林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護與管理的法律問題研究

張 芳

山西林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西 太原 030009

我國在1999 年與2014 年，先后實施了“前一輪”與“新一輪”退耕還林還草工程。從實踐經(jīng)驗看，一方面在環(huán)境保護基礎(chǔ)上推動了林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，另一方面結(jié)合該工程的實施較好地促進了脫貧攻堅工作的實踐，為我國全面建成小康社會貢獻了應(yīng)有的力量。當前，正值“十四五”建設(shè)關(guān)鍵時期，林業(yè)行業(yè)結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展目標，需要進一步推動森林資源保護與管理。但是，由于森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、林業(yè)生態(tài)效益補償機制、林地占用以及亂墾、濫伐問題尚未徹底解決，因此，在新時代的實踐中應(yīng)加大對相關(guān)法律問題的探討。

一、林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵概述

在新一輪退耕還林還草實踐過程中，我國結(jié)合“十四五”建設(shè)階段的發(fā)展需求，提出了高質(zhì)量發(fā)展目標，旨在建立“高標準”“高質(zhì)量”“高成效”“高水平”的林業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動山水林田湖草綜合治理，推動生命共同體的構(gòu)建。

以高標準為例，在新時代的森林資源保護與管理中，要求結(jié)合林業(yè)系統(tǒng)性改革、信息化管理向林業(yè)數(shù)據(jù)化管理的升級方向，持續(xù)加強法律、法規(guī)限定條件下的制度標準化、數(shù)據(jù)標準化等建設(shè)工作，持續(xù)提升森林保護與管理的標準化建設(shè)水平；以高質(zhì)量為例，要求在種子選擇、苗木培育、植被配置、恢復(fù)方式、栽種技術(shù)、養(yǎng)護管理等各個層面，全面提高森林資源的保護與管理工作；以高成效為例，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”改革、物聯(lián)網(wǎng)改革的實踐，近年來已經(jīng)逐漸明確了技術(shù)賦能路徑，而且從生態(tài)系統(tǒng)功能角度出發(fā)，推進了林業(yè)產(chǎn)品多樣化、林草相關(guān)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，預(yù)期通過進一步的森林資源保護與管理，促進其產(chǎn)出生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益，最終向著綜合效益產(chǎn)出方向高效發(fā)展。尤其在高水平發(fā)展方面，已經(jīng)形成在制度標準化建設(shè)條件下，各項機制的協(xié)同應(yīng)用模式，在新時代需要通過發(fā)揮市場在森林資源配置方面的優(yōu)勢，提高全要素生產(chǎn)率。

二、林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護與管理的法律問題

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，隨著統(tǒng)一大市場的建設(shè)，在林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段開展森林資源保護與管理工作中，既要探索林業(yè)結(jié)構(gòu)新模式，又需借助法律手段持續(xù)提高生態(tài)效益補償制度的應(yīng)用效果。下面從法律的角度對以下三個問題做出探討。

（一）林權(quán)結(jié)構(gòu)模式問題

根據(jù)第九次全國森林資源清查結(jié)果看，我國森林資源總量處于穩(wěn)步增長的態(tài)勢。與第七次、第八次相比，森林面積、森林蓄積以及森林覆蓋率總體上呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。不同森林類型的蓄積量都有所變化，較好地促進了林權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化［1］。雖然整體上的森林資源總量呈現(xiàn)出增長趨勢，但是，我國森林人均面積、人均覆蓋率、人均蓄積量明顯低于世界平均水平，無論在森林總量、生態(tài)系統(tǒng)功能，還是生態(tài)產(chǎn)品方面，仍有較大的發(fā)展空間。因此，十分需要在高質(zhì)量發(fā)展階段，全面推進森林資源保護與管理工作。（如表1）

表1 全國森林資源清查結(jié)果 面積：億hm2，蓄積：億m3

由于森林資源的快速增長有賴于不同森林類型的增長，因而，需要持續(xù)優(yōu)化林權(quán)結(jié)構(gòu)模式。從當前實踐經(jīng)驗看，國家與集體所有的森林相對較多。根據(jù)“集體產(chǎn)權(quán)理論”看，森林資源經(jīng)營在政府與民眾的共同負責模式下，有利于增加其社會管理功能。然而，在實際運行時，對于人才、機械設(shè)備、環(huán)保材料、新興技術(shù)、資本投入、法律法規(guī)等技術(shù)資源、思想資源、管理資源的配置，往往因市場作用不大而導(dǎo)致效率低、效用不足的現(xiàn)象。因此，在當前條件下，需要根據(jù)森林類型，合理優(yōu)化林權(quán)結(jié)構(gòu)模式［2］。

（二）生態(tài)效益補償問題

森林資源作為資源性資產(chǎn)，兼具了生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、社會價值，其中生態(tài)價值是其發(fā)揮作用的前提條件，當實踐主體努力并付出相應(yīng)的代價去保護其價值時，需要借助經(jīng)濟補償方式促進生態(tài)價值的保護，并在此基礎(chǔ)上使其產(chǎn)出綜合效益。

具體而言，森林資源屬于自然資源，按照《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第二十一條的規(guī)定，需要結(jié)合《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）等法律、行政法規(guī)的審批，給予公平、合理的補償。因此，在森林資源保護與管理實踐中，我國結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)制定了生態(tài)效益補償制度。但是，在實踐過程中，受到林業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、森林資源調(diào)查監(jiān)測，以及資金安排等方面的多重因素的影響，在實際執(zhí)行該制度的過程中，由于具體到地方的補償條款設(shè)置存在一些差異，容易引發(fā)補償資金不能全面落實到受益人手中的現(xiàn)象［3］。進一步講，《森林法》中并沒有對林業(yè)投資者、保護者、管理者等實踐主體在獲取生態(tài)效益補償金上進行細化。此時，在統(tǒng)一大市場條件下，隨著市場經(jīng)濟水平的發(fā)展，不排除與補償相關(guān)法律法規(guī)及市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)“脫軌”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致補償激勵作用不足，以及實踐主體無法獲得補償?shù)那闆r等。

（三）各方協(xié)同治理問題

我國森林資源總量與人均量相對偏低，而影響森林資源保護管理的因素相對較多，具體包括了自然災(zāi)害、氣象因素、種子苗木因素、林業(yè)種植技術(shù)因素、人為破壞因素、病蟲害因素等。在這種情況下，森林資源保護與管理實踐中，需要結(jié)合統(tǒng)一大市場的建設(shè)情況與市場統(tǒng)一監(jiān)管方案，科學(xué)合理地借助信息管理平臺，推動參與管理各方的協(xié)同治理［4］。

例如，在對于亂墾、濫伐、偷獵、放生等各類問題的治理中，森林資源管理單位需要與公安部門開展合作。再如，在森林資源保護與管理實踐中，牽涉到涵養(yǎng)水源、水土保持、生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建等工作，此時，森林資源保護與管理單位，既需要結(jié)合實際管理對象與治理問題，與土地管理部門、環(huán)境監(jiān)測部門、水利部門開展合作，也需要增強與當?shù)孛癖姷暮献鞯?。事實上，由于實踐主體對于相關(guān)法律法規(guī)的深入研討不足，宣傳力度不夠，往往不能較好地促進參與森林資源保護與管理的各方及時開展信息交流與溝通，并在數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，全面擴大協(xié)同效應(yīng)。由此可見，在林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段，需要發(fā)揮技術(shù)要素的比較優(yōu)勢，提高學(xué)法、普法、用法等效率，為協(xié)同治理工作提供法律資源保障等［5］。

三、林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護與管理的解決對策

（一）優(yōu)化林權(quán)結(jié)構(gòu)模式，促進林業(yè)綜合效益產(chǎn)出

首先，建議以現(xiàn)有的林權(quán)結(jié)構(gòu)模式為準，結(jié)合市場經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，在林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護與管理中，根據(jù)我國森林資源類型，梳理出國家、集體、企業(yè)、個體，以及其他組織；其次，從《森林法》出發(fā)，在尊重每一個森林資源保護與管理實踐主體的條件下，結(jié)合林業(yè)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的不動產(chǎn)登記信息、承包經(jīng)營合同、林業(yè)認證行為等，適度地擴大企業(yè)、個體以及其他組織的“經(jīng)營權(quán)”與“所有權(quán)”，優(yōu)化現(xiàn)有結(jié)構(gòu)。尤其在經(jīng)濟林或者包含于商品林的森林資源類型方面，激勵此類實踐主體借助林業(yè)資源，安心、放心地發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟，促進林業(yè)綜合效益產(chǎn)出［6］。

（二）細化補償約束條款，深化林業(yè)產(chǎn)業(yè)化運營

首先，應(yīng)該從林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需求出發(fā)，深入研討《森林法》《環(huán)境保護法》。一方面通過細化補償約束條款，將一些“暗補”方式轉(zhuǎn)變成“明補”。另一方面將林地產(chǎn)權(quán)與補償制度掛鉤，從而推動林權(quán)結(jié)構(gòu)模式的優(yōu)化，使林權(quán)結(jié)構(gòu)模式與補償制度之間形成相輔相成、互相促進的關(guān)系。其次，應(yīng)根據(jù)新時代我國“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下的統(tǒng)一大市場建設(shè)現(xiàn)狀與建設(shè)速度，更為合理地發(fā)揮市場價格機制的作用，通過該機制更好地促進與補償制度相關(guān)的補償約束條款設(shè)置，預(yù)防兩者的“脫鉤”現(xiàn)象［7］。除此之外，應(yīng)對林業(yè)生態(tài)補償制度的內(nèi)涵做進一步分析，并在“自然資源使用人或受益人”的視角下，從森林資源的利用層面，制定一些補償條款，激勵其更為合理地運營森林資源，最終使林業(yè)資源產(chǎn)業(yè)鏈條上的不同實踐主體，通過補償制度關(guān)聯(lián)起來，推動供應(yīng)鏈上的分工，深化林業(yè)產(chǎn)業(yè)化運營［8］。

（三）擴大數(shù)字技術(shù)配置，提高各方協(xié)同實踐效果

林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護與管理的法律文獻相對較多，其中，應(yīng)用較多的是《森林法》《環(huán)境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國野生動物保護法》《森林采伐更新管理辦法》《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》等。由于牽涉到國家層面、地方層面法律、法規(guī)、條例等，內(nèi)容相對較多。在這種情況下，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中的生產(chǎn)要素配置理論（如圖1），根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展階段，選擇技術(shù)要素主導(dǎo)的配置方案，開展與森林資源保護與管理相關(guān)的學(xué)法、普法、用法等活動。例如，在當前階段，可以在現(xiàn)有的信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，建立“大數(shù)據(jù)+森林資源保護與管理”平臺，一方面促進不同實踐主體之間的法律信息共享，及時開展協(xié)同合作。另一方面可以借助處理與分析結(jié)果，為后續(xù)相關(guān)法律、法規(guī)的完善等提供科學(xué)依據(jù)［9］。

圖1 生產(chǎn)要素配置理論示意

總之，在新時代林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段，需要結(jié)合林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵與作用，一方面加強對森林資源保護與管理的法律研討，另一方面按照“具體問題，具體分析，針對性解決”的思路出發(fā)，制定一些行之有效的解決對策。結(jié)合上述分析可以看出，實踐中既要做好對林業(yè)產(chǎn)權(quán)方面的現(xiàn)狀調(diào)查研究工作，也需結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展需求，嚴守林業(yè)生態(tài)紅線，在依法開展保護與管理工作的先決條件下，結(jié)合相關(guān)規(guī)定，細化補償金使用約束條款。并在技術(shù)賦能條件下，全面推進協(xié)同治理，促進法治體系下的依法治林工作，為林業(yè)在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中產(chǎn)出綜合效益保駕護航。