積630 平方米。

三、開展省級試點，打造高效系統

2022 年5 月，揚中被列入農村宅基地兩項改革省級試點縣。揚中市積極響應，迅速成立市政府主要領導任組長、分管領導任副組長、相關部門主要領導為小組成員的農村宅基地改革試點工作領導小組。組織領導的強化為試點工作開展涉及的資料收集、部門聯動、工作協調提供了很大的便利。

一是合理制定方案。根據試點工作要求，結合實際，因地制宜制定試點工作方案。部署全市統一的農村宅基地線上審批系統。同時先選擇新壩鎮開展農村宅基地基礎信息數據調查建庫工作，之后再根據資金安排適時將其余鎮（街、區）的宅基地基礎信息數據予以調查完善，以達到實現全市農村宅基地信息化管理的目的。

二是規范采購程序。根據確定的方案，將農村宅基地管理信息系統（線上審批）及基礎信息調查作為一個項目進行采購。嚴格履行采購審批程序，采用競爭性磋商的方式進行了30 天的采購信息預公告、采購方案公示等程序，2022 年7 月24 日開標評審，確定上海飛未信息技術有限公司為成交人。

三是深化系統定制。為確保審批系統的正常運行，對服務器租賃、鎮村現有網絡、審批情況進行了調查摸底。根據摸底情況，農業農村局合理安排資金，為尚未聯通政務外網的鎮級宅基地建房管理辦公地點布設政務外網專線，并采購配置了專用電腦。

四是深入村、社區開展業務培訓。自2022 年11 月22 日起，分三批開展宅基地管理信息系統操作業務培訓，印發宅基地管理系統操作手冊。同時，組織技術人員深入鎮村面對面手把手進行實操演示，建立微信群及時解決鎮村提出的問題，確保線上審批工作順利開展。目前，已經上線審批43 宗，完成了新壩鎮宅基地基礎信息調查，為下一步實現基礎信息調查全覆蓋提供了樣板。

四、積極實施創新，提高服務水平

為不斷深化“放管服”改革，優化營商環境，加強農村建房管理，提升不動產登記為民服務效能，方便群眾辦事，2022 年8 月，自然資源和規劃局、農業農村局聯合出臺《關于開展農村建房審批驗收+不動產登記“一窗受理、集成服務”的通知》，要求在全市全面推進農民建房審批驗收+不動產登記“一窗受理、集成服務”?！耙淮笆芾?、集成服務”主要在農村宅基地信息管理系統中實現。一是打通宅基地審批監管系統與不動產登記系統網絡壁壘。二是實行權籍調查前置，在農村宅基地建房驗收前即進行權籍調查，并將權籍調查信息、宗地圖、房屋平面圖共享。驗收通過后，將農戶建房申請審批驗收資料推送給不動產統一登記系統進行受理、審核、發證。三是實現宅基地審批系統即可查詢農房產權信息，便于審批決策。2023 年2 月，打通了農村建房審批驗收和不動產登記的線上系統壁壘，建立信息共享機制，在全省率先將不動產統一登記系統與農村宅基地管理信息系統相關聯，實現了“一窗受理、一站服務、一事通辦”。

五、探索執法機制，維護公平公正

《土地管理法》第七十八條規定：農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。但在實際操作中卻存在諸多障礙，除了農業農村執法隊伍人員力量不足外，還存在法律條款有交叉、部門之間難同步、第一時間處置難實現、違法查處難執行等問題。針對上述問題，經市委市政府研究，揚中市的涉宅基地建房違法情形按照如下步驟予以明確：一是違法建設統一由市綜合行政執法部門和鎮（街、區）按各自職責分工負責查處。二是在建違法建設適用《城鄉規劃法》的違法情形查處，由市綜合行政執法部門和鎮（街、區）快速實施現場整改等強制執行權。三是由市綜合行政執法部門牽頭召開案件部門會商會議，對于已經建成的建筑，確屬農業農村部門執法的情形，由綜合行政執法部門將前期調查資料移交農業農村部門按程序處置。自《管理辦法》施行至今，各鎮（街、區）查處無證建房、移位建房、超面積建房等違法建設共23 起。市綜合行政執法局查處自建房違法案件8 起，農業農村局查處宅基地違法案件1 起。