鄉村振興背景下鄉村法治建設困境與對策

張璐遙

摘要：鄉村振興離不開法治保障，鄉村法治建設也是全面依法治國的題中應有之義。經過長時間的努力，鄉村法治建設取得了很大成效，但仍存在鄉村發展狀況不平衡、鄉村權力結構不規范、法律資源配置不均衡、法治文化普及不深入等建設困境。為此，鄉村法治建設應制定與完善鄉村法規村規體系，以良法促進善治；建立強有力的農村基層組織，優化鄉村治理結構；有效提升鄉村法治宣傳，強化鄉村司法保障服務；整合城市法治資源，探索城鄉融合法治發展道路，用法治建設助力鄉村振興。

關鍵詞：依法治國 鄉村法治建設 鄉村振興 法治精神 社會治理

黨的二十大報告中指出：“從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興?！敝袊浆F代化是人口規模巨大的現代化，習近平在浙江考察時曾強調：“全面建設社會主義現代化國家，既要有城市現代化，也要有農業農村現代化。要在推動鄉村全面振興上下更大功夫，推動鄉村經濟、鄉村法治、鄉村文化、鄉村治理、鄉村生態、鄉村黨建全面強起來，讓鄉親們的生活芝麻開花節節高。”建設現代化國家要有與之相適應的社會治理體系，在社會治理體系中鄉村治理面臨的社會情況更復雜、治理任務更艱巨，需要更多的關注和研究。

2021 年，中央全面依法治國委員會印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》，對法治鄉村建設總體要求、主要任務和組織實施提出明確要求?！兑庖姟诽岢龇ㄖ梧l村的建設目標：“到2022 年鄉村治理法治化水平明顯提高，到2035 年法治鄉村基本建成”，凸顯了法治建設在鄉村治理中的重要地位，實現法治鄉村建設目標對推進鄉村振興戰略、完善社會治理體系具有重要意義。按照中央全面依法治國委員會對法治鄉村建設的具體時間規劃，2022 年是法治鄉村建設打好基礎、承上啟下的時間段，因此站在這個時間點上對鄉村法治建設目前所存在的困境進行梳理分析，探索未來鄉村法治建設的具體對策，對2035 年基本建成法治鄉村具有十分重要的意義。本文所指的鄉村與《鄉村振興促進法》中所規定的鄉村具有一致性，即“是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等?！?/p>

一、鄉村振興背景下鄉村法治建設必要性

（一）國家層面鄉村法治建設必要性

第一，是依法治國在鄉村治理中的具體體現?！叭嬉婪ㄖ螄侵袊厣鐣髁x的本質要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命。”近代以來法治幾乎成為大多數國家實現治理現代化的最優選擇，黨的二十大報告中指出：“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”法治以其兼顧效率和公正的獨特優勢發揮著重要作用。亞里士多德曾說過：人在達到完美境界時，是最優秀的動物，然而一旦脫離了法律和正義，他就是最惡劣的動物。因此，相對于一人之治來說，法治更為可取。為推進依法治國深入實踐，更好建設法治中國，法治鄉村建設是繞不過的難題，法治中國建設應是法治城市和法治鄉村的一體化建設。

第二，是脫貧勝利后鄉村振興的題中之義。2020 年底，新時代脫貧攻堅目標任務如期完成， 我國“三農”工作的中心也發生歷史性轉移。但使鄉村擺脫貧困絕不是黨工作的終點，面對日益擴大的城鄉差距，中共中央加快了鄉村振興戰略的實施進程。2021 年4 月29 日通過《中華人民共和國鄉村振興促進法》，以立法形式助力鄉村振興，2022 年中央一號文件《中共中央、國務院關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，推進更高水平的平安法治鄉村建設。鄉村振興以產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕為總要求，實現這些要求要把法治貫穿其中，同時鄉村法治可以助力鄉村產業更好與城市產業接軌， 建立良好的市場環境以促進資本、技術等要素向鄉村流動，實現法治對鄉村振興的支撐和保障作用。

（二）社會層面鄉村法治建設必要性

第一，踐行社會主義核心價值觀的需要。社會主義核心價值觀旨在培養全社會普遍認同的社會共識，以提升民族和人民的精神境界，為實現中國夢積蓄精神力量。全社會當然包括鄉村社會，社會主義核心價值觀認同的培育包含認知認同、情感認同、行為認同三個層層遞進的方面，鄉村在社會主義核心價值觀的培育中更多停留在認知認同層面，通過普及宣傳使社會主義核心價值觀進大腦，但推動情感認同進而轉化為行為認同則缺乏環境土壤。在鄉村加強法治建設、培養法治精神，從而得以用實在的法治建設加深鄉民們對社會自由、平等、公正價值觀的理解，從情感上認同社會主義核心價值觀并付諸于實踐。

第二，規范鄉村社會秩序的需要。費孝通在《鄉土中國》中提出以農為生的人，世代定居是常態，遷移是變態。所以鄉土社會的一個特點就是這種社會人口流動少，社會固化。隨著現代社會的不斷發展，部分鄉村逐步脫離這種熟人社會，但由于深入人心的觀念很難改變， 這就導致多數鄉村社會仍依靠禮俗或傳統規則維持運轉，而這種禮俗和傳統規則對現代社會的適應性較差且產生適應性變化所耗費時間較長，所以必然導致治理效率低下。鄉村治理呼喚法治，以其平等、公正、高效的特點去保障弱勢群體的利益，去規范鄉村社會中人情大于一切等現象，鞏固鄉村振興的社會基礎。

（三）個人層面鄉村法治建設必要性

第一，認識與保障個人權利。馬克思指出：“法律不是壓制自由的措施，恰恰相反，法律是肯定的、明確的、普遍的規范，在這些規范中自由獲得了一種與個人無關的、理論的、不取決于個別人的任性的存在。法典就是人民自由的圣經?！编l村法治建設為鄉民們提供認識自身權利的環境，同時提供保護自身權利的強有力手段，從而得以使其跳出固有的、以自然經濟為基礎的傳統思維模式去理解現代法治社會所賦予其的政治權利、經濟權利和社會權利， 使個人自由得到更加充分的保障。

第二，適應與融入現代社會?，F代社會的快速發展，網絡信息技術的廣泛應用，一定程度上打破了鄉村和城市之間的信息壁壘，進而拉近了城鄉距離，也使得鄉村可以通過網絡形式出售農產品、宣傳旅游業、發展各種因地制宜的特色產業。同時，目前鄉村仍然存在相當大一部分人進城務工，更多時間在城市生活并成為新城市居民的現實狀況，若這部分人沒有現代法治意識，則既會增加城市社會治理成本又不利于自身權利的保障。通過鄉村法治建設， 可以使進城務工人員在法治理解方面產生城鄉一致性和連貫性，也可以有效改善鄉村市場經營環境，使鄉民融入現代社會，以更廣泛的人民力量推動鄉村振興不斷向前發展。

二、鄉村法治建設困境及成因分析

（一）鄉村發展狀況不平衡

這里所指的鄉村發展狀況不平衡主要是鄉村間發展狀況不平衡?！耙话阏J為，法治需要高度類型化和同質化的基礎和條件，而這些基礎和條件在當前我國鄉村基層是較為缺乏的。”從社會發展導致的結果上看，現代社會呈現出城市同質化、鄉村差異化的特點。各鄉村間由于地理環境、歷史文化、風俗習慣、經濟基礎等條件的不同，對現代法律的接受程度也不同。正如二十世紀九十年代送法下鄉時所面臨的適應性問題，鄉村發展狀況的不平衡性使現代法治建設更加復雜化，找到能在絕大部分鄉村推行的一整套法治建設方案顯得十分困難。城市法治建設方案更難以在鄉村推行，需從每個鄉村的實際情況出發設計法治建設方案，這也會導致不同鄉村法治化進程不同，對鄉村法治建設的整體規劃把控難度增加。鄉村也存在區域發展不平衡問題，部分沿海鄉村憑借地理位置優勢實現經濟高速發展，部分鄉村憑借特色產業在市場競爭中創業致富，但有些剛剛摘下貧困村的帽子，鄉村間的貧富差距也是法治建設所要正視的問題，不能以富裕村的法治建設成功掩蓋難啃的硬骨頭，經濟發展落后地區更需要以法治建設去保障鄉村振興，經濟發展落后的地區恰恰是法治鄉村建設的重中之重，最能體現法治建設的成效。

（二）鄉村權力結構不規范

改革開放以來，基層群眾自治制度的推行逐步取代了將全部農民整合在一起的全面性組織人民公社，鄉村利益主體呈現出多元化趨勢，鄉村權力結構不規范導致鄉村未能形成有力領導，對于法治建設的推進產生阻礙作用。有學者認為“鄉村社會中的主要權力形態有黨權、自治權、行政權和宗族權。黨權、自治權和行政權是正式的法定性權力；宗族權是非正式、非法定性權力，各鄉村權力主體和權力形態之間有博弈、有合作；既分離，也滲透。在不同的鄉村地區，又呈現出不同的特色?！秉h權主要體現在村黨委會權力，行政權主要體現在鄉鎮政府權力，自治權主要體現在村委會權力，宗族權主要體現在宗族血緣關系單一的鄉村中宗族族長的權力與權威。

鄉村權力結構不規范體現三個方面：一是民主選舉形式化。稅費改革后村干部由村民大會民主選舉產生，但由于村民政治意識參差不齊，對于選舉活動認識不深入，村民潛意識中會更傾向于選舉權威人士包括宗族族長、經濟精英等，而不是選舉真正具有村莊管理能力的人才。同時選舉過程缺乏監督，我國的農村基層民主建設目前存在著“賄選”、“暗箱操作”、“鄉村精英干預選票”等現象，存在競選者受利益驅動，與村民、投票人以及村干部進行利益交換， 嚴重影響選舉公平。二是村黨支部權力弱化。這其中不乏經濟原因，如隨著農村集體經濟的蕭條，黨支部領導經濟建設的職能減弱。更有權力結構影響，隨著村民自治發展，形成了村黨支部的黨權和村委會自治權二元權力格局，面對日常事務村黨支部和村委會難以形成明確分工，也會產生利益沖突和制衡。農村黨員干部的政治立場、理想信念、工作作風、生活作風等因素也影響黨群關系，影響村黨組織的領導力。三是其他形式權力侵入。在法定性權力外， 鄉村存在其他非法定性權力，如鄉村宗族勢力、“以地痞和釘子戶為代表的村莊離散力量”等， 這些非法定性權力產生于村民內部，往往對村民的思想及行為起著不可忽視的引導作用。

（三）法律資源配置不均衡

建設法治鄉村需要依托國家法律資源的投入，導致法律資源配置不平衡的主要原因是城鄉發展不平衡。改革開放以后，市場經濟的發展推動工業化、城鎮化加速發展，城市成為經濟發展的中心，城市商品經濟及金融業的發展加劇了城鄉差距，鄉村勞動力、勞動產品等要素源源不斷流向城市，加快城市發展的同時使得鄉村逐漸衰敗。城鄉發展不平衡在鄉村法治建設上的表現是：其一，執法力度不足。一方面鄉村執法人員法律素質層次不齊，沒有形成完善的培訓制度和考核制度，難以形成嚴密有效的執法運轉機制。另一方面執法人員還存在著“大事化小小事化了”的糾紛解決辦法，導致喪失“有法必依”的公信力。其二，司法保障不公?！霸诮ㄔO新農村過程中，司法保障是維護地區農村居住群體個人利益的最后一道防線， 但綜合群體反饋的信息可知，司法資源在我國存在嚴重的不公正與不和諧現象，大部分地區存在案例事件多、處理人員少的問題?！边@其中可能存在部分公職人員工作作風出現問題，同時也反映出司法部門監督的缺位。其三，公共法律服務體系不完善。鄉村建設完善的公共法律服務體系能夠使鄉民把解決糾紛的訴求對象由鄉賢、族長等威望人士轉移到國家，鄉村公共法律服務體系不完善體現在法律咨詢專業人員不足、運行機制效率不高、流程管理規范程度不夠等方面。

三、我國鄉村法治建設的路徑

（一）制定與完善鄉村法規村規體系，以良法促進善治

黨的十八屆四中全會提出了良法和善治的概念，指出以良法促善治，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。良法要符合公平正義、真正體現和表達公民意志、保障人民群眾根本利益， 鄉村法治建設首先就要從立法發力，在解決有法可依問題的同時更要保證立法質量，解決與人民群眾日常生活息息相關的問題。

一是完善涉農立法。為適應社會經濟條件的變化，實現政策的法律化，要加快完善涉農立法，與時俱進地細化具體法律法規，優先解決涉農突出問題。比如，關于糧食安全問題立法、關于農村土地問題立法、關于生態保護問題立法、關于農民權益問題立法等，逐步形成以《鄉村振興促進法》為統領，各項法律、法規為支撐的涉農法律體系。

二是完善公共生活領域立法。鄉村的現代化需要立法的正向引導，公共生活領域的立法要“接地氣、便民化”，從而規范鄉村公共生活并解決農民關心的生活問題，使得農民得以有更大的積極性參與鄉村振興建設。有效解決如農村公共衛生問題、醫療保障問題、適齡兒童義務教育階段入學問題、婚禮陋習問題，推動政策法治化以規范政策實施機制。

三是完善村規民約。有效的村規民約可以最大限度發揮村民自治的治理效力。首先，村規民約的制定要體現出民主原則，根據各個農村間不同的民情特點，進行廣泛商議并由村民大會討論制定再上報鄉鎮政府批準，以反映最廣大的民意。其次，通過村規民約的執行體現出“自我管理，自我教育，自我服務，自我監督”的自治制度特點。最后，村干部要帶頭遵守村規民約，樹立守約典型并發揮榜樣作用。

（二）建立強有力的農村基層組織，優化鄉村治理結構

“鄉村治理結構，是指鄉村治理主體在各自權力、職責范圍基礎上的行為模式以及相互之間的關系?！痹诮鉀Q有法可依問題后，鄉村法治建設需要強有力的農村基層組織去統籌、組織、協調，這就需要規范鄉村權力，明確各個治理主體的權力和職責范圍。

第一，強化鄉村基層黨權。黨的領導與社會主義法治是統一的，鄉村法治建設更需要堅強的黨組織領導，2018 年12 月，中共中央印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》中規定： “應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。深化村民自治實踐，制定完善村規民約……推廣新時代‘楓橋經驗，推進鄉村法治建設，提升鄉村德治水平，建設平安鄉村?！被鶎诱嘀悬h的領導是保障政權有效運行的根本，是保障鄉村法治建設實施的根本。

第二，規范鄉村基層自治權。法律賦予村民一定程度上的自治權，但村民自治要在法律的大框架下進行，按照2018 年修正的《中華人民共和國村民委員會組織法》中具體規定選舉村民委員會并行使自治權。

第三，有效處理鄉村黨權、行政權和自治權三者間的關系。在推動法治建設中，農村黨組織應發揮領導作用，統籌所管轄農村的法治建設工作，鄉鎮政府應發揮保障及監督作用， 對下轄行政村法治建設巡視督導，村委會應發揮支援與補充作用，與村黨組織一起落實法治建設工作，并利用自身親近村民的優勢充當溝通橋梁。

第四，加強權力運行監督。法治不同于人治的最大特點就是法治不以任何人的意志為轉移， 因此進行權力運行監督就是守好法治的底線。鄉村法治建設要最大限度根據鄉村特點發揮群眾監督的作用，暢通村民正當利益訴求通道，打擊農村黑惡勢力保護傘，營造風清氣正的法治氛圍。

（三）有效提升鄉村法治宣傳，強化鄉村司法保障服務

鄉村法治宣傳在黨的領導下已經經歷了很多個階段：首先是在新民主主義革命時期，我們黨就非常重視和擅長思想文化建設和政策宣傳工作，在根據地同時開展普法工作。這一時期的法制宣傳工作雖然很大程度上是為黨的革命事業服務，但也有著顯著成效和實踐經驗值得借鑒，特別是延安時期陜甘寧邊區鄉村治理中對于推進政策制度化和加強法制建設的探索和實踐，在喚醒民眾政治覺悟的同時宣傳法制精神，推動人民群眾形成民主權利意識。其次是1949 年至1978 年改革開放前期，這是法制宣傳的探索時期，這一時期的普法工作和鄉村法制建設一同開展，主要圍繞土地改革、頒布新婚姻法等關系人民群眾根本利益的系列問題配套展開。最后是自1986 年第一個普法宣傳五年規劃實施以來，開始系統布局法治宣傳工作， 把短期“運動式”普法轉變為長期“灌溉式”普法，意在全社會樹立法律權威、涵養法律精神、培養守法意識。在總結吸收我國在法治宣傳方面成功經驗的同時，要結合鄉村實際情況，提升法治宣傳的有效性。

一是“全面性”與“重點性”相結合，堅持全民守法的原則就要保證普法的全面性，同時要在鄉村對重點人群加大普法力度，爭取在農村培養一批法治帶頭人，使其成為基層政府法治宣傳工作的有力支持者，為法治鄉村建設和維護社會和諧穩定貢獻法治力量。依據中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》，安徽省印發《關于在全省農村實施“法律明白人”“法治帶頭人”培養工程的意見》，安徽省蚌埠市龍子湖區在轄區農村開展“法治帶頭人”培養工作，通過集中統一培訓、現場教學實訓、線上遠程培訓等方式進行高效的、有針對性的培訓，通過提高認識，加強領導；完善機制，狠抓落實；培育典型，擴大影響等具體工作要求，發揮其關鍵帶頭作用，強化鄉村法治隊伍保障。

二是“精選內容”與“因地制宜”相結合，普法內容需要和群眾的法律需求相吻合，即“從受眾對象的法律需求和愿望出發來開展法治宣傳教育工作”。在鄉村開展普法活動要更注重不同地區的鄉村特色，并結合當地的村規風俗等特殊情況選擇從村民最易接受的內容開展，讓村民切實體會到法律為其生活帶來的堅實保障，推動法治宣傳工作扎實前進。

三是“制度保障”與“技術創新”相結合，法治宣傳需要制度保障作為支撐后盾，強化黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責，改變過去單一職能部門承擔普法工作的結構，統籌發力形成“大普法”格局。加快新媒體技術在普法中的應用，黨的十八屆四中全會要求，健全媒體公益普法制度，加強新媒體新技術在普法中的運用，提高普法實效。當前互聯網短視頻在農村受眾面也比較大，可以利用短視頻形式拍攝一些普法短劇，探索新媒體形式下多種普法方式。

在提升鄉村法治宣傳的同時強化鄉村司法保障服務，通過真實的司法保障來維護村民利益，使更多村民在每一宗案件中切實感受到法律帶來的公平與正義，樹立法治在村民心中的權威。

（四）整合城市法治資源，探索城鄉融合法治發展道路

黨的二十大報告中指出：“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”，高質量發展是全國一盤棋的發展，因此實施鄉村振興戰略可以從城鄉融合發展中借力。改革開放以來，經濟建設作為國家建設的中心任務首先在有資源和條件的城市快速開展，并取得了極大的成效。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，在城市大力發展社會主義市場經濟、完善社會主義市場經濟體制的過程中，社會主義法治也隨之發展完善。從經濟發展和法治完善之間的內在邏輯關系來看，兩者的發展始終是相輔相成的，這為鄉村法治建設提供了一條城鄉融合法治發展道路。

城鄉法治融合發展可以通過以下幾個方面進行探索：第一，整合城市法治資源，提高資源覆蓋范圍和利用效率。利用網絡信息技術搭建公共法律咨詢平臺，使城市的法治資源可以為鄉村所用，用信息技術縮短城鄉在實際空間上的距離和專業法律資源上的差距，讓鄉村也能享受與城市同等質量的公共法律服務。第二，加快城市經濟要素流向鄉村，在實施產業振興中促進鄉村經濟和法治雙向發展。鄉村要振興，產業振興是其中的重中之重，不能脫離鄉村經濟基礎空談法治建設，那樣的法治建設必然是懸浮的、不能落到實處的形式法治。通過國家戰略宣傳和政策引導，吸引更多城市資本流向鄉村，打破原有的城鄉二元對立格局，暢通各種資源與要素流通渠道進而促進新業態產生，以具體的經濟建設喚醒市場對于法治的自然需求，給鄉村法治建設提供堅實的基礎和保障，使鄉村法治建設走向實質法治。第三，貫徹落實《鄉村振興促進法》，推動城鄉融合發展。《鄉村振興促進法》第五十條到第五十七條對城鄉融合作出了詳細部署，按照其具體法律安排循序漸進開展工作，通過對《鄉村振興促進法》以及城鄉融合發展戰略的實施中推動鄉村法治建設。

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（作者單位：鄭州大學馬克思主義學院）