嚴抓實管農村宅基地建房審批

殷德軍

近年來，青海省西寧市湟中區積極探索，大膽實踐，扎實做好農村宅基地審批管理工作，切實保障農戶住宅權益，受到了農民群眾的歡迎。各鄉（鎮）均已成立領導小組及宅基地審批管理辦公室，建全宅基地網格化管理工作體系，確定區、鄉（鎮）、村三級網格員1398 名，2022 年全區完成審批26 宗，竣工驗收2 宗。

一、理順審批流程，切實解決迫切問題

目前，農村宅基地審批是政府重視、社會關注、媒體聚焦、群眾關心的敏感問題，涉及面廣、政策性強。因此，湟中區堅持以問題為導向，以切實解決農民群眾的迫切需求為目標，扎實做好宅基地審批管理基礎性和程序性工作。

（一）規范審批格式文本。針對文本不規范、資料不齊全問題，湟中區實行鄉（鎮）人民政府統一制作格式文本。統一制作的格式文本有：《農村自建房安全常識告知書》《農村宅基地和建房（規劃許可）申請表》《農村宅基地使用承諾書》《農村宅基地和建房（規劃許可）審批表》《鄉村建設規劃許可證》《農村宅基地批準書》《〈鄉村建設規劃許可證〉和〈農村宅基地批準書〉送達回執》《農村宅基地竣工驗收申請書》《農村宅基地和建房（規劃許可）驗收意見表》等。

（二）優化審批工作流程。宅基地審批應做到“資格審查要公示，批準文書要送達，安全事項要告知，竣工驗收要申請”，力爭“程序正當、高效便民”。

一是提高審批工作時效性。宅基地審批是依申請行政許可，其包含申請、受理、審查、決定和送達五步程序，申請人有誠信義務，確保所提交資料真實完整合法。行政主體有公示義務，即在辦公場所張貼審批流程、提供格式文本等義務，確保申請人知曉辦理流程、辦結時限等要求。申請材料有問題的，能夠當場更正的允許當場更正，因申請材料不齊全或者不符合要求需補正的，當場通知當事人補正或者5日內一次性補正。根據《行政法》規定，聯合辦理行政許可決定期限一般是45 個工作日，如遇特殊情形，順延10 個工作日。即自村民委員會收到申請書之日起45 個工作日或55個工作日作出行政許可決定，并在10 個工作日內將相關決定文書送達申請人。

二是提高審批工作效率。為防止懶政行為出現，湟中區規定，宅基地釘樁放線當日，相關部門簽署《農村宅基地和建房（規劃許可）審批表》，測繪單位確認并于次日出具紅線圖，鄉（鎮）政府在10 個工作日內送達《鄉村建設規劃許可證》《農村宅基地批準書》。為減少不必要行政成本和申請人經濟負擔，湟中區農業農村局和自然資源確權登記局協商溝通，對宅基地竣工驗收和宅基地確權登記合并進行。

三是明確宅基地面積標準。根據省市相關規定，湟中區明確，農村村民宅基地用地標準每戶不得超過200 平方米。根據區自然資源確權登記局勘驗要求，宅基地勘驗必須要有院墻及門庭，這也是明晰產權具體要求。因此，在辦理宅基地建設許可時，要明確告知申請人宅基地批準面積包含宅基地院墻及門庭面積，即宅基地建設必須包括住宅、院墻及門庭三項基本建設指標，三項基本建設指標中缺少任何一項都視為宅基地建設未完工，不予驗收。

（三）梳理固化檔案目錄。針對鄉（鎮）村對農戶宅基地資格權審核走過場，執行打折扣，存在等待觀望、僥幸心理，甚至置若罔聞、不管不問等問題，湟中區要求，鄉（鎮）受理農村宅基地申請后及時建立“一戶一檔”資格審核檔案。“一戶一檔”包括《鄉（鎮）人民政府書面申請》《申請人戶口簿及身份證復印件》《農村宅基地使用承諾書》《申請人宅基地證復印件》《集體經濟組織成員證明（集體經濟組織成員界定表或集體經濟組織成員證）》《村級審核會議記錄復印件》《村級公示資料》《農村宅基地和建房（規劃許可）申請表》《鄉（鎮）宅基地建設初審意見表》《農村宅基地和建房（規劃許可）審批表》《農村村民自建房安全告知書》《鄉村建設規劃許可證復印件》《農村宅基地批準書復印件》《〈鄉村建設規劃許可證〉和〈農村宅基地批準書〉送達回執》《農村宅基地竣工驗收申請書》《農村宅基地和建房（規劃許可）驗收意見表復印件》等。鄉（鎮）人民政府在完成宅基地竣工驗收后，按上述目錄收集整理保存“一戶一檔”審批檔案，同時，掃描形成電子檔案報區農業農村局和區自然資源局備案。

二、開展專題培訓，牢固樹立法規意識

農村宅基地審批管理屬行政審批事項，涉及《土地管理法》《行政許可法》等法律法規，相關審批職權必須依據法律，符合法律，如果違反了法定的程序和內容行使審批職權，就要承擔法律責任。對此，湟中區及時開展專題培訓，通過案例教育，使相關工作人員自覺學法、懂法、執法、守法，做到農村宅基地審批合理合法。

（一）加強培訓宣傳。利用群眾會議、鄉（鎮）村干部會議、村務公開欄、微信群等多種方式，對相關法律法規及土地政策制度進行宣傳培訓，特別是對《土地管理法》《耕地保護法》《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》等法律及政策文件進行宣講，真正讓老百姓了解法律政策，積極參與、支持宅基地審批管理工作。截至目前，培訓人數達600 余人次，張貼宣傳標語30 余條，張貼宣傳海報420 余張，發放政策匯編200 余本，區電視臺政策宣傳3 次。利用微信公眾號、微信群等累計轉發推送各類“八不準”宣傳漫畫和相關政策信息500余條，接待群眾法律咨詢160余人次，通過宣傳，提高政策透明度，有效保障農民知情權參與權。

（二）突出典型案例教育。對全區出現違建案例進行收集整理，特別是進入司法程序的違建案例，進行宣傳教育，營造宅基地“依法依規修建，違法亂建必究”的管理氛圍。比如將進入司法程序的海子溝鄉兩宗“未批先建”處置情況作為典型案例，在全區鄉（鎮）村進行學習教育。

（三）明確審批行為法律界限。由于個別鄉（鎮）在完成釘樁放線后，不及時出具相關文書，誤認為程序已經到位，這違背了依法行政原則，屬于程序違法，必要時，追究相關人員不作為責任。另外，從有關法律法規對相關行為的法律性界定來看，宅基地審批行為分行政事實行為、行政許可行為、行政確認行為和物權行為四個類型，“四行為”對申請人產生截然不同的法律關系，按行為發生順序看，前面行為是后面行為的原因行為，“四行為”相互依存，缺一不可。

一是行政事實行為。在宅基地審批過程中，前期的審查、公示、釘樁放線等行為屬過程性、準備性、程序性的行政事實行為，都是鄉（鎮）政府作出行政許可行為的基礎性工作，這些行為的作出不會有強制力，也不會直接建立、變更、消滅申請人《行政法》意義上的權利義務關系，因此，也不必為申請人送達和告知，該行政過程包括三部分。第一，村級審核。包括意見征求、村民代表會議審核（鄉鎮宅基地管理員參加）、審核結果公示公開、資料報送等環節。第二，部門聯審（一到場）。鄉（鎮）政府組織開展相關部門開展并聯審批，農業農村部門審查申請人提交資料、村民代表會議記錄及公示記錄等的規范性和完整性；自然資源部門審查宅基地規劃選址情況。第三，釘樁放線（二到場）。鄉（鎮）人民政府組織申請人、專業測繪公司、自然資源局、農業農村局等部門現場勘界，制定紅線圖。

二是行政許可行為。在完成審查、公示、釘樁放線等行政事實行為后，鄉（鎮）政府對申請人作出《鄉村建設規劃許可證》和《農村宅基地批準書》兩項行政許可事項，并送達申請人。可以看出，行政許可行為的前期過程性行為是在相關行政主體內部辦理，行政許可行為的結果是針對申請人這個外部公民做出的具體行政行為。兩項行政許可行為的作出對申請人來說建立了《行政法》意義上的新的權利義務關系。即申請人具有了建設宅基地及住宅權利，同時負有在特定范圍、按限定面積建設宅基地和住宅的義務，行政許可行為在合法性存疑的情況下申請人有復議訴訟的權利。另外，兩項許可行為的作出對申請人具有強制力，即對申請人產生公定力、確定力、拘束力、執行力等的行政管理效力。公定力是指行政許可行為的成立，確定力是指行政許可行為的延續，也就是非因法定事由，非經法定程序，任何人都不能改變行政許可事項。拘束力、執行力是指行政機關作出的行政許可是執行國家的管理意志，任何人不得對抗，申請人無條件嚴格按許可事項執行。正因有上述行政管理效力，鄉（鎮）才有可能實現集約節約用地、規劃管控、保護耕地、保護生態等的行政管理目標。

三是行政確認行為。申請人完成宅基地建設后，向鄉（鎮）人民政府提出書面驗收申請，鄉（鎮）政府組織相關部門進行驗收。驗收屬行政確認行為，申請人只有嚴格按許可內容進行建設，通過審批機關檢查驗收后，方可申請物權登記。如果未按審批內容建設，即未能達到行政管理目標，審批機關有權要求申請人限期整改，申請人不整改的移交農業執法大隊依法處理。同樣，《農村宅基地和建房（規劃許可）驗收意見表》的作出和送達，對申請人產生新的《行政法》意義上的權利義務關系，驗收通過，申請人獲得宅基地使用權登記的申請權，驗收未通過，則申請人承擔限期整改或行政處罰的不利義務，行政確認行為在合法性存疑的情況下，申請人有復議訴訟的權利。

四是取得宅基地使用權的物權行為。根據《民法典》第214 條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力。因此，申請人并不是拿到了《鄉村建設規劃許可證》和《農村宅基地批準書》就擁有了宅基地使用權，也不是通過了竣工驗收就擁有宅基地使用權，而是只有登記機關對宅基地相關事項進行登記并頒發《不動產權證書》后，申請人才取得宅基地使用權。

三、完善制度體系，夯實管理根基

在宅基地審批管理工作中，湟中區按照“合理合法，程序正當，高效便民，誠實守信，權責一致”管理原則和“理順職能，規范管理，逐步完善”的工作思路，邊探索邊完善，建立健全了農村宅基地統計調查制度、村級宅基地協管員制度、農村宅基地審批管理制度、農村宅基地動態巡查制度、農村宅基地網格化管理制度、農村宅基地工作考核制度，明確了農村宅基地審批流程、農村宅基地審批格式文本、區鄉（鎮）村三級宅基地批準審查規范、農村宅基地申請許可條件、農村宅基地審批檔案規范等工作制度，從制度、規劃、政策、技術等多維度對宅基地審批進行剛性約束，為實現農村宅基地管理制度化、規范化、信息化打下堅實基礎。