從重行政處罰制度的完善

李 亭

廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530004

一、問題的提出

行政裁量包含減輕、從輕、一般、從重等處罰評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)有的制度構(gòu)造，僅強(qiáng)調(diào)細(xì)化減輕、從輕適用情形，致使在執(zhí)法實(shí)踐和審判過程中難以把握從重尺度，從地方規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)法規(guī)、規(guī)章來看，從重行政處罰情節(jié)具體化儼然成為各地方立法的內(nèi)容之一，以及在稅務(wù)、環(huán)境、食品、藥品等多領(lǐng)域行政處罰裁量基準(zhǔn)中，從輕、一般、從重三階層裁量等價(jià)劃分已是常態(tài)化構(gòu)造。可見，全國(guó)人大相關(guān)部門以從重行政處罰與刑事制裁間存在復(fù)雜關(guān)系為由，［1］一直以來《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）對(duì)從重行政處罰具體化情節(jié)暫不規(guī)定的做法，對(duì)地方行政執(zhí)法造成一定的困擾，從重行政處罰制度的缺失不僅有悖于行政裁量的制度構(gòu)造，亦不利于實(shí)踐運(yùn)行的執(zhí)法工作開展。

2021 年1 月22 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過《行政處罰法》的修訂方案，新增亮點(diǎn)之一是第四十九條規(guī)定，依據(jù)行政應(yīng)急性原則可對(duì)突發(fā)事件中的阻礙違法行為予以從重處罰，此舉意味著，從重行政處罰制度開創(chuàng)上升至法律地位的突破口，以及第三十四條賦予各行政機(jī)關(guān)依法自行制定行政處罰裁量基準(zhǔn)之權(quán)力，呼應(yīng)地方規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)立法中完整設(shè)置從輕、減輕、一般、從重的行政處罰等級(jí)劃分的實(shí)踐需求。由此可見，從重處罰的設(shè)立在未來法律貫徹實(shí)施過程中具備重要的法律地位。

二、從重行政處罰的正當(dāng)性法律價(jià)值

從法理上看，處罰裁量的規(guī)范結(jié)構(gòu)包含從輕、減輕、一般、從重之義，該評(píng)價(jià)等級(jí)廣泛應(yīng)用于各規(guī)則調(diào)整領(lǐng)域，典型如刑罰判決，而轉(zhuǎn)換到行政處罰裁量的內(nèi)涵上亦一般，行政執(zhí)法主體根據(jù)違法行為的危險(xiǎn)性、危害程度、危害后果、社會(huì)影響等考慮因素在法定處罰范圍內(nèi)予以從輕、一般或從重之自由裁量是行政處罰的應(yīng)有之義，［2］如鳥之兩翼、車之兩輪，“從輕”與“從重”相隨相依、共成一體。而1996 年《行政處罰法》制定至今，歷來對(duì)依法從輕或減輕行政處罰做出列舉式的詳盡規(guī)定，然而并未有從重之情形，據(jù)當(dāng)時(shí)立法機(jī)關(guān)解釋，“行政違法行為達(dá)到一定嚴(yán)重程度往往違反刑事法律，且行政處罰從重情節(jié)與觸犯刑法之間存在復(fù)雜性難以很好將其區(qū)分，由此暫且不做規(guī)定”。但發(fā)展至今，行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一般行政處罰與觸犯刑法之間依然存在很大的空白，細(xì)化從重行政處罰乃是填補(bǔ)該空白的最好選擇。具體實(shí)踐操作行政處罰自由裁量權(quán)中亦是如此，如表1 所示，在26 個(gè)省份出臺(tái)的行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范中，大多都完整設(shè)置從輕、減輕、一般、從重的行政處罰等級(jí)劃分，只有兩個(gè)省份與《行政處罰法》保持一致，僅強(qiáng)調(diào)不予處罰、從輕或減輕處罰的適用。

表1 關(guān)于26 個(gè)省份行政處罰裁量適用等級(jí)劃分情況表

由此在一定程度上表明，從重行政處罰廣泛被地方行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)考慮到裁量基準(zhǔn)要點(diǎn)之中，根據(jù)行政相對(duì)人違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等決定給予從輕或減輕、一般、從重處罰是現(xiàn)實(shí)需要，亦是裁量科學(xué)化的表現(xiàn)。本次《行政處罰法》修訂，首次將從重行政處罰納入專門立法，以及新增第三十四條規(guī)定賦予行政權(quán)力主體設(shè)立行政處罰裁量基準(zhǔn)的“法定努力義務(wù)”［3］，為未來《行政處罰法》及地方規(guī)范開展從重行政處罰與從輕或減輕處罰裁量齊頭并進(jìn)的立法工作預(yù)留了空間，［4］也間接表示中央立法機(jī)關(guān)開始改變當(dāng)初理念，轉(zhuǎn)向行政經(jīng)驗(yàn)中完整化處罰等級(jí)劃分的科學(xué)性設(shè)置。

三、從重行政處罰的適用困境

適用從重行政處罰往往是影響重大、事態(tài)嚴(yán)重的違法情形，此時(shí)執(zhí)法人員為快速及時(shí)阻斷事態(tài)的進(jìn)一步惡化，即會(huì)對(duì)違法人員實(shí)行從快、從重、從嚴(yán)打擊手段，這無可厚非，亦是執(zhí)法工作的必然要求。然而不可忽視的是，在從重處罰情節(jié)的渲染下，該違法行為亦可能同時(shí)存在的減輕、從輕情節(jié)極易被紕漏，以及從快處置中對(duì)程序正義的忽視，違背行政處罰教育與懲戒的立法目的。

（一）忽視綜合裁量原則

《行政處罰法》強(qiáng)調(diào)實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)，主觀因素、應(yīng)受責(zé)難程度、主體經(jīng)濟(jì)能力等作為行政處罰輕重裁量的考慮要件，全面考量方能實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。然而在特定情形中，中央發(fā)布對(duì)特定行為予以從重從嚴(yán)打擊的指示，再加之部門規(guī)章、地方法規(guī)等的著重渲染，致使某一從重裁量因素漸漸演變成決定性處罰考慮要素，這不符合處罰需全面考慮、綜合裁量的基本要求，且同時(shí)存在的從輕、減輕情節(jié)的裁量地位是“應(yīng)當(dāng)適用”，而非“可以考慮”。在此情況下，若一味追求從重從嚴(yán)的形式效果，在實(shí)踐中需格外警惕實(shí)質(zhì)正義失衡的危險(xiǎn)。不斷曝光的一系列“天價(jià)處罰”事件中，即使些許案件存在涉案貨值金額小，當(dāng)事人積極配合案件調(diào)查，如實(shí)陳述違法事實(shí)等從輕、減輕情節(jié)，依舊不在裁量的考慮范圍之內(nèi)，該做法不僅是片面化理解政策指導(dǎo)思想的錯(cuò)誤體現(xiàn)，也難以貫徹依法處罰、個(gè)案正義的法治發(fā)展方針。

（二）弱化程序正當(dāng)原則

從重行政處罰始終關(guān)乎行政相對(duì)人更深的切身利益，在此過程中程序正義尤為重要，無論是行政主體辦案流程的嚴(yán)謹(jǐn)把關(guān)，還是對(duì)違法事實(shí)相關(guān)證據(jù)的充分掌握，都應(yīng)更為重視。而在緊急狀態(tài)下，“從重”往往亦伴隨著“從快”，此時(shí)程序效率原則與程序公正之間的矛盾，行政權(quán)力傾向于效率為先的辦事態(tài)度使得實(shí)質(zhì)正義的內(nèi)在價(jià)值難以得以實(shí)現(xiàn)。正如某些處罰案例：xx 市xx 區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)某一哄抬物價(jià)案件做出從重處罰，從接到舉報(bào)線索到送達(dá)《行政處罰聽證書》僅用1 天時(shí)間，［6］不禁讓人懷疑其中的程序價(jià)值是否得到保證。此外，xx 市市場(chǎng)監(jiān)督管理局在未對(duì)被處罰者已提供的情況及證據(jù)進(jìn)行復(fù)核和調(diào)取入卷的情況下即做出25 萬元頂格處罰的決定，嚴(yán)重侵犯被處罰者的程序正當(dāng)權(quán)利，最終被法院予以撤銷。①參見新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰市人民法院（2020）新4301 行初2 號(hào)行政判決。由此我們應(yīng)當(dāng)看到，在國(guó)家利益面前從快從嚴(yán)從重打擊違法行為固然應(yīng)該，但若以犧牲行政相對(duì)人的正當(dāng)利益為代價(jià)達(dá)到效率保障、效果顯著的結(jié)果，由此帶來的負(fù)面影響即是個(gè)案正義為整體追求所減損，實(shí)體公正得不到法治的保證。

四、從重行政處罰制度的完善方向

（一）全面適用綜合裁量

行政處罰裁量過程中因素眾多、情況復(fù)雜，從重情節(jié)中伴隨減輕、從輕的適用難以避免，實(shí)現(xiàn)的辦法應(yīng)當(dāng)是“認(rèn)識(shí)所涉及的利益、評(píng)價(jià)這些利益各自的分量、在正義的天平上對(duì)它們進(jìn)行衡量，以便根據(jù)某種社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)去確保其間最為重要的利益的有限地位，最終達(dá)到最為可欲的平衡。”［5］

關(guān)于處罰裁量情形發(fā)生競(jìng)合時(shí)如何適用的問題，《行政處罰法》沒有做出具體回應(yīng)，地方行政處罰裁量權(quán)相關(guān)規(guī)定鮮有提及，如《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第十八、十九條對(duì)多個(gè)從輕情節(jié)或多個(gè)從重情節(jié)如何適用進(jìn)行規(guī)定，而這也僅是同向競(jìng)合的回答，未涉及逆向競(jìng)合的處理問題；《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》中則有對(duì)行政處罰裁量逆向競(jìng)合做出回應(yīng)，“當(dāng)事人既有從輕或者減輕行政處罰情節(jié)，又有從重行政處罰情節(jié)的，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件情況綜合考慮后做出裁量決定”；此外各省份《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量基準(zhǔn)》細(xì)化裁量因素為違法行為持續(xù)情況、危害程度、危害后果等亦是綜合裁量、全面考慮的具體化實(shí)操。以上表明，一項(xiàng)行政處罰的做出是多方考慮的結(jié)果，行政處罰從重的考量要素具有一定的優(yōu)先性，但也應(yīng)兼顧其他裁量情節(jié)，以實(shí)現(xiàn)綜合分析、綜合考量的調(diào)節(jié)作用。［7］

（二）全程保障程序正當(dāng)

在非常態(tài)法制下，行政機(jī)關(guān)為貫徹遵循從重從快打擊違法行為的理念，相應(yīng)采取縮短時(shí)限、提高聽證罰款數(shù)額下限、電子送達(dá)等簡(jiǎn)化方式具備緊迫性與必要性，但在此非常情況下對(duì)行政相對(duì)人做出從重乃至頂格處罰決定，涉及利益之深、影響范圍之廣，尤為需要法治的支撐和注重正當(dāng)程序原則的恪守，簡(jiǎn)化程序不等于輕視事實(shí)依據(jù)與行政相對(duì)人權(quán)益保障，而應(yīng)遵守“最低限度的公平”標(biāo)準(zhǔn)，即“最根本的、不可或缺的某些程序要素在一個(gè)處理過程中是不可放棄的”。［8］具體而言，實(shí)行從重行政處罰需重視以下兩點(diǎn)基本要求：第一，謹(jǐn)慎對(duì)待事實(shí)依據(jù)的審查工作，嚴(yán)禁為追求效率優(yōu)先忽視證據(jù)收集、采納等環(huán)節(jié)，秉承用事實(shí)說話、以理服人的辦事原則；第二，效率原則的重點(diǎn)應(yīng)放在簡(jiǎn)化內(nèi)部行政程序。即縮短時(shí)限、簡(jiǎn)化程序的重點(diǎn)可放在立案審查、執(zhí)法人員檢查流程、法制審核過程、送達(dá)詢問等行政主體內(nèi)部工作進(jìn)程上，而與行政相對(duì)人相關(guān)之程序，如告知、聽證、陳述申辯等權(quán)利不可缺失或過分簡(jiǎn)化，相反，行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)更應(yīng)尊重行政相對(duì)人在這一法律過程中的救濟(jì)權(quán)利與個(gè)人尊嚴(yán)。