“1+N+X”構建多元主體協商共治機制
——基于對安徽省天長市鄭集鎮向陽社區的調查與分析

岳 靜

黨的二十大報告指出，要積極發展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業。安徽省天長市鄭集鎮向陽社區2018—2022 年在上級政府的部署下積極探索社區治理新機制，在“基層服務型黨組織建設”“社區協商機制建設”“社區治理組織議事難”等方面展開試驗，成效明顯。向陽社區創新搭建了“1+N+X”協商組織架構，建立了多元主體協商共治機制，就信訪維穩、村集體經濟增收、歷史遺留問題、公共基礎設施建設等層面開展協商，在促進鄉村建設、化解老舊矛盾等方面取得初步成效。

一、主要做法

（一）抓住黨建引領這個“牛鼻子”。向陽社區充分發揮基層黨組織在引領鄉村建設、鄉風塑造、居民自治等諸多方面的領頭雁作用，圍繞黨組織的組織建設、平臺建設、載體建設和機制建設四個方面，加大與社區治理創新實踐深度融合，通過創新引領，強化基層黨組織的凝聚力、領導力和發動群眾能力，構建基層治理新體系。其中，向陽社區黨組織書記從建立協商機制，到實施具體村級協商事務，再到一件件協商事項的收集整理，都直接參與，發揮了黨組織書記作為第一責任人的引領作用。以如何解決收回被群眾侵占的土地用來發展村集體經濟為例，黨總支書記積極向鎮黨委政府匯報，爭取項目，召開黨總支會議、黨員會議，廣泛聽取老黨員、老村干部、居民組長意見和建議，多次召開會議，社區書記會同社區干部和部分老黨員，找侵占土地的群眾談心談話，說清道理，開展多輪協商，最終收回侵占土地，也爭取了光伏項目，每年集體經濟增收7 萬多元。

（二）搭建“1+N+X”協商委員會組織架構。2018 年，向陽社區初步搭建了“7+X”（社區）協商委員會組織架構，從社區“兩委”成員、監督委員會、居民小組、“兩代表一委員”、駐社區單位、基層社會組織中推選產生7 名固定成員，2019 年協商委員會調整為“1+N+X”模式，“1”為黨組織書記，“N”為從7 類人員數據庫中選若干人，“X”指利益相關方。根據協商事項需求組織協商委員會，一事一協商，協商結束后，協商委員會自動解散。同時，組建社區以下協商委員會和協商小組，實現協商網格化全覆蓋。可以看到，協商委員會的組織架構由“7+X”調整為“1+N+X”意義重大，“1”突出了基層黨組織書記的重要作用，“N”體現了協商主體的多元性、代表性與開放性，“X”體現為民協商，同時一事一協商靈活方便，切合了基層實際，減輕了基層工作負擔。

（三）形成系列配套的協商機制。一是協商委員會組建合法化。向陽社區通過召開居民代表大會表決通過“1+N+X”協商委員會架構、“1+N”數據庫人員、村級以下協商網格化人員分組、社區協商委員會章程、社區協商目錄庫（分為公共事務類、基礎設施類、鄉風文明類、公共服務類、權益保護類等5 大類47 項）以及社區協商議事會議規則等協商制度，合法化組建村級協商委員會。二是協商流程便捷化。繪制了一張社區協商事項辦理流程圖，把協商議題的采集、議題的選定、議題的層級、議題的交辦、議題的辦理、結果公示和結果評議以流程圖的形式展現出來，整個協商過程一目了然。三是協商方式“四靈活”。根據實際需要，在開展協商議事時，采取“四靈活”的協商方式。協商形式靈活：靈活采用會議協商、現場協商、確認書協商、圓桌協商、議事廳（長廊）協商等協商形式。協商地點靈活：靈活采取現場協商、到農戶家里協商、到田間地頭協商等多種方式。協商主持靈活：主持人可以是鎮（街）干部、村黨組織書記，也可以是村“兩委”成員、村監委會成員、黨小組長、村民組長等。協商步驟靈活：對居民公約修訂、社區建設標準化廠房、居民誤工補貼發放、重大工程項目等，按照議題采集、確定、交辦、辦理、公示、評議的流程，引入協商機制，合并使用“四議三公開”程序；對一般性事務，一些急事來不及按照規范的采集、確定、交辦、辦理流程的，從議題采集后直接進入辦理程序，最終記錄在“兩委”擴大會記錄簿上，公示、評議按季度、半年集中開展。

（四）開展好系列重點協商事項。村級協商事項復雜繁多，向陽社區對居民公約的制定和修訂工作、村級務工補貼發放、老舊矛盾協商、高標準農田改造等重點協商事項進行了系統梳理。一是居民公約制定和修訂工作協商。社區按照“黨總支擬定修訂方案初稿——‘兩委’成員討論完善——居民組長、居民代表、社區‘兩委’、鄉賢等共同協商——社區干部入戶征集民意——根據征集意見形成草案——‘兩委’會聽取黨代表、部分黨員、人大代表、政協委員、機關干部、法律顧問、婦聯等各方意見建議——提請黨委政府審核并根據審核意見修改形成審議稿——按包組社區干部分工提交各居民組戶代表——以確認書的形式簽字或以居民組會議形式確認并表決通過——報鎮政府備案并予以公布實施”的程序對居民公約進行修訂完善。同時，在居民公約的基礎上制定并通過了居民公約實施細則，以方便社區具體實施。二是規范開展村級務工補貼發放協商。社區依據《村民委員會組織法》第二十四條規定“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準……”，村民會議授權村民代表會議討論決定本村誤工補貼的人員標準。首先召開隊組會議，然后經全體居民同意委托居民代表協商誤工補貼發放標準后，召集全體居民代表進行會議協商，社區“兩委”成員、社區監督委員會、“五老鄉賢”等參加，鎮紀委、農經、財政所、法律顧問等人員列席參與，居民代表作為“1+N+X”中的“X”利益方，召開協商會議，最終表決形成了包括人居環境整治、殯改救助、人口普查、慰問、監督委員會成員誤工工資、評選表彰等一系列務工補貼發放的范圍、標準。三是規范處理系列老舊矛盾協商。通過形式靈活多樣的區域性協商，成功化解了數起歷史遺留問題。四是規范開展高標準農田改造。經過廣泛協商，社區900多戶（90%以上）同意改田，盤活了閑置農田，增加了居民收入，密切了干群關系。

二、啟示

（一）基層協商治理必須堅持基層黨組織的領導作用。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是確保基層協商健康有序發展的根本保證。黨的二十大報告指出要“增強黨組織政治功能和組織功能”，強調要“推進以黨建引領基層治理”“把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”，為新時代新征程加強基層治理提供了理論指引?！吨袊伯a黨章程》第三十三條規定“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，統一領導本地區基層各類組織和各項工作，加強基層社會治理”，進一步明確黨的基層委員會和基層黨組織的地位和作用，突出了黨的組織在同級組織中的領導地位?；鶎訁f商治理事項千頭萬緒，涉及多方主體，必須突出基層黨組織的領導地位和作用。基層黨組織在基層治理中是作為最終的負責者、資源整合者、事務協調者、民主協商的中間人和主持人而出現的。在具體的基層協商中，協商組織的建立、協商主體的確定、協商議題的選定以及協商會議的組織、協商結果的確定等都要由基層黨組織牽頭并最終拍板決定，才能把黨的領導體現在協商的全過程，牢牢掌握協商主動權，確保基層協商治理的正確政治方向。

（二）基層協商治理必須注重居民主體作用的發揮?；鶎訁f商治理中，城鄉社區的廣大居民是協商的主體。基層協商治理中的很多事項，點多面廣、成因復雜，涉及到方方面面的主體，單靠基層黨組織和社區自治組織的力量往往難以取得良好效果，難以達到預期目標。因此，必須自上而下與自下而上相結合，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與，最大程度地調動和引導居民參與協商，激發居民參與社區協商的活力，把廣大基層群眾組織起來、動員起來、凝聚起來，充分激發人民群眾的積極性、主動性、創造性，充分發揮居民的主體作用。基層協商治理可以在基層黨組織的指導下充分發揮村(居)民委員會、村(居)民小組、村(居)民會議以及群團組織、治保會、紅白理事會等基層自治組織的作用，依托村規民約、居民公約、社區自治章程等基層自治規范，搭建村(居)民議事會、樓道板凳議事會、小院議事廳、小馬扎議事會等村(居)民議事協商平臺，拓寬居民有序參與基層治理的渠道，把矛盾和問題妥善解決在基層，確?！靶∈虏怀龃濉?，維護了社會和諧穩定，提升了居民的基層自治能力。

（三）基層協商治理必須堅持依法依規協商。協商的核心，是要廣泛征求民意后共同協商制定政策，而不是單方面拍板決定，優先通過對話以及溝通商量，將原來不成熟的想法轉變成一個大家都能接受的共識和決定?；鶎訁f商必須制度化、規范化和程序化，必須強化法律在維護群眾利益、化解社會矛盾中的作用，依法依規協商。要明確協商的法律法規依據、政策依據。要按照中央文件中基層協商的相關規定開展協商。協商活動要有序進行。協商什么？誰來協商？如何協商？協商事項、協商主體、協商方式都要按照法律的規定進行制定。在協商事項方面，根據《村民委員會組織法》第二十四條規定，涉及村民利益的九項事項，包括本村享受誤工補貼的人員及補貼標準，從村集體經濟所得收益的使用，本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案，土地承包經營方案，村集體經濟項目的立項，承包方案，宅基地的使用方案，征地補償費的使用、分配方案，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產，村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項，“村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項”。從這里可以看出，不是所有的事情都可以協商，基層協商治理的事項應該在此范圍內結合本地實際進行選擇。