國家治理的清晰化意涵

赫婧如 朱登軒

摘要：國家治理的有效開展依賴于所掌握的社會事實。通過回顧建國初期的農村政策， 圍繞農村社會結構、農業生產規模和農民個體狀況，對“劃成分”、調試村鎮規模和“工分制度”展開分析。國家通過逐步發現、細化建國初期的農村事實，實現對農村社會的了解， 并開展治理行為。清晰化揭示出國家發現社會和改造社會的過程，其中國家是認識主體，社會是認識客體，這一過程具有技術治理和政治統治的二重屬性。

關鍵詞：清晰化 國家治理 政治統治 技術治理

一、問題的提出

國家建構的過程中，是通過各種制度設計，嘗試將疆域內的山川湖海納入統治范圍，將各例主體納入統治視野，進而洞悉社會的人財物事行，將各種社會事實轉化為治理要素，從而實現國家發展。國家的有效治理以對社會事實的清晰認識為前提。為此本文提出核心問題： 國家如何識別社會事實并開展治理行為？為對核心問題作出詳盡解釋，可能會涉及以下具體問題：一是國家如何有效處理社會事實？二是國家識別社會事實過程中，形成了怎樣的知識？ 三是如何概述國家的這一行為？

基于此，本文嘗試就新中國成立初期農村社會的發展做出回顧。基于我國是農業大國， 農業農村問題是我國社會主義建設的關鍵問題。新中國成立初期，我國農村社會同樣面臨百廢待興的發展狀況，為快速推進社會主義發展，加強農業農村建設，國家需要掌握清晰的農村社會事實，進而根據農村社會現狀做政策的適應性調配。為揭示國家識別社會這一過程， 通過聚焦農村社會、農村生產和農民三個不同維度，選取“劃成分”、1949-1957 年鄉（村） 鎮建制規模調整和“工分制”展開分析，作為理解新中國成立之初國家清晰化的歷史邏輯。其中，“劃成分”是國家對農村社會結構的識別，“鄉鎮建制規模調整”是國家對農村社會生產結構的識別，“工分制”是國家對農村社會生產主體，即農民的識別。

二、清晰化：基于知識視角的分析框架

清晰化是國家“發現并改良社會”的方式。目前學界形成兩種認識：一是將清晰化視為國家治理的技術手段。歐樹軍認為“國家在全面事實基礎上建立并執行明確、精細和統一規范的能力”，即繁多的社會知識構成復雜的治理問題，這成為國家難以開展有針對性的治理前提。為破解問題，發現社會知識，國家需要建構認證體系，這一過程是國家的認證過程。圍繞“認證”這一主題，學界逐步豐富，杜月以土地政策為研究對象，回答了國家如何發現社會的問題， 認為國家清晰化是“將具體事實抽象為數字與圖標，并以此為想象與治理的實踐”。韓志明對清晰化概念做出概括，認為是國家獲取社會事實的信息，再進行加工和運算，將社會事實整合入國家治理體系，進而有效介入。二是將清晰化視為國家政治統治的手段，是國家意志的表現，即清晰化是國家權力精準指向社會的過程，通過將人“同質化編碼”，國家能夠將每個人視為“可描述、分析的對象”，進而使國家的政治統治能夠精準觸達每一個治理主體，奧威爾的“老大哥”、邊沁的“全景敞視監獄”等概念均是該理論的描述。斯科特通過分析大型國家計劃的失敗，認為憑借強制權力和現代科學技術實現對社會的清晰化控制是不可能的，“國家的行動伴隨著地方知識的消失，所謂清晰化不過是想象的概念”。

從治理技術視角討論清晰化能夠揭示國家如何發現社會這一命題，但傾向于將清晰化過程視為國家利用多種技術識別社會，社會成為沒有反應的客體。從政治統治視角討論清晰化， 又受到意識形態的影響。國家清晰化應是一個綜合概念，是人與技術的共同互動過程，只偏重其一難免導致分析的偏差。國家治理的開展是基于復雜多樣的制度規范下，制約和引導國家、經濟、社會及個體的行動，進而衍生出相應的治理模式和策略。國家治理行動的開展則依賴于充分社會事實的發現，包括基本社會事實、信息或知識等。國家通過建立統一的分類標準， 將疆域內的人口、土地、資源和其他社會事實轉化為治理要素進而有效開展治理。于此同時， 識別與治理是國家行動過程中彼此貫穿、相互交疊的兩種行動。基于對社會事實的發掘、集中， 國家掌握了社會現狀，進而設計相應的治理政策開展治理行動。治理行為的不斷開展，帶來了社會現狀的進一步發展與變化，國家在此基礎上對已經變化的社會事實進行進一步的發掘、集中，國家逐步建立起對社會的認識。而國家發現社會和國家治理社會這兩個同時存在、共同作用的行為，包含國家對社會事實的技術處理和政治處理。

三、農村社會發展的清晰化解讀

（ 一） 傳統國家清晰化與“模糊”的農村社會

傳統國家中同樣存在清晰化的嘗試。明清時期以魚鱗圖冊作為土地登記的制度嘗試，并設黃冊、實征冊、編審冊等實現對人口的統計，如陸世儀在《論魚鱗圖冊》中曾記：“一曰黃冊，以人戶為田，以田為子，凡定徭役，征賦稅則用之。一曰魚鱗冊，以田為母，以人戶為子， 凡分號數，稽四至，則用之。”但受限于社會發展水平，直至近代，傳統國家的清晰化嘗試只是停留在檔案記錄中的文字，與社會事實差距甚大。盡管魚鱗圖冊中已對土地和人口做出匹配并登記造冊，但趙赟對明清土地數據的研究后發現，“面對田、地、山、塘等具有地方特征的地理要素，傳統國家通常采用折畝制，即在統計有效面積后（稅畝制）按照一定比例折算成相應的田地畝數，雖然此舉簡化了各類土地不同等級的繁雜稅科……但土地實際意義已經發生演化，蛻變成為納稅符號。”原本紀錄農田、山塘、村社等實際面積的具體數字，根據一定的比例轉譯成了田畝數量，伴隨著社會事實的加工，國家最終掌握的卻并非是實際土地分布狀況的具體信息。不僅如此，對于土地測算的標準尺度也大為不同。就清代而言，依照標準畝制：“州縣地用步弓，廣一步縱二百四十步為一畝”，這里的一步為5 尺，而在同時期的河南、山東、陜西、江蘇等省，“或以三尺二三寸，或以四尺五寸，或以六尺五寸……為一弓”， 即便朝廷再三強調，但各地基本丈量單位依然不同，標準不一，自然統計的真實性也大打折扣， 至于土地核算面積則更難以精準。因為饑餓、戰亂、自然災難等一系列原因遷移造成的人口遷徙，和個別人口的流動，傳統國家根本無力對其統計，更難以知曉，因此傳統國家在人口清晰化嘗試依舊無法成功。

在實際操作中，傳統國家的權力并不具有穿透農村社會的能力，國家對農村社會事實的掌握并不清晰，即“皇權不下縣”，而是依靠中介者，即士紳階層代為執行國家的政治目標。這種鄉村的內生權力結構催生出鄉村代理人，一方面作為國家權力的延展，另一方面卻也在抵御著國家對鄉村的控制。20 世紀以來，由于戰亂頻發，國民政府并未有效實現對鄉村社會的有效治理，以至于出現了“土豪劣紳”橫行鄉間。在此階段國家依舊無法了解農村社會。面對農村社會，國家無法繪制出一幅清晰的治理地圖。直到1949 年新中國成立，“國家建構了一個非常細密而且觸角到村的基層網絡，通過有效的國家政權建設，建立了全面而徹底的總體支配格局”，農村社會事實才漸漸顯露，同時國家也積極推進了諸多的社會改良工程。

（二）“總體性支配”下農村社會的國家清晰化嘗試

近代中國社會面臨兩個最急迫的任務，即結束清中期以后逐步形成的、最后以軍閥混戰形式表現出的總體性危機，并在此基礎上加速進行工業化的兩個階段任務。面對如何恢復鄉村社會秩序并有效組織社會生產的問題，中國共產黨以發動土地改革運動為抓手，徹底廢除了沿襲千年的封建土地制度，并因實現國家工業化的需要而在全國農村組織成立人民公社。

尤其值得注意的是，中國共產黨面臨的是一個建立在血緣關系上，具有家族認同的傳統鄉村。由分散的小農組成的中國傳統鄉村社會，因其自然經濟狀態，缺乏社會屬性，更缺乏社會的廣泛聯系。徐勇認為“小農只有對國家行政權力的‘縱向聯系，缺乏彼此之間的‘橫向聯系”。孫中山則將小農經濟下的農村社會表述為“一盤散沙”。因此國家需要建立相關標準實現“識別農村”的目的。回顧建國以來中國共產黨的農村基層管理，學界以“國家—社會”分析框架做出諸多論述，主要圍繞國家控制和汲取資源等方面，認為在改革開放前國家對農村社會建立起總體性支配的結構，但“國家控制農村社會”和“國家從農村社會汲取資源” 均依賴于國家對農村社會事實的有效識別為前提，而這一過程貫穿著國家的技術治理與政治統治，兩者互為表里，共同作用于農村政策中。

1. 識別農村社會結構的工具——“階級”。若將土地改革視為一項社會工程，在新中國成立之初，中國共產黨以“階級劃分”為標準，嘗試對農村社會結構做清晰化認定。以“階級” 作為農村社會結構的識別標準，本身便具有社會主義的改良屬性，同時“階級”也作為農村社會劃分的新標準，改變了原有農村社會中的“士紳”結構，又具有技術屬性的意涵。在《中國社會各階級的分析》中，毛澤東已對當時中國階級狀況做出劃分，進而在《湖南農民運動考察報告》中指出應對農村社會劃分不同階層和群體，最終在《怎樣分析農村階級》一文中， 將農村社會結構劃分為地主、富農、中農和貧農。毛澤東對于農村社會結構劃分的思想在中央蘇區、抗日根據地、解放區等不同時期得到有效貫徹。至新中國成立后，在1950 年8 月20 日， 政務院公布《關于劃分農村階級成分的決定》，在全國農村廣泛開展“劃成分”，決定指出：“地主指占有土地，自己不勞動，或只有附帶的勞動；富農一般占有土地……但經常依靠剝削為其生活來源之一部或大部；中農許多都占有土地……中農的生活來源全靠自己勞動，或主要靠自己勞動；貧農有些占有一部分土地與不完全的工具，有些全無土地，只有一些不完全的工具，一般都須租入土地來耕，受人地租、債利與小部分雇傭勞動的剝削……”自此，至改革開放前，中國共產黨在農村社會建立形成了一套“政治身份等級”。

中國共產黨以馬克思主義階級分析法為指導，找尋到了識別農村社會結構的關鍵工具—— “階級”，正如馬克思所言：“小農好像一袋馬鈴薯，是袋中一個個馬鈴薯所集成的那樣。”以“階級”為標準，分散的小農成了“一個一個可以數得清的馬鈴薯”。國家以掌握土地和參與勞動的多少為標準，將農民“劃成分”。原本以家族聚落形式存在的農村社會，在國家“清晰化” 的行動下被識別、分類。通過認領“政治身份”，農民不再作為一個整體模糊的概念被國家認知， 而是被貼上諸如地主、富農、中農、貧農等標簽進而造冊登記。伴隨戶籍制度、分配制度和集體勞動制度的管理，國家掌握了一套關于農村社會結構的國家知識。“劃成分”也作為治理技術（統治技術）在農村社會推行。

依據農民的不同成分，確認其所受待遇，中國共產黨確立“依靠貧農，團結中農，有步驟地、有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產”的路線。通過沒收地主、富農多余土地， 并無償分給貧農，共產黨在農村社會確立了新的分配秩序。同時，“劃成分”這一行為也有效塑造農村社會成員的認同，“親不親階級分”，農民間不在局限于血緣關系的窠臼，家族意識得到淡化，封建宗族權威被極大瓦解，農民之間的橫向聯系極大加深。土地改革運動極大改變了原有農村社會的政治結構、社會結構和經濟結構，“劃成分”則成為國家一切統治行為的前置條件。可以說，建立在對“人”的身份認定，國家形成了一幅“農村社會結構治理地圖”， 并為之后建立總體性支配體制提供了參考。

2. 識別農村生產規模的工具——“農業集體化”。圍繞“如何有效組織農業生產”的問題，中國共產黨對農村社會的組織形式進一步做出清晰化的嘗試。基層政權作為農村社會生產的基本管理單位，其管轄范圍的變更既是對生產要素調配的需要，同時也是行政命令的變化。1949-1978 年間，在中國的農村社會，經歷了基層政權規模的“大—小—大—小”四次變化。管轄范圍的調整，涉及到國家對于管理土地和人口規模的設計，這一過程仍可被視為國家對農村社會清晰化的過程。鄉村規模、管理范圍和管理層級是鄉村社會有效治理的基礎，國家嘗試探尋“最適宜的農村管理規模和生產組織形式”，識別農村社會事實并建立有效統治，國家對于農村社會土地和人口的管理涉及到鄉（村）鎮制度與人民公社制度的變化。

1950 年12 月，政務院頒布的《鄉（ 行政村） 人民代表會議組織通則》和《鄉（ 行政村） 人民政府組織通則》文件中將行政村與鄉設為為一級地方政府機關。在1951 年4 月24 日的《關于人民民主政權建設工作的指示》文件中則要求“縮小區鄉行政區規劃……密切政府與人民群眾的聯系”。而在1954 年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》中則規定農村基層行政區劃為鄉、民族鄉和鎮，取消行政村建制，鄉鎮規模則在中央認為“小區小鄉制已經不能適應農業合作化運動迅速發展后的新形勢，區鄉行政區域應當適當調整”再次擴大。項繼權通過梳理這段時期的鄉鎮數量及規模的變化發現“（截至）1954 年底，國家有鄉（行政村）21.9 萬個，到1957 年，合并改設為11.7 萬個鄉……基本上恢復到民國時期的大鄉建制，村級建制在法律意義上不復存在。”

作為國家基層政權的鄉（村）鎮承擔著國家直接聯系農村社會的任務，其建制的調整意味著國家對于農村土地和人口的管理幅度的改變，為何在不到十年內，國家反復調整農村政權結構的建制？

推行土地改革的清晰化訴求促使鄉（村）鎮政權治理規模的縮小；密切群眾的聯系需要國家縮小基層政權的管理幅度，增強國家權力的覆蓋范圍；消滅地主階級并不是靠一紙命令完成的，必須聯系人民群眾，以革命的手段推翻地主階級的統治，鞏固人民民主專政政權。因此，共產黨組織了大批土地改革工作隊深入農村，嘗試將農民組織以來，依靠農民的自覺行動向地主階級發起斗爭。學者李里峰曾圍繞華北地區土地改革運動中工作隊進行研究。他認為，土改工作隊本身作為運動式治理的模式，能夠越過鄉村精英而直接發動人民群眾，成為國家和鄉村互動的便捷途徑。結合農村社會“一盤散沙”的現實，中國共產黨通過工作隊的形式進駐農村，在一定程度上越過了原有鄉村治理結構，工作隊成為國家滲透農村社會的“毛細血管”，并借助“劃成分”的方式將農村社會結構做出分類。國家既要解決“鄉村治理結構的模糊”，也要解決“治理土地規模的模糊”問題，只能盡可能將基層政權的規模縮小，增加行政力量覆蓋農村社會的密度，進而達到增強工作隊聯系群眾的可能，以實現國家意志推行的有效性。土地改革也進一步塑造了中國農村社會的現實，至1952 年底，在5.06 億農村人口下，新解放區完成土地改革的人口約3.1 億，加上原先根據地完成土改的農業人口1.45 億， 將近全國農村總人口的90% 受土地改革運動影響，在這其中接近3 億無地少地農民獲得7 億畝土地。

基于農業互助合作的現實推動鄉（村）鎮政權治理規模的擴大；農村生產互助的社會事實推動農村合作社的建立。農民成功擁有了土地，生產積極性有著極大提高。但是，農業本身的性質使得本就缺少農業生產工具的廣大農民無法依靠個人家庭的力量從事農業生產勞動，遇到自然災害更是無法抵御，面對農村勞動力或畜力不足與農耕生產的矛盾，農村傳統的互惠式勞動能夠給予補充。基于土地改革后所形成的農村社會結構和生產現實，國家敏銳地捕獲到“互惠式勞動”作為發展農業生產的社會知識，在“如何組織農業生產勞動”方面提供幫助。

毛澤東在1943 年《論合作社》一文中指出：“如果全體農民的勞動力都組織在集體互助勞動之中，那么，全邊區的生產就可以提高百分之五十至百分之一百。這辦法，可行之于抗日根據地，將來可以行之于全國”。而在新中國成立以后，張聞天、劉少奇等黨的領導人對此皆有論述。因此在1950 年2 月農業部頒布《關于一九五〇年農業生產方針及糧棉增產計劃指示》中提出“大量發動和組織勞動力，以恢復和提高耕作水平”，發展互助合作成為國家農村政策的主要關注點。在此之后1951 年12 月中共中央印發《關于農業生產互助合作的決議（草案）》， 農村合作社正式在全國范圍內推行。馮平對廣東省河源縣八區秀水的記錄顯示，該地區第一個互助組成立以來，5 戶23 人中憑借11 人的勞動力、49.9 畝的耕地、4 條耕牛、4 張犁，在短短一年時間（1951-1952）增產近30%（1951 年收獲稻谷7600 公斤，1952 年收獲稻谷9600 公斤），生產互助組（初級社）對農業生產效力的恢復顯而易見。

1949 年至1957 年間鄉（村）鎮規模所經歷的縮小與放大制度調整，這是國家基于不同階段農村社會事實的選擇，這背后涉及到國家對農村社會的清晰化嘗試。如細胞構成人體一樣， 各鄉（村）鎮作為“細胞”有機構成中國的農村社會事實。各鄉（村）鎮是否能執行國家任務， 是國家意志是否能貫徹到農村社會整體的關鍵所在，各鄉（村）鎮所代表行政區域共同構成國家農村治理地圖的基本單元。對于社會事實和社會工程的討論，不僅是國家權力對農村的塑造，更重要的是國家如何發現農村的問題。如同“照相機調整焦距”，建國初期對鄉（ 村） 鎮建制“大—小—大”的調整面對的是“如何將鄉村社會更合適的放置于國家的取景框”的問題。作為社會工程的土地改革，國家需要解決的是“改造”人和“分配”地的兩個關鍵環節，建立于執行力的需求下，國家密切發動人民群眾從而形成排山倒海的革命力量，有效打擊地主階級。而基于精確性的追求，縮小鄉（村）鎮建制， 派駐大量工作隊精準覆蓋農村社會， 實現對農民的教化并完成土地改革任務便成了必然，鄉（村）鎮建制的調整幫助國家這臺“照相機精確對焦”農村社會，從而快速實現農村生產力的恢復與發展，進而為之后推行工業化建設奠定了基礎。

3. 識別農村個體生產的工具——“工分制”。基于國家快速實現工業化的戰略需求，建立從農村社會汲取資源的管理體系迫在眉睫。人民公社成為中國共產黨在社會主義探索與建設時期，長時期的農村政權組織形式，“1958 年的八九月間，全國掀起了建立人民公社的高潮…… 全國鄉村每一個合作社的生產資料，每一農戶的自留地、宅基地、林木、牲畜等財產幾乎一夜之間都變為公社的財產。”在“辦大社”“并社升級”的高潮下，1958 年8 月召開的北戴河擴大會議通過《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決定》，而在同年12 月10 日中共中央六中全會通過《關于人民公社若干問題的決議》，并以《農村人民公社工作條例》（簡稱“農業六十六條”）作為人民公社制度的“憲法”，共產黨以各級組織為核心形成三級機構，將城市以外幾乎所有地區、行業和人員等，不分條件、不分地域地納入到了5.4 萬個公社，并細化為71.8 萬個大隊，進而分為600.4 萬個生產隊的行政組織中。在人民公社體制下，農村人口統一接受人民公社領導，形成公社管理委員會、生產大隊、生產隊“三級”，以“組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化”的方式，國家全面介入農村社會。

作為國家清晰化工具的“工分制”，“‘工分制是中國農村集體經濟組織內部計量農民生產勞動的數量以及計算勞動報酬的一種方法，是農村集體組織對農民進行勞動管理的一種形式。”學界主要關注于其效率的研究，并認為工分制存在因缺少有效監督、激勵措施、精確度量等而導致缺乏競爭，導致生產低效的現實。而從清晰化的視角思考工分制，國家不僅通過人民公社體制真正發現并改造了農村社會結構，更是建立起面向個人的分配制度。在此階段， 國家不僅洞悉農村社會，更觀察到了每個人。工分制作為國家清晰化的工具，是清晰化過程中治理技術的體現。作為一種量度——工分代表著國家建立了一套衡量個人清晰化的標準。在此基礎上不論是男女老少、天南海北，廣大的農村土地上以勞動兌工分，以工分換收入成為了農村地區的通行法則，“分，分，分，農民的命根”。

“工分制”作為清晰化的治理技術；“記工本”——國家清晰化的載體，以人民公社- 生產大隊―生產隊三級組成的農業生產體系，每位社員都有屬于自己的記工本（也稱勞動登記簿），其作用在于統計每人每天參與農業生產勞動的名稱、定量、所得工分做以記錄。同時， 以生產隊為單位，記工員把社員每日所得工分做以統計形成勞動公賬，并定期向生產大隊匯報，由大隊會計建立勞動總賬。社員個人的記工本、生產隊的勞動公賬、生產大隊的勞動總賬， 以實體的方式體現著國家清晰化；同樣，“評工分”的過程則表現為，國家對農業集體勞動中個人貢獻量的清晰化。在實踐中，工分種類包括：基本公分、靈活工分、定額工分、物品換分和政治公分；其中基本工分為定額，以出工時間記錄；靈活工分則以勞動量的多少和勞動技術的難易區分；定額工分是對農活農事分級評估后，以不同級別換算的工分；物品換分則是在生產實踐中，鼓勵社員提供優質勞動工具和勞動原料的激勵措施，政治工分則是參照“農業學大寨”時期，大寨評工計分的法則。憑借國家對生產資料的全面壟斷而建立起的“工分制” 不僅是國家控制個人的手段，在更廣闊的意義上，國家實現了對農業生產勞動的清晰化計量。

四、小結

新中國社會主義革命和建設時期的發展，是一部浩蕩的歷史，更是一段復雜的事實。嘗試概括宏大的歷史，這一行為本身便是對歷史的“簡化”，選取劃成分、建制調整和工分制觀察新中國土地改革和人民公社運動時期農村社會的變化自然也存在著概括不全面的問題，但以此為分析國家清晰化的切口，三者在實踐過程中所表現國家清晰化的政治- 技術二重性也是顯而易見的，其中的理論意涵值得進一步剖析。

中國農村社會經歷了復雜的變化。以家戶制為基礎，如同“將石頭丟在水里，蕩起一圈圈波紋”的農村差序格局，被“自上而下的命令與自下而上的服從形成了一套行政等級”所掩蓋。在國家的“取景框”下，原本零星散碎地分布在國家版圖中的傳統村落被整齊劃一的人民公社所替代，雄心勃勃的國家終于繪出了“全貌”的農村社會“治理地圖”。但“全貌”并非“清晰”， “地圖”與“現實”也存在偏差，社會主義探索期間盡管國家建立了一套自上而下的控制體制， 制度“不是靜態的，沒有溫情的制度框架充滿了生動故事、復雜人情的社會實踐”。而1978 年開始的改革開放“如一場春風吹綠了東方神州”，伴隨政治體制改革，國家原本掌握關于農村清晰化的知識卻面臨模糊，有關農村政策的清晰化進程仍需加以深刻重視。

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（作者單位：上海師范大學哲學與法政學院；通訊作者）