從自治到管治：鄉村糾紛的類型變遷、化解失靈與權威重構

摘要：鄉土性與現代性的糾纏貫穿于中國社會深刻轉型的全過程。伴隨著鄉村現代化治理體系加快構建，以鄉土自治為基礎的民間糾紛持續向以國家管治為核的官民糾紛轉變，介入鄉村糾紛的權威逐步從多元化向單質化變遷。國家權力與治理資源向鄉村全面滲透，鄉村民眾與國家的直接接觸愈加頻繁，致使鄉村治理距離縮小、官民矛盾緩沖地帶變窄，基層利益拓展整合中官商密切互動、共謀增多助推官員在諸多鄉村糾紛中直接成為利益關聯方和糾紛參涉方，多種因素疊加促成了鄉村糾紛由民間自治性向國家管治性演化。與此同時，鄉村民間權威的破碎化與基層政府權威的彌散化，使得自下而上的糾紛化解機制出現結構性失靈， 進而導致鄉村糾紛跨越治理層級快速上移。鄉村糾紛的治理有賴于鄉村權威的重構。

關鍵詞：鄉村糾紛 民間自治 國家管治 權威重構

在黨對“三農”工作的領導實踐中，鄉村治理是貫穿始終的根本性問題。建國后特別是改革開放以來，資本、法律、政黨、人才以及各種現代性資源形成“下鄉”浪潮，下沉到中國鄉村社會底層，滲透進鄉村民間交往活動中，鄉村糾紛及其治理發生了根本性和歷史性的變遷。邁入新世紀，農業稅全面取消引致鄉鎮機構加快優化重組和職能重塑，加入WTO 后全球化、市場化、法治化浪潮不斷沖擊和重塑著鄉村治理模式，傳統意義上以鄉土自治為基礎的民間糾紛持續向以國家管治為核的官民糾紛轉變，這無疑對鄉村治理的效能、糾紛化解的機制以及官民互動的模式提出了全新挑戰。

一、鄉村二元糾紛及其權威介入

當前，鄉村存在著民間糾紛與官民糾紛兩種主要類型，糾紛化解過程中介入的權威差異是理解這兩種糾紛的基本切入點。民間糾紛中初始介入的權威可以是多元的，而官民糾紛中權威的介入卻趨向于單質化。

（一）民間糾紛與權威多元化介入

民間糾紛中，糾紛主體面對權威時的地位是平等的，雙方不存在明顯的權力勢差，一方不能依靠自身的力量改變對方的意志，雙方都處在一個由理想中立的權威進行裁決的平等地位。一個共同可信的權威即可為民間糾紛做出公正的裁決，而此時這個理想中立的能夠做出公正裁決的權威的選擇域是很充分的，介入民間糾紛的權威是多元的。傳統意義上的鄉土中國長期呈現出權威多元主義，法治化進程中廣袤農村“禮治”與“差序”的質變并未完全徹底發生，習慣法意義上的傳統糾紛處理機制仍然以一種重要的、高度模糊的方式發揮著作用。所以，針對鄉村民間糾紛的化解，能介入的包括民間權威、政府權威、司法權威和神判權威等。通常鄉鄰之間的大小糾紛，德高望重的長老、處事公道的村干部就能化解大半。鄉村社會存在一種閉合性與開放性的循環發展，在糾紛處理上亦然如此，化解鄉村糾紛的權威不是一成不變而是與時俱進的。隨著鄉村法治建設不斷推進，法院成為化解鄉村糾紛的重要場域，法律成為審視鄉村糾紛的關鍵規則。一方訴諸法院，另一方就會被迫參與應訴，對簿公堂，依靠法院判決來解紛止爭，也成為當下鄉村糾紛主體的重要選擇。一般而言，在鄉村民間糾紛中， 調解比審判更高效和低成本，民間權威的介入比司法權威的介入對雙方當事人更有利。然而， 并不是所有的民間糾紛都會遵循先民間權威調解而后司法權威審判這樣理性化的選擇次序。更為關鍵的是，隨著民間糾紛自身的復雜性越來越強，依靠地方性民間權威調解的可能性也越來越小。治理技術更加精湛的行政權威和司法權威正在不斷地替代民間調解的空間。隨著社會流動增強、開放性增加，民間長老、村干部和村廟審判等權威的威嚴性和認同度明顯弱化。鄉村民間糾紛的化解成效依賴于權威的影響力以及當事人對權威的認同度，在不同的糾紛場域中權威對當事人的影響力存在差異，一種權威對應于一種糾紛形態，特定糾紛化解構成特定權威場域。在特定的糾紛場域中，正式的與非正式的規則共同運作從而推動糾紛獲得解決。不可忽視的是，鄉村糾紛處理中民間權威加快式微的趨勢明顯，各種意識形態主體和利益群體也在不遺余力地鼓吹和支持這種發展趨勢，法院、政府正在逐漸成為鄉村民間糾紛化解的主導性權威場域。

（二）官民糾紛與權威單質化介入

與民間糾紛中多元化權威介入的情勢不同，官民糾紛中介入的權威趨向于單質化。官民糾紛是管治意義上的紛爭，不是官員與民眾個體間的利益沖突，而是一種職權與民眾生活世界形成了特定張力和具體沖突，糾紛中的官方是去人格化的，民眾則是具象個體化的。治理主體和被治理人之間發生了需要第三方參與進行干預的沖突，這正是官民糾紛與民間糾紛本質上的差異。官民糾紛中，官方的地位與民眾的地位是不平等的，這種非平等性導致雙方在處理糾紛過程中的態度和行為存在顯著差異。民的一方是有人格特性的活生生的人，而官的一方是非人格化的職權行為，這種差異使得雙方對糾紛的感受和實際受到的影響不同。糾紛脫離于官員的私人生活，通常只限于他們的工作環境中，而民眾的處境則完全不一樣，他們的日常生活完全地被官民糾紛侵擾而不能自避。民眾一旦涉入官民糾紛，生活世界就會遭受強烈沖擊，內心將產生并持續淤積巨大的壓迫感、紊亂感和焦慮感。而參涉其中的官員始終是在工作層面上處理和面對糾紛，他們的私人生活很少涉入其中，糾紛處理結果的好壞即使會間接影響到他們的工作績效，但畢竟離他們的家庭生活很遙遠。但不管糾紛最終是否能夠得到合理有效的解決，官民之間的施治與受治的關系始終不會發生改變。

鄉村社會中的官民糾紛一旦產生，尋求第三方權威的介入是雙方的緊迫需求和共同選擇。要快速而經濟地從官民糾紛掙扎中脫離出來，要從官民糾紛中獲得及時的公道和滿意的訴求， 要讓參涉糾紛的官方和官員做出更多的妥協和讓步，并積極處理好糾紛，民眾的理性選擇更多指向了上級政府——“官大一級壓死人”的邏輯就是老百姓對付基層官員的殺手锏。從基層民眾的實踐理性看，既然基層官員只聽上級的命令和指示，那么尋求和爭取高層級領導依循自己的期望來裁判糾紛就非常符合自身利益且經濟可行。民眾在處理官民糾紛中被迫或者有意尋求政府權威系統中的上級權威，以此來化解民眾與基層官方間的利益及道義紛爭。這樣一來，其他權威失去了介入官民糾紛的可能性，且介入權威的層級隨著糾紛久拖不決而持續上升。在“為人民服務”等政治倫理影響下，基層民眾托付各級領導為自己化解糾紛“辦點事”，符合基層群眾對政府“愛民如子”的道德期待。實踐層面，民眾信奉的這種“官大一級” 的糾紛化解模式已經造成了嚴重的社會后果：官民糾紛的介入權威出現了單質化，并且政府系統中權威卷入的層級越來越高，以螺旋上移的趨勢直至中央政府。

二、鄉村糾紛官民化與其觸發條件

司法下鄉是二十世紀中葉以來我國現代化建國方略的一種延續和發展，它促進了國家權力向農村的有效滲透，增強了對鄉村的控制。伴隨著鄉村增量利益快速迸發與既存利益格局加快調整，司法下鄉與行政下鄉齊頭并進，既將廣闊的農村社會整合到國家治理體系之中， 又保障了從農村不斷汲取工業化城鎮化建設所需要的資源。依托“送法下鄉”或“送法上門”， 國家司法權力在鄉村邊緣地帶試圖建立起自己的權威，法治建設引領了鄉村糾紛由民間主導型向官民主導型的大轉型。在此背景下，推動鄉村糾紛官民化的諸多條件已然具備。

（一）基礎條件是民眾與國家直接且頻繁的接觸

對長期處于權力邊緣的鄉村而言，現代化治理意味國家控制的強化。新中國建立初始， 國家通過計劃性行政指令把人們的生產、生活行為進行再組織。改革開放后，市場經濟不斷發展擴張，以地緣、親緣為核心的人情社會與熟人社會面臨沖擊，市場化運作的商業社會帶來了城鄉、群體、職業等各種區隔與斷裂。在此背景下，維持和黏合這種斷裂社會連續有序運轉的恰是廣泛存在的國家權力。在市場經濟活動與政府治理行為中，鄉村農民與政府接觸的模式更加靈活多變，打交道的渠道擴展、方式豐富，且便利程度不斷增強。國家對農民的干預不再限于經濟生產領域，更多的是要對村民的交往方式、關系網絡、沖突調處方式進行法治化與市場化改造。面對糾紛化解中地方習慣法與國家法律之間的重重矛盾，國家借助政府強制性和市場誘致性的漸進方式推進了鄉村糾紛治理的“進化”，基層鄉村的糾紛化解機制逐步完成了由社區自治向國家管治的變遷。在“百姓無小事”的意識形態宣揚下，官員直接參涉鄉村民眾糾紛事務更加頻繁，事無巨細法律都能滲透到鄉村糾紛的化解中來。政權滲透直插基層，法律下鄉直接到戶，客觀上促進了國家與農民直接而頻繁的互動。這其中牽涉到鄉村多元利益的博弈，從而給基層權力尋租留下了足夠的空間。農民與國家鄉村代理人即基層官員打交道更直接、更頻繁、更容易，這客觀上成為糾紛官民化的基礎支撐。

（二）引致條件是鄉村治理中官民緩沖地帶變窄

鄉土性與現代性的糾纏貫穿于中國社會深刻轉型的全過程。鄉土社會變遷必然導致鄉村治理模式和權力結構的轉變。不論是建國初期的“政社合一”，改革開放后的“鄉政村治”， 還是新時期的“多元善治”，均是國家在鄉村實現其發展意圖、展示其治理能力的體現。隨著市場化經濟體系的全面發展與現代化治理體系的深刻演化，鄉村治理結構加速創造性轉換， 在此過程中，除完全行政化指令化的人民公社體制外，還有三種鄉村治理模式比較成熟，即皇權不下縣的鄉紳治理可稱之為縣政社治，僅有行政末梢進入村落的鄉政村治，以及農業稅取消后鄉鎮政權弱化與村民自治并存的縣政鄉治。比較縣政紳治、鄉政村治和縣政鄉治三種模式，顯著的變化是政府與民眾之間的緩沖地帶逐漸狹窄化了，而與此同時民眾與政府之間的對抗性在不斷增強，其要害就在于治理距離的變化。國家干預民眾活動的治理距離主要是由空間距離、時效距離、權力距離等構成的。治理距離越小，相互間的作用力就會越強，治理過程中治理主體與被治理主體間發生直接沖突的概率就越大，沖突的烈度就會越強，陷入糾紛狀態的可能性就會越大。治理距離縮小，可以保證國家意志在鄉村更快捷徹底的執行， 但這并不意味著國家對鄉村的整合能力和動員能力增強。相反，正是由于農民與國家的零距離接觸，國家整合鄉村的成本不斷提高。農民與國家之間的緩沖地帶收窄，農民與國家之間的直接性對抗性增強，導致基層官民糾紛規模化爆發，基層政府的維穩壓力增大，國家管理鄉村的社會成本持續增長。當前盛行的縣政鄉治模式，正是治理距離很小的一種治理方式。鄉村治理距離縮小，成為糾紛官民化的重要引致因素。

（三）催化條件是發展政治意識形態與資本力量嵌入

發展政治的核心是經濟發展，尤其重視經濟總量增長。在此發展理念支配下，招商引資、引進項目成為基層官員搞開發、謀發展的重頭戲，也易于形成顯性的政績。得益于政府大力推動，城市資本下鄉突飛猛進，官商合謀沖擊著鄉村既有的治理規則，資本在鄉村逐利的邊界多次被打破，基層政府不斷卷入鄉村民資糾紛之中。資本進入鄉村，沖擊鄉村社會，引起眾多官- 資- 民“三角”糾紛。首先，資本進入鄉村總有政府的引導和輔助，進而導致這種糾紛的牽涉主體不再是純市場化的，還包括政府治理因素。在糾紛的化解過程中，基層政府不再是一個中立裁判者，而是一個直接參涉者。其次，資本方與農民產生糾紛，它會盡量避免直接與農民談判，而是借用政府的力量與農民對抗，把民資矛盾引向官民矛盾。第三，基層政府在配置發展資源的過程中，過于向資本一方傾斜，存在權力尋租、暗箱操作的可能， 致使農民應然的正當權益得不到法理上應有的保護，出現“商靠官、官護商”的亂象。第四， 土地糾紛成為鄉村糾紛的核心部分，資本進入鄉村掀起“圈地”浪潮，作為農村最根本最重要的生產資料，農民對土地的保護是十分堅決的，相關抗爭行為也最為持久。第五，農民在糾紛中總是“弱者”，并且他們逐漸對在基層化解糾紛失去信心，會有意識地把糾紛問題向上級反映并表達利益訴求。資本逐利的本性與官方發展政治的理念深度耦合，甚至出現一定的利益捆綁并在多種場合實現共謀，引發大量官民糾紛，是鄉村糾紛官民化的助推器。

三、鄉村糾紛化解的失靈與上移

鄉村糾紛官民化進程加快，對糾紛化解機制變革提出了新挑戰。目前，我國鄉村糾紛化解機制整體上仍是多元的，多元化糾紛化解機制以其互補性功能滿足了不同主體的多樣性需求。以化解糾紛于基層為原則導向，基層社區的人民調解、基層政府的行政干預、司法途徑、信訪制度構成化解糾紛的主要制度性選擇。但既有的制度供給存在結構性失靈，力求讓糾紛止步于鄉村場域的化解機制呈現出規模性失效，同時，由低層級化解遞增轉移到高層級化解出現了制度銜接失敗，最終導致鄉村糾紛上移后再次折返處理。

（一）傳統社區對糾紛化解的約束力不斷減弱甚至消失

鄉村糾紛是鄉村社會沖突的常態化釋放，鄉村糾紛產生于基層并能盡量化解于基層，需要有能夠調解糾紛的關鍵性權威主體。在傳統的鄉村社區，禮治秩序根深蒂固，長老治理普遍盛行，當地社區的鄉紳、長老或族老等都在不同程度上具有這種權威。為了維護在鄉村里大家最看重的“臉面”，村民都會對自己的行為有所約束，并且對長老權威的調解行為極為尊重。在“熟人社會”里，人際關系非常緊密，法律似乎多余，情理或面子反而成為維護社會關系的基礎，進而使得村民在糾紛處理過程中對個人行為和私人訴求都極為克制收斂。在這種鄉土性糾紛場域下，鄉村糾紛多數都能止步于社區。而現代化意義上的鄉村社區更多則是一個空間意義上的居住地，已經缺少具有內在約束力的社會身份和社會關系網絡。社區以禮治和人倫為內核的差序格局加快式微，對一般性基層糾紛的自我調解功能減弱，小事不出村、大事不出鄉的化解機制逐漸缺乏內生土壤，遇事就去找政府則成為另外一種慣習。

（二）基層政府調處糾紛缺乏權威導致糾紛化解快速上移

鄉村糾紛主體從“不麻煩政府”轉為“遇事找政府”，從“在村里尋公道”轉向“找政府要公道”，受到思想觀念重塑與基層政權建設等多種因素的系統性影響。在鄉村現代化建設過程中，國家曾經扮演著無所不為的全能角色。即使是已經推行建設服務型政府多年，但全能型政府在鄉村仍然沒有褪色，遇到糾紛或者遭遇冤情，農民還總是把爭取公道的希望寄托在黨和政府的身上。農民對黨和政府的理想化信任使得他們在糾紛發生后紛紛邁向政府大門， 尋求化解。但現實是，基層政府既參涉糾紛，又要主導糾紛的化解，這形成了實事上的公正悖論，進而在糾紛化解中給基層群眾造成“官商勾結”“官官相護”的負面刻板印象，致使基層政府威信快速消減，基層黨群干群關系加速惡化。在此過程中，農民對更高層級政府特別是中央的信任會增強，因為基層政府和官員越是表現為胡作非為的“惡人”，處在弱勢境遇的農民就越是希望更高層級政府是大慈大悲的“恩人”。在鄉村官民糾紛中，農民普遍表示：中央的政策主張和意圖是好的，是基層官員錯念了上面惠農的“經”。處于官民糾紛旋渦中的農民形成跨越基層政府直至中央政府尋求保護的強烈沖動，依托信訪渠道糾紛化解跨域基層快速“上移”。隨著信訪群體大量出現，中央政府通過壓力型體制迫使基層政府剛性維穩，則進一步導致基層官民糾紛的持續升級直至不可控。

（三）高層體制空化導致上移糾紛的折返處理與無效循環

鄉村糾紛快速上移主要依循的是信訪渠道，信訪制度引發的鄉村糾紛上移潮，能很好的平息來自基層鄉村的糾紛嗎？根據制度的實踐效果判斷，答案是不容樂觀的甚至一定程度上是否定的。新時期信訪工作立足于“為民解難、為黨分憂”，政治性、群眾性極強，法治化仍是亟待補齊的短板。信訪制度的重心不在于化解鄉村基層糾紛，而在于了解疏通民情，因此農民寄希望于信訪渠道來化解官民糾紛或掃除自身冤情，多半是選錯了道、走錯了路，反而會因為信訪的壓力反饋機制致使農民與基層政府產生新的緊張關系，加劇糾紛沖突程度。于是， 依循信訪通道，基層農民上訪—政府部門接訪—反饋到基層處理—農民不滿再信訪，這形成了一個惡性循環，將再次產生新的冤情、疊加新的怨恨。通常，人們只會批判這個循環中不作為或亂作為的基層官員，而看不到這個循環背后的體制性失效，即高層化解糾紛的體制是空心化的，具體糾紛必須返回產生地才能真正化解。面對大規模涌上來的信訪群體，高層只能向地方強勢施壓，借助“一票否決”的監督功能，把眾多上移的糾紛又折返回基層就近就地處理。這個折返過程既快速抬升了基層治理成本，又導致了基層民眾怨恨的疊加，使民眾與基層政府陷于“仇上加仇”和“冤上疊冤”的惡性循環。

四、鄉村糾紛化解權威體系的重塑

鄉村糾紛的治理有賴于鄉村權威的重構。伴隨著糾紛官民化，鄉村糾紛并未能有效化解于基層，反而不斷涌現層層上移。剖析鄉村民間權威破碎化與鄉鎮基層政權權威彌散化的內在原因，重新構建化解鄉村糾紛的權威體系，對實現化解糾紛于基層至關重要。

（一）糾紛緣起與農民抗爭

總體而言，鄉村的糾紛大多是由農民的財產權利遭受損害引起的，其中又以土地權利及宅基地權利為最。一旦農民的耕作土地和房屋宅基地權利受到損失，他們就會奮起抗爭，而他們常常使用的抗爭武器是“弱者的身體”。農民選擇身體作為抵抗的武器，已經印證了他們對基層制度性糾紛化解渠道的極度失望。然而，在資本逐利以及基層政府強烈追求政績的沖擊下，農民以身體抗爭的策略多數以農民身體被強制和權利受損害而失敗。損失了財產權利， 身體又遭受傷害，農民的訴求最終導向了道義。他們“氣”不過，要政府和社會還他們以公道， 至此農民的抗爭變成了為獲得人格尊嚴和底線承認的殊死斗爭。權利訴求由財產、身體而道義， 這既說明農民權利遭受損失的程度在加深，同樣亦反映出農民心中感知到的社會公正的歪曲程度愈發嚴重。農民的抗爭由財產、身體而道義的過程，是利益性減弱而權利性增強的過程， 是規避性減弱而進取性增強的過程，也是規則性減弱而失范性增強的過程。不管是農民個體的還是群體的持續性抗爭行為，抗爭性質和烈度都反映了糾紛矛盾的升級。然而，制約鄉村糾紛有效化解的癥結在于，基層權威不論是民間的還是官方的都已經無法有效支撐糾紛化解。

（二）民間權威的破碎與鄉鎮權威的彌散

傳統鄉村處在皇權與紳權的雙軌治理架構之下，禮治成為鄉村有效的治理模式。隨著現代化浪潮席卷鄉村，鄉村社會的社區組織、社會網絡、動員機制以及權威結構都發生了急劇變遷，傳統的以紳士和長老治理為核心的民間權威開始破碎化。國家通過基層黨組織與基層政權在鄉村的建立并向下延伸，把權力的觸角延伸到了農戶家門口。這個過程是以塑造國家的絕對和終極權威為目的，因此，國家權威下沉的過程同時也是民間權威打破的過程。在國家強制性送法下鄉的過程中，首先要打破鄉村民間既有的權威結構，某種意義上國家權威的建構即是民間權威的解構。鄉村民間權威的消減，使得糾紛在自治領域已經很難化解，而要尋求國家提供的他治機制。為此，農民遇到大小問題和各種糾紛都要跨入政府的大門，導致農民在糾紛化解過程中與基層政府及其代理人直接發生沖突的概率增大。

伴隨著民間權威的破碎，國家權威開始置入鄉村生活生產的各個環節，極端的形式就是人民公社“政社合一”體制。隨著家庭聯產承包責任制的實施，以及全面取消農業稅，國家開始從戰略上對城鄉關系進行調整，實施工業反哺農業、城市帶動農村的政策傾斜，這實質上是在調整國家與農民的關系。而支撐農村稅費改革的配套措施是鄉鎮政權的機構改革，其核心就是精簡機構，減少鄉鎮基層政權對鄉村的行政干預。然而導致的直接后果卻是鄉村治理的驟然赤字，鄉鎮基層政權的權威開始彌散。農村稅費改革和鄉鎮機構精簡在減輕農民負擔的同時，也同樣消減了基層政府及其官員的治理積極性和治理效能。鄉鎮基層政權的權威彌散，使得糾紛調處效率降低，鄉村各種矛盾疊出，基層治理壓力增大。

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（ 作者單位：1. 重慶市綜合經濟研究院；2. 重慶大學）