健全黨組織領導的“三治”相結合的城鄉基層治理體系研究

周舟

摘要：健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務，是適應社會主要矛盾轉化的必然要求，是建設社會治理共同體的客觀需要，是統籌發展與安全的關鍵之舉。但在城鄉基層治理中，面臨黨組織領導“缺位”、自治運轉不暢、法治建設不深入、德治教化不夠、“三治”結合程度較低等難題。本文以問題為導向，將從遵循健全體系的基本原則、堅持以黨建引領基層治理、利用現代科技賦能增智、處理好健全體系的幾對關系等方面提出健全該體系的主要路徑。

關鍵詞：黨組織領導 自治 法治 德治 城鄉基層治理體系

我國城鄉基層治理是一個龐大開放的動態體系，基層治理體系現代化是國家治理體系現代化的基礎，但也是其中的短板弱項。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就推進基層治理體系現代化作出戰略安排、提出明確要求。黨的十九屆四中全會指出：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”，黨的十九屆五中、六中全會也強調了此項任務和重要內容，這不僅是推進基層治理體系現代化的重要舉措，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程，內涵豐富，意義重大，任務艱巨。

一、黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系的豐富內涵

（一）黨組織領導

該體系是內嵌于行動者、行動方式、轉譯等基本要素的行動網絡，城鄉基層治理為行動網絡提供了場域空間，黨組織、城鄉基層治理工作者與居（村）民等行動者及其情感關系構成了行動網絡，轉譯則是自治、法治、德治相結合中行動生成與情感表達的體現形式。行動網絡的中心是黨組織，黨組織是領導力量，黨組織領導是根本保證。圍繞黨組織這一中心力量， 抓住黨組織這個關鍵主體，在體系建設中帶動其他主體的參與和其他環節的聯動。

（二）自治、法治、德治相結合

自治是指自行管理或自行處理，是自發的治理秩序，是基層治理方式中體現人民當家作主的重要標志，核心內容包含自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。法治是指在黨的領導下，基層事務按照法律管理，基層的一切活動以及公民的所有行為依照法律進行。德治是指在法律對公權力進行約束以及法律面前人人平等的法治框架下，以社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設為依托而進行的社會道德治理。

在中國式現代化的語境中，自治、法治、德治統一于中國共產黨是中國特色社會主義事業領導核心這一根本要求，必須以發揮黨組織領導作用為根本前提，“三治”之間有著緊密的內在邏輯聯系。自治是法治和德治的基礎，重點解決治理的形式和主體問題，是一種常態機制； 法治是自治和德治的保障，重點解決治理的依據和手段問題，是一種保障機制；德治是自治和法治的關鍵，重點解決治理主體思想精神層面的素質修養問題，是一種先發機制。三者并非對立排斥的關系，而是相屬相合的關系，互為補充、互相銜接、缺一不可。

（三）城鄉基層治理體系

城鄉基層包括了城市基層和農村基層，城鄉基層治理體系即是城鄉基層治理中互相關聯的各種要素按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體和系統。

二、健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系的重要意義

（一）是推進國家治理體系和治理能力現代化的主要舉措

基層治理是國家治理的基礎單元和神經末梢，在國家治理體系和治理能力現代化中，基層治理體系現代化是基礎也是短板，筑牢基礎并補齊短板的一條重要路徑即是健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。然而，國家治理體系和治理能力是國家制度和制度執行能力的集中體現，二者是一個協同推進的整體和相互作用的系統，因而，健全該體系的意義就不僅體現于是推進國家治理體系現代化的重要內容，而且是協同推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

（二）是適應社會主要矛盾轉化的必然要求

伴隨社會主要矛盾的轉化，人民群眾“美好生活需要”更加強烈，基層群眾更加重視知情權、表達權、監督權、參與權，參與基層治理的意愿更加強烈。同時，基層治理不平衡不充分的問題十分突出。不平衡主要體現在自治、法治、德治建設中，一些地方只注重某種治理方式， 忽視其他的治理方式，治理方式之間存在偏頗與失衡的現象。不充分則體現在如下方面：一是自治運轉不暢。自治是基層治理的重要環節，是基層社會運行的主要方式，是基層社會充滿活力的根本源頭，只有基層群眾主動參與并管理好自己的事情，才能形成自發的治理秩序， 體現自治的內涵和意義。但在已有實踐中，基層自治主要依靠行政外力推動，行政依附性較強，尚未形成一種自然而然的治理秩序。二是法治建設不深。法治是自治和德治的重要保障， 基層依法治理是依法治國方略在基層的具體實踐，通過法治思維和法治方式化解矛盾糾紛是維護基層和諧穩定的有力舉措。但一些基層干部和基層群眾法治意識薄弱，法治思維尚未牢固樹立，基層干部以權壓法、基層群眾暴力抗法等現象時有發生。三是德治教化不夠。德治能夠彌補法治的不足，能夠涵養自治和法治的行為，能夠增進社會的和諧穩定。但已有的許多德治舉措尚未內化為基層群眾的自覺行為，天價彩禮、人情攀比、封建迷信等問題仍然存在。通過健全該體系，在黨組織的領導下，推動資源的優化整合和各個治理主體的有效聯動，積極回應基層群眾的美好生活需要，并通過“三治結合”彌補城鄉基層治理中單一治理方式的不足，豐富治理的方法手段，促進源頭治理、依法治理、系統治理，更好地解決不平衡不充分的問題。

（三）是建設社會治理共同體的客觀需要

人人有責、人人盡責、人人享有是建設社會治理共同體的三大要素。“人人有責”強調必須明確各主體的責任：首先，加強黨組織建設，發揮黨組織的領導作用；其次，提高政府治理能力和治理水平，并鼓勵和支持市場主體、社會組織、人民群眾積極參與治理；最后，市場主體、社會組織、人民群眾需破除“看客心態”“依賴意識”等落后觀念，增強參與和責任意識。除此之外，“人人有責”也強調了必須尊重人民主體地位；“人人盡責”強調了所有社會成員在建設社會治理共同體中，要做到奮發努力、主動作為、盡職盡責；“人人享有”強調了所有社會成員都能共享發展的權利、機會和成果，突出成果享有的全民性。通過健全該體系， 在黨組織的領導和體系的保障之下，能更加有效地促成集體行動，凝聚力量共同建設社會治理共同體。

（四）是統籌發展與安全的關鍵之舉

基層社會的各類問題、矛盾、風險的跨界性增強、傳導性加快，更加容易形成一個風險綜合體，這就需要統籌發展與安全，有效應對社會風險，既要有預防風險的先手，也要有應對風險的高招，善于在危機中育先機，于變局中開新局。通過健全該體系，基層黨組織能夠在統籌發展與安全中，提供有力的政治保證，把穩政治方向；綜合運用自治、法治、德治相結合的治理方式能增強風險防范化解的前瞻性、系統性、協同性；制度機制的建立健全能為統籌發展與安全提供正式制度的理性支撐，為城鄉基層治理提供可靠的制度遵循和堅實的政策保障。

三、城鄉基層治理實踐中基層黨組織、自治、法治、德治存在的主要問題

在健全該體系的過程中，也暴露出基層黨組織、自治、法治、德治還存在不少問題，亟待在實踐中解決問題，并在問題導向下推動體系的健全。

（一）黨組織領導“缺位”

1. 引領意識弱化。黨組織是健全城鄉基層治理體系的領導力量，體系健全的情況很大程度上取決于基層黨組織的引領水平和統籌能力。然而一些基層黨組織尚未意識到自身建設的重要性，引領意識不強且引領能力缺乏，在實踐中尚未發揮出基層黨組織的引領帶動作用和戰斗堡壘作用，導致基層黨組織出現軟弱渙散等問題。

2. 隊伍建設虛化。部分基層黨組織不注重隊伍建設，隊伍結構不合理，組織生活不健全，組織成員黨務知識生疏且綜合素養不高，尚未嚴格落實“三會一課”等制度。甚至個別基層黨組織黨的領導弱化，主體責任缺失，成員作風飄浮，相互制造矛盾，嚴重的內耗導致各項工作推進不力。隊伍建設的虛化極易引發隊伍凝聚力缺乏且隊伍合力不足等問題。

3. 工作職能泛化。一些基層黨組織工作分工不明晰、職責限定不明確，工作職能沒有聚焦于自身建設，而是泛化地體現于基層日常工作的應對。大多基層黨組織尚未通過官民座談、民主協商、調查研究等方式深入地思考和探尋基層黨組織如何才能建得更好、建得更強等問題。基層黨組織工作職能泛化也導致其引領帶動功能尚未充分發揮出來。

（二）自治運轉不暢

1. 基層群眾性自治組織行政化傾向嚴重。我國基層群眾性自治組織包含村委會和居委會， 二者的對象雖然有所區別，但實質都是基層群眾運用民主的方式行使民主的權利，依法辦理自己的事情，但在實踐中，基層群眾性自治組織行政化傾向嚴重，自治功能發揮受限，具體表現在以下方面。

首先，基層群眾性自治組織與鄉鎮（街道）的關系尚未理順。應然層面的鄉鎮政府與村委會指導與協助的關系，被實然層面的領導與從屬關系所替代，基層自治組織的資源獲取、常規運轉以及成長支持過多依靠于政府的行政力量，基層群眾性自治組織呈現出較強的政策依賴和行政主導特征。

其次，基層群眾性自治組織的“行政屬性”超越了“自治屬性”。一些地區的網格管理將村委會、居委會納入考核，組織的運行要遵循網格流程、遵守網格制度、細化規則要求，制度的剛性治理也打破了治理主體間既定的職責邊界，甚至個別地區還把本應屬于政府職能或是委托社區辦理的事項用行政命令的方式直接指派給村委會和居委會。壓力傳導型體制下， 村委會、居委會儼然成為基層政府的“準行政機構”，承擔著普法、養老、醫療等諸多職能部門下派的日常性事務，加重其行政負擔。

最后，基層群眾在自治中扮演著“他”治角色。以院壩會、夜話會等官民座談會議為載體的常規化自治實踐方式，雖已成為基層干部傳達政策法規和會議精神的宣傳教育渠道以及基層群眾反映問題和表達意愿的信息傳導渠道，但基層群眾并未在這種自治方式中成為真正意義上的自治主體，而僅僅是找到了一種非制度化的信息表達通道，會議的內容、流程、時間甚至基層群眾問題表達的界限都由基層干部掌控，呈現明顯的行政主導特征， 基層群眾的主體地位尚未得到體現，在基層自治中仍然扮演著被動式參與、策略式應對的“他”治角色。

2. 基層干部的策略性選擇影響基層自治水平。基層干部在壓力型體制的考驗和晉升錦標賽的競爭環境下，有著高強度、高壓力、高效率的“三高”問題，面臨檢查多、矛盾多、委屈多的“三多”困境，面對任務難、協調難、認同難的“三難”境地。然而，基層干部自身的精力、時間、任期都是有限的，在有限的要素之下，一些基層干部也會做出趨利性行動和策略性選擇，考慮到自身的晉升與發展，會優先去做短期內見到成效、彰顯政績的工作，基層干部的主觀取向和趨利選擇一定程度上影響了基層自治水平。

3. 基層群眾自治意識不強且參與較為被動。不少基層群眾文化素質偏低、思維模式固化且學習能力弱化，難以形成自治意識、法治思維和德治行動，將城鄉基層治理視為政府的工作職責，主動將自身排斥在治理活動之外。不少基層群眾對于基層治理事務不關心、漠然對待， 依靠行政外力推動參與，態度消極、行為被動且表面應對，尚未形成自發的治理秩序。

（三）法治建設不深

法治是城鄉基層治理的最優方式，為基層干部群眾提供了行動的遵循和行為的底線。但基層干部群眾行為的失范和公共法律服務體系的欠缺折射出基層法治的建設仍然不深。

1. 基層干部通過非法途徑獲取利益。一些基層干部職工以權代法、以權壓法，采取講人情、打招呼的方式解決問題，甚至通過非法途徑獲取利益，損害基層群眾的權益。

2. 基層群眾通過非法途徑解決問題。基層群眾普遍學法用法的程度較低，無知違法、暴力抗法的現象時有發生，不少基層群眾習慣和依賴于以地緣、人緣、親緣為中心的人際交往圈子和解決問題方式，遇到問題首先想到找熟人、拉關系、鬧事、上訪等非正常路徑，而不是通過法律的途徑合理合法地表達訴求，基層群眾維權的失序折射出這部分群體想要通過自治途徑解決問題的固有思維和行動邏輯，這亦是法治意識薄弱以及忽視法治作用的體現。

3. 基層公共法律服務體系亟待完善。首先，基層公共法律服務供給渠道單一，主要依靠少量的基層公共法律服務室和少數律師提供服務。由于缺乏資金支持、激勵措施和優惠政策，大多法律服務機構、律師不愿參與基層公共法律服務，缺少參與的內在動力和外在推力。其次，基層公共法律服務的制度機制不健全，缺乏對服務流程、主體參與、多元聯動、運轉保障等內容的明確規定。最后，基層公共法律服務的平臺建設滯后，主要通過面對面交流對話、提問答疑的形式提供法律服務，已有的人才、技術、機制等要素供給與現實需求存在較大差距。

（四）德治教化不夠

德治是一種柔性的治理資源，在城鄉基層治理中發揮潛移默化的教化作用，但已有的德治舉措尚未充分內化為基層群眾的自覺行為。

1. 陳規陋習尚未根除。在城鄉基層中，封建迷信、人情攀比、盲目跟風、薄養厚葬等問題仍然存在。城鄉基層的結婚酒、搬家酒、滿月酒、升學酒等酒席眾多，酒席風依然盛行。上述問題的出現和不良風氣的存在均說明城鄉基層的陳規陋習尚未根除，移風易俗行動仍然需要深入有效的舉措。

2. 缺乏有效的德治操作。基層德治中已有的章程約定、文明評比、積分兌換、社會主義核心價值觀培育等常態化舉措，大多采取口號式的宣傳、常規化的步驟以及普遍化的做法， 較少有基層黨組織和基層黨員干部深入思考如何有效推動德治的問題，如，怎樣將公約民約轉化為基層群眾的自覺行為？怎樣將社會主義核心價值觀融入基層群眾的日常生活？現有德治措施缺少對群眾訴求的關注，缺失結合實際的創新，缺乏融入群眾生活的有效操作，尚未內化為基層群眾自覺的行動。

四、健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系的主要路徑

（一）遵循健全體系的基本原則

1. 堅持把黨的領導作為根本保證。黨組織是該體系的領導力量，黨組織領導是根本的保證， 因而，要把黨的領導貫穿于健全這一體系的全過程，并做到“綱舉目張”，通過抓住事物的主要方面來帶動其他環節，“綱”是基層黨組織，“目”是基層治理的具體工作，只要基層黨組織充分發揮領導作用，基層治理工作方能見到成效。

2. 堅持把人民至上作為根本立場。習近平總書記強調以人民為中心的發展思想要體現在經濟社會發展的各個環節。人民群眾是基層治理的重要主體，是基層自治秩序的親歷者，是基層法治建設的參與者，是基層德治風尚的推動者，健全該體系應堅持以人民為中心的發展思想，堅持把人民至上作為根本立場，做到尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生。

3. 堅持把“三治”結合作為根本取向。“三治”結合不是自治、法治、德治的簡單疊加， 而是一種三大元素的有機疊加和積極互動，三者相互影響，互相促進，“三治”結合的基礎是自治的內部驅動力、保障是法治的剛性約束力、關鍵是德治的柔性影響力。三者不需要外部力量強力整合，只要展現各自精神本質，就能找到結合的有效鏈接，從而呈現自然結合的狀態。健全該體系，應注重掌握自治、法治、德治的內涵要義，把握“三治”結合的內在邏輯，并堅持把“三治”結合作為根本取向。

（二）堅持以黨建引領基層治理

1. 堅持以黨建引領基層自治。黨建在基層的嵌入促使城鄉基層治理的精英群體利用公共規則推動形成自治格局，但自治的實現仍然面臨多重困境。仍需探索黨建引領基層自治的有效途徑。一是打造以“黨建+”為基礎的“一核多元”式基層治理格局，選優配強基層黨組織隊伍， 發揮基層黨組織的引領作用以及基層黨員的表率作用，彰顯“服務就是最大的治理”，通過不斷提高業務能力強化基層黨組織的服務意識和服務水平。在此基礎上，構建基層治理主體間的合作互動關系，建立健全聯動協作治理機制，以行動有效性破解權責不清導致的集體行動梗阻問題，提高基層自治的能力和水平。二是擴寬基層群眾民主議事渠道，探索“線上自治”方式， 利用線上平臺突破時空的限制，實現外出務工人員、外出辦事群眾也可參與基層選舉、基層決策、基層監督。三是以情感動員與互動融合的方式賦能基層群眾以主人翁的意識和地位，增強參與基層治理的熱情和動力。四是增強情感關懷，倡導基層群眾的互助幫扶與城鄉社區組織的溫暖入戶，孵化有溫度、有深度、有效度的居民自治組織。五是規范自治組織、治理主體行為， 推動基層自治組織的管理與發展納入制度化、規范化、長效化的軌道。

2. 堅持以黨建引領基層法治。在基層黨組織和基層黨員共同作用之下推進基層法治建設， 通過法治學習教育、典型案例警示、入戶走訪宣傳等舉措提高基層黨員干部和基層群眾的法治意識和法治素養，營造良好的法治環境，引導基層干部和基層群眾運用法治思維和法治方式解決問題。

3. 堅持以黨建引領基層德治。一是在基層黨組織領導下，在制度機制保障下，引導基層群眾培育和踐行社會主義核心價值觀，推動習近平新時代中國特色社會主義思想進社區、進農村、進家庭。二是發揮基層黨組織引領作用，將“有形”的組織動員和“無形”的情感號召相結合，在應對集體行動困局時，以情感的溝通加大信任的構建，將組織優勢效能轉化為情感引領效能。三是注重弘揚中華優秀傳統文化和社會主義核心價值觀，發揮家庭家教家風在基層治理中的重要作用，深入開展移風易俗活動，并積極探索常態化德治舉措融入基層群眾生活的有效路徑。

（三）處理好健全體系的幾對關系

首先，處理好基層黨組織與其他主體的關系。實踐證明，離開基層黨組織的領導，基層治理容易走偏方向和迷失航向，各個治理主體也難以實現有序參與和有效凝聚。健全該體系， 就需處理好基層黨組織與其他主體的關系，不僅要發揮基層黨組織的領導作用，而且要展現其他主體的積極作用，既防止出現有關治理主體脫離基層黨組織領導而導致的偏離問題，又防止出現黨組織調動其他主體程度不夠的乏力問題。

其次，處理好線下對話與線上互動的關系。健全該體系既需要加強多元治理主體的對話溝通，也需要運用現代技術降低面對面對話的成本，提高溝通交流的效率。面對面對話是黨組織聯動其他治理主體的重要渠道，也是城鄉基層治理議事說事、民主協商的主要方式，通過直接的溝通交流能夠及時回應基層群眾訴求，并在源頭發現問題的癥結。但面對面對話受到人員時間的限制與空間場所的影響，時間成本較高且資源消耗較大。現代技術的運用能突破時空的限制，為交流溝通提供更為暢通的渠道，彌補線下對話遲緩、低效的不足。健全該體系需要處理好線下對話與線上互動的關系，認識到二者相互補充、互相促進。

再次，處理好立足實際與經驗借鑒的關系。對于一些地方而言，缺乏健全該體系的思路和途徑，外出學習考察、借鑒其他地區的經驗做法是推動工作的慣用方法。其他地區好的經驗和做法固然可以學習借鑒，但不等于簡單的拿來主義，必須處理好立足實際與經驗借鑒的關系，其中的關鍵就在于既要避免狹隘經驗論，又要避免盲目照搬、水土不服，認真鑒別且合理吸收有益的經驗。在此基礎上，深入地開展調查研究，掌握基層治理的實情和問題出現的原因，研究提出切合實際的解決方案。

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（作者單位：中共黔西南州委黨校）