鄉村治理體系建設的探索與思考

胡曉亞 張耀杰 杜學峰

摘要：鄉村治理是國家治理的重要基礎和組成部分，要有效調動、高效組織各類主體參與鄉村振興，需要在實踐探索的基礎上，更好地構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。上海奉賢在探索鄉村治理體系中注重發揮黨組織的引領功能，激發基層自治活力；探索社區空間治理，引領推進社區共治；修訂村規民約，增強基層治理的法治保障；開展“守護家園” 行動，夯實“三治融合”基礎，這些做法激發了鄉村治理的活力。但是治理現代化背景下的鄉村社會治理需要新的思維，需進一步以黨建創新引領“三治融合”鄉村治理體系建設，以組織再造激活鄉村治理體系的治理力量，以集體經濟發展保障“三治融合”鄉村治理體系； 以法治建設助推“三治融合”鄉村治理體系建設；以現代科技支撐“三治融合”鄉村治理體系。

關鍵詞：鄉村治理 體系 三治融合

鄉村治理是國家治理的重要基礎和組成部分，鄉村治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。新時代城鄉融合發展進入新階段，在超大城市上海，城鄉人口流動性比其他地方更強。隨著農村勞動力繼續向城市轉移，部分城市人口下鄉，農村人口結構、組織方式、治理結構等將更加復雜。要有效調動、高效組織各類主體參與鄉村振興，需要在實踐探索的基礎上，更好地構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

一、鄉村治理體系建設的實踐探索

改革開放以來，全國農村地區逐漸改變了人民公社的管理模式，于1983 年在農村重新恢復了鄉政府；1987 年，全國人民代表大會常務委員會又通過了《村民委員會組織法（ 試行）》， 逐步在全國農村普遍建立了村民委員會；1994 年，民政部下發《關于開展村民自治示范活動的通知》，推進村民自我管理、自我教育、自我服務，逐漸形成了“鄉政村治”的治理模式。

進入新時代，雖然鄉村治理在生態環境建設、精準扶貧等方面取得了一些明顯的成效， 但是“鄉政村治”治理模式也出現了許多新的問題，主要表現為城鎮化的發展加速了村民的外流，而農村地區經濟、旅游、電商等新業態的發展，新的利益群體出現，卻難以融入當地； 鄉村振興戰略實施，越來越多的條線工作向基層下沉，基層組織運用行政化手段越來越難以有效完成各項工作任務，甚至農村自治組織的行政化傾向越來越突出；我國社會主要矛盾的轉變，村居民日益增長的美好生活訴求多樣化，對于醫療衛生、教育資源、生活環境、民主權利等方面有了更高的追求，單純依靠基層政府提供公共服務，顯然有心無力，也亟需新的基層治理主體。在這種情況下，自治、法治、德治“三治融合”體系建設呼之欲出。新的鄉村治理體系強調的是基層黨組織統籌多元主體、多元規范、多方資源促進鄉村治理轉型的整體性、系統性方案，以實現治理有效的目標。

從“人民公社制”到“鄉政村治”，再到鄉村“三治融合”治理體系建設，鄉村治理模式在不斷創新中轉型和發展。以上海遠郊奉賢為例，近年來，在鄉村治理體系建設方面進行了認真的探索和實踐，其基本做法和經驗為我們重新認識和反思鄉村治理提供了不少有價值的材料。其主要做法有：

（一）發揮黨組織的引領功能，激發基層自治活力

通過綜合解決農村發展中存在生態問題、民風建設、文化建設等問題，實施“生態村組·和美宅基”項目，旨在發揮黨組織的領導作用，激活村組這一小微自治主體，激發基層自治活力。該項目從2017 年開始實施，按照清五違、清群租、清垃圾，河道美、綠化美、民風美等“三清三美”建設標準，鼓勵村組村民主動清理違法建筑、群租、外來人員非法居住等，參與清理河道、植樹護綠、垃圾分類等事務。2019 年底，100% 村組創建成為“生態村組·和美宅基”。2020 年起按照違法事項清、安全隱患清、人防信息清、田園美、農宅美、民風美等新“三清三美” 為標準，設置積分等級，整體開展星級評定，繼續推進這一項目。在項目實施過程中，主要是充分動員黨員力量參與，廣泛宣傳動員群眾，讓群眾民主商議決定創建中遇到的具體問題。

（二）探索社區空間治理，引領推進社區共治

基層黨組織以解決老百姓遇到的急難愁事為重點，重塑社區公共活動空間，引導工青婦組織、社會組織、鄉賢等多方力量協同參與，探索實施社區共治。一是建設微陣地，重塑公共活動空間。各村利用農村地區閑置的宅基房屋，普遍建立“黨建微家”“睦鄰四堂間”“婦女微家”等服務和活動陣地，在黨組織引領以及工青婦等群團組織橋梁紐帶作用影響下，發揮微陣地議事、服務、維穩、宣講、調解、聯情等六大功能。二是發揮鄉賢力量，促進鄰里守望相助。近年來，奉賢區以黨建為引領，建立鄉賢聯誼會、鄉賢理事會、鄉賢參事會等組織， 積極引導有德行、有才能、有聲望而又深受本地民眾尊崇的賢人反哺桑梓。三是發展社會組織， 改善基層服務。奉賢區加快推進互聯網+“三社聯動”，通過政府購買服務的方式，圍繞農村養老服務、美麗鄉村建設等重點工作，引導社會組織參與農村服務與治理。

（三）修訂村規民約，增強基層治理的法治保障

2018 年7 月，奉賢以村居換屆選舉為契機，適時推出了“美麗鄉村·美麗約定”行動。各村通過召開村民會議，引導村民圍繞宅基地審批和控制、宅基地租賃和管理、集體建設資金分配、黨員教育管理、鄉村移風易俗等方面存在的問題，定期修訂和完善村規民約，把村民最關注、要求最迫切、認識較統一的問題，以及能夠引領村民的新行為風尚納入到修訂后的村規民約中，并通過村民代表大會表決后實施。為保障美麗約定的效力，區委組織部印發《關于在“美麗鄉村·美麗約定”行動中充分發揮農村黨員家庭先鋒先導先行作用的通知》，要求黨員干部切實做到思想先行、亮諾先行、執約先行、帶動先行、考評先行，發揮黨員“帶頭宣講、帶頭執行、帶頭監督，帶動家庭、帶動群眾、帶動宅基”作用。區人大常委會印發《關于推進實施“美麗鄉村·美麗約定”行動的決定》，要求區信訪辦、區司法局等部門在信訪矛盾化解、糾紛調解過程中，把握好自治與法治的關系，保障“美麗約定”在調處紛爭中的作用；區人民法院、區人民檢察院加大對公序良俗的司法保護，依法確認“美麗約定”違約罰則的效力。

（四）開展“守護家園”行動，夯實“三治融合”基礎

推進共建共治共享的治理格局，不僅要培育與引入新的治理主體，還要創設途徑與機制， 讓受到“排斥”的村民能夠參與到鄉村建設中來，以促進基層社會穩定。2019 年奉賢區出臺了《關于開展“守護家園”行動實現“家門口”勞動增收的實施方案（實行）》，鼓勵各村以生態環境長效管理和公共服務為主體，因村制宜、立足實際設置“守護家園”行動就業崗位，吸納村內有勞動意愿和勞動需求的人員就業，打造共建共治共享共融的鄉村社會治理和農民增收致富“雙輪驅動”格局。一是以生態環境長效管理類項目對接“美麗家園”工程。各村在美麗鄉村建設、和美宅基創建、“水天一色”工程、農村垃圾分類等方面，動員群眾開展網格化、全天候巡防巡護，在民間河長、桶長、路長、田長、宅基員等崗位上更好發揮治理主體作用。二是以產業輔助類項目對接“綠色田園”工程，即在三產融合背景下，依托農產品品牌產銷、農業生態旅游、“三園一總部”建設等相關產業發展，開發輔助類項目，為農民增收開辟新渠道。三是以公共服務類項目對接“幸福樂園”工程，發動群眾參與村級公共場所管理、公共服務設施維護、人民調解、水電煤等物業一站式服務項目，以及為孤寡老人、重病殘疾等特殊人群的“互助式”照料看護服務。

二、治理現代化背景下的鄉村社會治理需要新的思維

（一）鄉村治理面臨的瓶頸問題

在當前的“鄉政村治”格局下，鄉村治理面臨最突出的困境主要是基層政府行政效能低下和村民自治制度落實難以推進兩個方面。

從鄉鎮政府角度看，行政管理效能和公共服務能力明顯不足，基層政權的功能存在弱化傾向，最終結果是導致基層社會動員能力與治理能力下降。一方面，鄉鎮政府基層治理面臨著情況復雜、任務重、難度大等諸多難題。由于前幾年多次鄉鎮合并，鄉鎮規模變大，在東部發達地區的某些鄉鎮，常住人口達到或超過40 萬，但機構設置、編制全國統一，這給工作帶來諸多不便。加上這些鄉鎮管理的農村規模也非常大，有的行政村戶籍人口5000 多人，外來人口上萬人。這些需要人財物以及時間和精力的大量而持續的投入，但現實情況是有限的財政無法保障基層治理的巨大投入，難以避免鄉鎮對村莊行政上的干預和經濟上的“壓榨”， 使得原本就十分局促的農村治理狀況變得更加捉襟見肘。另一方面，鄉鎮政府自身又存在著治理手段和治理能力有限的先天缺陷。基層政府歷來“位卑、權輕、責重”，時刻處在矛盾和責任第一線，無論是機制制度還是手段方法，都明顯力不從心。這種“小馬拉大車”的現實窘境，迫使鄉鎮政府只能進一步擠壓農村基層組織，對村委會工作和村民自治進行行政干預。

從村民自治運作本身看，存在著動力衰減、能力不足、支撐不夠以及議行無力等問題。由于長期以來形成的行政資源“依賴慣性”，基層自治組織一旦離開政府行政“指揮棒”就變得束手無策，結果是自治往往流于表面化，自治功能日漸式微。從外部環境和影響看，最突出的問題表現在鄉鎮政府干預自治引發村民自治組織的“附屬行政化”。據有關方面的調查， 村民委員會90% 以上行政事務來自基層政府的強行攤派，且既無法律依據，又無經費保障。

按照《村民委員會組織法》的規定，鄉鎮政府和村委會之間只是指導關系，不是領導關系。村委會是法定的基層民主自治的制度載體，而不是國家行政機關的體制延伸，村委會不對鄉鎮政府負責，有權依法自行處理自治范圍內的事務，不受鄉鎮政府的干預。但事實上卻是村委會經常被鄉鎮政府當成自己的下屬機構，村委會成了鄉鎮政府的派出機構，基層自治組織被完全“行政化”了。彭真當年在主持通過《村民委員會組織法（試行）》時就提出了警告， 認為在實行村民自治過程中有兩大危險，其中之一就是政府“給村民委員會頭上壓的任務太多，‘上面千條線，底下一根針，這樣就會把它壓垮。”這一警告不幸而言中。據對上海某區基層自治情況的調研結果顯示，僅就村居工作臺賬單項工作來看，平均每個村委會需要承擔的工作臺賬為137 項，最多者達263 項，最少者也要65 項。而承擔如此多的行政工作，相關經費并沒有按照“費隨事轉”的原則劃撥給村居，這給原本就經費緊張的村居委帶來更多困難。再加上村居民自治范圍內的權利和利益被侵害時缺乏暢通的救濟渠道，從而導致鄉鎮政府發生侵害村居民權利的行為時，自治組織很難有效地維護自己的權益。

其實，為了解決村居社區負擔過重、自治與服務能力不足等問題，近十多年，包括武漢、南京、銅陵、寧波等地在內的很多地方都嘗試過改革與創新，試圖探索出一條為社區“減負” 的有效路徑，但幾年實踐結果卻進入越減越多的“怪圈”。因而，不從基層治理結構上進行深層次制度變革，無論是依法協助政府事務自治清單、社區事務“準入制”，還是“權隨責走”“費隨事轉”等措施，恐怕只是“看上去很美”，執行起來難以持續見效的“權宜之計”。

（二）對鄉村治理傳統做法的反思

長期以來，農村基層治理只是在實踐環節做了一些修修補補的工作，并沒有從根本上對鄉村建設和發展進行過認真深刻的整體思考。在新發展階段，鄉村治理要有新的思維，這就是要實事求是地認識城市社會與鄉村社會的區別，采取不同于城市社會并切實體現鄉村特點的治理方式。

鄉村是熟人社會，城市是生人社會，這是認識與探討鄉村治理的大前提，若離開了這個大前提，就會因機械地把城市治理模式直接套用到鄉村治理之中，從而導致鄉村治理失效現象的產生。以往，依托單一的以“四個民主”為支撐的村民自治難以實現轉型變革，究其原因，一方面，與中國鄉村文化和治理傳統有關。與西方法治主導的民主式制度治理之路不同， 中國古代鄉村社會在幾千年的文明演化中，基于中國鄉村社會所特有的熟人關系社會，走出了一條符合我國傳統文化和治理實踐需要的德治主導式推舉制度之路。傳統的中國鄉村是一個以血緣關系為紐帶的熟人社會，群落式的居住方式和相對開放的交往方式，使得在這樣一個小規模的熟人社會中，私人領域與公共空間邊界相當模糊。誰成為管理者不需要通過優勝劣汰及投票競爭來決定，而是由這個鄉村最有威望的長老會來推薦管理者，經過千百年的實踐檢驗，民主協商推薦制無疑是鄉村社會中最有效的社會治理模式。另一方面，與我們的思維模式一直停留在城市社會治理有關。過去我們在農村管理上試圖借鑒適應城市陌生社會管理的方式，即基于選舉民主為核心的自治模式。實踐下來，這套制度在中國鄉村社會卻易失靈，這并非因為中國農民愚昧、素質低、民主意識差，而是它與中國鄉村的熟人社會不相適應， 這是導致民主選舉為基礎的村民自治在鄉村治理中效果打折扣的根本性原因。

當然，村民自治制度的價值也是不容置疑的。自治作為一種治理力量，對于社會秩序獲得和社會進步發展不可或缺。按照學者徐勇的理解，我國之所以選擇村民自治制度，在于這一制度內含的自治所具有的特殊價值和力量：其一是社會內在的力量，其二是低成本的社會組織和治理，其三是現代國家治理的基礎。相對而言，于建嶸則更看重其民主啟蒙和權利覺醒的政治價值。村民自治制度存在著內在的價值，村民自治并非“已經死亡”，而在注入民主力量之后，“失落的自治”將獲得新生。正是基于其內在的價值和力量，近年來各地在試圖“找回自治”，通過改變外在的實現形式，從而使得村民自治制度在新的歷史條件下獲得其生命力。雖然當代中國鄉村已經不是完全意義上的傳統熟人社會，而是一個比原來更加開放的鄉村社會，但鄉村熟人社會的基本特征沒有改變。黨的十九大報告提出的自治、法治與德治相結合的治理方式，正是適用于新時代中國鄉村需要的最有效的治理模式。

三、進一步推進鄉村治理體系建設的對策建議

基層治理現代化背景下“三治融合”鄉村治理體系建設是一項復雜而艱巨的任務，需要系統思維來謀劃。結合基層實踐，需要從黨建引領、組織再造、經濟發展、法治建設以及科技應用等五個方面著力，整體推進鄉村治理體系建設。

（一）以黨建創新引領“三治融合”鄉村治理體系建設

農村基層黨組織對鄉村社會生活的引領是構建鄉村治理體系的關鍵所在。健全“三治融合” 鄉村治理體系，應當堅持把抓黨組織建設放在首位，一以貫之地推動黨建創新，充分發揮農村基層黨組織在鄉村治理中的重要功能。一是示范引領功能，包括思想引領、政策傳導、志愿示范等。首先，農村基層黨組織要起到凝心聚力的作用，即通過日常宣傳教育使村民認識到村莊治理的重要性，進而不斷提高村民參與鄉村治理的積極性、主動性；其次，農村基層黨組織要發揮黨與村民溝通的橋梁作用，及時將新的治理精神和政策傳達給村民；最后，農村基層黨組織還要發揮黨員的先鋒模范作用，通過黨員干部志愿服務、帶頭示范，引領村民更好、更主動參與治理活動、承擔治理任務。二是資源整合功能，包括對鄉村治理各項資源的識別與選擇、汲取與配置、激活與有機融合等。治理需要治理資源支持，農村基層黨組織的作用即在于充分挖掘、激活鄉村潛在的治理資源，并將分散的治理資源有效聚合起來，通過科學合理配置，再充分應用到鄉村治理中。三是關系統合功能。即對參與鄉村治理各主體的內外聚合、縱向浸入，以及各主體間關系的橫向協同等。新時代的鄉村振興，不可能局限于自說自話、單打獨斗，而必然是開放型的振興，需要積極引入社會資本、社會力量。這就意味著，在實施鄉村振興戰略過程中，多方主體將介入到鄉村之中，并與村民等原生主體或相互之間產生關系。相應地，農村基層黨組織就必然要擔負起理順各方主體間關系，并使之產生協同和聚合效應，共同推進鄉村治理有效的實踐。

（二）以組織再造激活鄉村治理體系的治理力量

只有依靠組織化的方式有效激活鄉村自治、法治、德治力量，才能發揮三者在鄉村治理中的作用。改革開放以來，隨著市場經濟思想的侵蝕以及城鎮化的虹吸效應，郊區鄉村面臨著越來越多的現實問題。比如，年輕人紛紛“逃離”，農村出現空心化和老齡化問題；村民之間的關系淡漠化；守望互助的鄉風民風，逐漸讓位于利益驅動下的功利主義，等等。換言之， 長期以來郊區鄉村的組織化內核被“掏空了”，“弱組織病”抑制了村民自治的正常運作、影響了法治力量的縱向貫徹和德治傳統的充分利用，成為影響鄉村治理的重要因素。因此，要完善“三治融合”鄉村治理體系，必須要以鄉村內部組織再造的形式逐步激活鄉村治理的內生動力。一是強化村民守望互助關系，通過項目化運作，使村民走出個體化生活，走向協作互助的組織化生活，在達成共同目標的過程中自覺形成全新的利益共同體。二是著力培育以村民、鄉賢為主體的鄉村社會組織，通過一定精神、物質激勵，引導有社會地位和影響力的鄉賢達人組建鄉賢組織，有共同愛好的村民組成各類文體團隊，有爭先奉獻精神的村民組建各類志愿服務團隊。在以組織化形式參與鄉村文娛生活和為鄉村發展貢獻力量的過程中，喚醒鄉村傳統的自治意識和良好鄉風民風。三是以農村基層黨組織為軸心，將能夠調動的一切力量團結到黨組織周圍，構建“黨組織—社會組織—村民”三方密切互動的組織化體系，織密鄉村組織之網，使鄉村真正實現再次組織起來，為自治、法治、德治力量發揮打下堅實的組織基礎。

（三）以集體經濟發展保障“三治融合”鄉村治理體系

習近平總書記曾指出：“鄉村集體經濟實力薄弱是基層工作活力不足的癥結所在；弱化了的集體經濟實力如泥菩薩過河，自身難保。既無力興辦農村社會福利和社會保障事業，也無力滿足群眾的文化生活需要。”從這一角度來看，鄉村集體經濟的發展壯大是實現鄉村治理有效的重要支撐。因此，健全“三治融合”鄉村治理體系，必須在振興和壯大鄉村集體經濟上繼續下功夫，為鄉村治理有效提供堅實的經濟基礎。就當前而言，應當特別注意以下幾點： 一是保證對鄉村治理的資金投入，尤其是加大對經濟薄弱村的資金投入力度。在鄉村治理中， 無論是基礎設施的修建、維護和完善以及環境綜合整治，還是引入第三方公共服務，或激發村民參與鄉村治理的熱情，都需要一定量的資金支持。尤其是對于經濟薄弱村而言，一定的政府資金投入往往意味著鄉村治理局面的初步打開。二是不斷探索和加強鄉村新的造血功能。從長期來看，鄉村治理有效地實現和持續改善還得建立在自身堅實的經濟基礎之上。要不斷升級和優化鎮級投資平臺，鼓勵各村根據自身發展實際招商引資并在村內落地，增強鄉村新的造血功能，不斷壯大鄉村集體經濟發展。

（四）以法治建設助推“三治融合”鄉村治理體系建設

有效破解鄉村治理難題，提升鄉村治理的績效和水平，必須走法治化的道路。以落實村民自治制度為突破口，從完善法律制度規范、嚴格依法行政、促進鄉鎮政府行政管理與村民自治良性互動等層面采取措施，著力解決基層政府對農村社會的非法干預和強力壓縮村民自治發展空間等突出問題。一是從立法層面規范和完善村民自治制度，為鄉村治理奠定法治化基礎；二是從執法層面嚴格落實依法行政，調整并理順鄉鎮政府與村自治組織之間的關系； 三是基層政府要堅持依法辦事，尊重和保障村民自治組織自治權利有效實現；四是要充分發揮基層黨組織和黨員干部在鄉村治理中的關鍵作用，真正做好建設“法治鄉村”的“帶頭人”。

（五）以現代科技支撐“三治融合”鄉村治理體系

黨的十九屆四中全會《決定》提出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”加強和創新鄉村治理，必須把握以數字化、網絡化、智能化為標志的信息技術革命帶來的機遇，充分發揮科技對社會治理的支撐作用，以數字化、網絡化、智能化技術治理加固“三治融合”鄉村治理體系， 拓展鄉村治理效能。目前，盡管不少地方已經將“智治”（智慧化治理）納入鄉村治理體系之中，但總體來看，當前鄉村的技術治理還是初步的智能化，遠未實現技術治理系統化、體系化。因此，要加快推進鄉村智能基礎設施建設，通過政府統一規劃、引導和支持，引入移動互聯網、大數據、云計算、人工智能等科技手段參與鄉村治理；探索推進鄉村治理大數據中心建設，通過大數據中心全面整合鄉村各項治理數據，并基于大數據分析、挖掘和可視化等技術， 真正實現鄉村治理智能化預警、智能化決策、智能化防控、智能化處置，使科學技術這個“最大變量”真正參與和融入鄉村治理，并逐步成為提升鄉村治理能力和水平的“最大增量”。

參考文獻

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（作者單位： 中共上海市奉賢區委黨校）